Abkürzungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Anlagenverzeichnis
1. Einleitung
2. Kommunalverwaltung
2.1. Definition Kommunalverwaltung
2.2. Innere Organisation der Kommunalverwaltung
3. Veränderungsmanagement
3.1. Definition Veränderungsmanagement
3.2. Organisationsentwicklung als Grundlage
3.3. Handlungsfelder des Veränderungsmanagements
3.4. Phasenmodell der Veränderung nach Lewin
4. Veränderungsmanagement in der Kommunalverwaltung
4.1. Spezifische Rahmenbedingungen
4.2. Misserfolgsfaktoren
4.3. Erfolgsfaktoren
5. Ein Veränderungsmodell für die Kommunalverwaltung
6. Fazit
Literaturverzeichnis
Anlagen
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb. 1: Handlungsfelder des Veränderungsmanagements
Abb. 2: 3-Phasen-Modell nach Lewin
Abb. 3: Misserfolgsfaktoren im Veränderungsmanagement
Abb. 4: Ablauf eines Veränderungsprojektes
Anlage 1 - Verwaltungsgliederungsplan der KGSt X
Anlage 2 - Dokument zur Projektplanung (Muster) XI
Organisationen der öffentlichen Verwaltung agieren heute in vielfältigen und komplexen Tätigkeitsfeldern sowie Beziehungsstrukturen. Als Behörden oder Ämter sind sie weitgehend in hoheitliche Handlungsgeflechte eingebunden und als solche gefordert, ihrem Auftrag entsprechend Rechte und Ansprüche für und gegenüber den Bürgern umzusetzen. Demzufolge sollen Verwaltungsstrukturen so angelegt sein, dass sie auf Dauer einen signifikanten Beitrag leisten, eine effiziente und effektive Aufgabenerfüllung sicherzustellen. Jedoch erfordern permanente Umweltveränderungen ständige Anpassungsprozesse an die strategische Ausrichtung einer Organisation, die Organisationskultur, die Prozesse und Strukturen sowie an die eingesetzten Informations- und Kommunikationssysteme. (vgl. Gourmelon/Mroß/Seidel 2014: 1, 281)
Allerdings hat gerade die aktuelle Flüchtlingskrise gezeigt, wie wenig die öffentliche Verwaltung in Deutschland auf ungeplante große und ressortübergreifende Veränderungen vorbereitet ist (vgl. Heydenreich 2016: 10-13).
Aber nicht nur die Flüchtlingskrise stellt den öffentlichen Dienst vor große Herausforderungen, sondern auch die Folgen des demografischen Wandels, die strukturellen Haushaltsdefizite und die rasante technologische Entwicklung. Die Eigenverantwortung steigt und gleichzeitig steigt auch die kundenorientierte Bereitstellung von Dienstleistungen, die seitens der Bürger immer stärker eingefordert und nachgefragt wird (vgl. Zink 2013: 147).
Der öffentliche Dienst steht, wie andere Organisationen auch, vor der ständigen Herausforderung, sich weiter entwickeln und anpassen zu müssen. Sich ständig wechselnde und verändernde Rahmenbedingungen, Arbeiten unter hohem Zeitdruck, unklare Vorgaben und zuständigkeitsübergreifende Problemlagen sind jedoch nur bedingt vorhersehbar, beeinflussbar oder gar planbar. Demzufolge braucht es einen öffentlichen Dienst, der mehr denn je leistungsstarke und effiziente Verwaltungseinheiten hervorbringt und nicht zuletzt muss der Hebel zur Bereitschaft für Veränderungsprozesse auch bei den Beschäftigten selbst angesetzt werden. Dies setzt allerdings auch gut etablierte, qualitativ hochwertige Führungs- und Kooperationspraktiken voraus. Der öffentliche Dienst muss seine Organisationsproduktivität steigern. Managementkonzepte aus der freien Wirtschaft, die in öffentliche Verwaltungen übertragen werden, helfen leider nur bedingt. Da der öffentliche Dienst nicht den Gesetzten des freien Marktes untersteht. Folglich kann eine Steigerung der Organisationsproduktivität nicht mit Konzepten erfolgen, die unter den spezifischen Voraussetzungen wettbewerbsbasierter Märkte funktionieren. Der öffentliche Dienst ist anderen Rahmenbedingungen ausgesetzt und hat sich im Vergleich zum privatwirtschaftlichen Sektor in einem weit geringeren Tempo Veränderungen unterworfen. (vgl. Schäfer 2011: VI)
Welchen Rahmenbedingungen der öffentliche Dienst ausgesetzt ist und mit welchen möglichen Erfolgsfaktoren sich Veränderungsprojekte in der kommunalen Verwaltung erfolgreich umsetzen lassen, versucht die vorliegende Hausarbeit zu klären. In diesem Zusammenhang werden bei der Betrachtung der Erfolgsfaktoren aber auch die Misserfolgsfaktoren betrachtet, die Veränderungsprojekte in der Kommunalverwaltung hemmen. Das Ziel dieser Hausarbeit soll somit sein, die Besonderheiten im Veränderungsmanagement in der Kommunalverwaltung aufzuzeigen - welchen Rahmenbedingungen die kommunale Verwaltung ausgesetzt ist und welche Auswirkung dies auf Veränderungsprojekte hat. Neben der theoretischen Abhandlung von Begrifflichkeiten, dem Aufzeigen von Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren soll ein passendes Veränderungsmodell für die Kommunalverwaltung gefunden und beschrieben werden.
In der Hausarbeit wird aus Gründen der Vereinfachung und Lesbarkeit auf die gleichzeitige Verwendung männlicher und weiblicher Sprachformen verzichtet. Sämtliche Personenbezeichnungen gelten gleichwohl für beiderlei Geschlecht.
Das Wort „Kommune“ heißt aus dem lateinischen wörtlich übersetzt „Gemeinde“. Jedoch wird der Begriff „Kommune“ sowohl für Gemeinden, kreisfreie Städte, kreisangehörige Städte als auch für Landkreise verwendet. (vgl. Bogumil/Holtkamp 2013: 8)
Kommunen verfügen zur Verwirklichung des grundgesetzlich garantierten Selbstverwaltungsrechts1 über die Organisations-, Personal-, Finanz-, Planungs-, Satzungs-, Gebiets- und Aufgabenhoheit in ihrem Gemeindegebiet (vgl. ebd.: 8). Sie sind als Träger der grundgesetzlich garantierten Selbstverwaltung eine eigene Ebene im Verwaltungsaufbau und damit Teil der öffentlichen Gebietskörperschaften sowie Teil eines dreistufigen Föderalismus (Bund, Länder, Kommunen). Juristisch gesehen sind Kommunen als unterste staatliche Verwaltungseinheit Körperschaften des öffentlichen Rechts. Sie haben den Vollzug zentralstaatlicher Entscheidungen sicherzustellen und unterstehen als staatsrechtlicher Teil den Ländern, deren Aufsichts- und Weisungsrecht sie unterliegen. Demzufolge sind Kommunen also gleichzeitig eigenständige Verwaltungsebenen und eine wichtige staatliche Ausführungsinstanz mit dem Ziel öffentliche Aufgaben zu erfüllen. (vgl. ebd.: 9)
Wichtige kommunalpolitische Akteure sind der Hauptverwaltungsbeamte (Bürgermeister oder Landrat), die Beigeordneten sowie die Gemeindevertretung (Gemeinderat, Kreistag, Stadtverordnetenversammlung). Der Bürgermeister bzw. Landrat ist als kommunaler und politisch gewählter Wahlbeamter und als Verwaltungschef verantwortlich für die Leitung und Verteilung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung. Als oberster Dienstvorgesetzter der Beigeordneten, Wahlbeamten, Beamten und Angestellten verfügt er über das Organisations- und Weisungsrecht. Die Beigeordneten, ebenfalls kommunale Wahlbeamte, werden auf Zeit und für die politische Leitung eines Geschäftsbereiches durch die Gemeindevertretung gewählt. Die Gemeindevertretung ist zuständig für die freiwilligen und pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben, hat jedoch keinen Einfluss auf die Auftragsangelegenheiten. So werden vor allem in Ausschüssen Entscheidungsvorlagen vorbesprochen und auch abgestimmt. (vgl. Bogumil/Holtkamp 2013: 40)
Kommunen verfügen im Rahmen der landesrechtlichen Bestimmungen über die Organisationshoheit, d. h. sie verfügen über das Recht, ihre interne Organisation eigenverantwortlich zu gestalten (vgl. ebd.: 39). Jedoch bleibt dieser wichtige Aspekt von vielen Kommunen weitgehend unberücksichtigt, orientiert sich die Aufbauorganisation überwiegend noch an dem in den 1950er Jahren entwickelten Verwaltungsgliederungsplan der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt)2. Dieses Bürokratiemodell wurde zwar über die Jahre weiterentwickelt und angepasst, jedoch bleiben dadurch Kommunalverwaltungen hochgradig arbeitsteilig organisiert und stark hierarchisch. (vgl. ebd.: 39, 42)
Allerdings wurde versucht das KGSt-Organisationsmodell mit Hilfe des Neuen Steuerungsmodells (NSM) zu reformieren. Im Zuge des NSM, welches als Modell zur strategischen Steuerung von Verwaltungshandeln in den 1990er Jahren die Modernisierung der kommunalen Verwaltungen vorantreiben sollte, wurden durch betriebswirtschaftlich inspirierte Managementmaßnahmen vor allem die Trennung von Politik und Verwaltung, die Ablösung des klassischen Bürokratiemodells, die Einführung von Wettbewerbselementen sowie eine verstärkte Kundenorientierung angestrebt. (vgl. ebd.: 79)
In einem von Bogumil, Grohs und Kuhlmann im Jahr 2007 veröffentlichten Evaluationsbericht über die Ergebnisse und Wirkungen kommunaler Verwaltungsmodernisierung wird deutlich, dass die vorgestellten Ergebnisse ein ambivalentes Bild wiedergeben (ebd.: 28). Einerseits gibt es in den Kommunen eine breite Bewegung für eine Verwaltungsmodernisierung, so wurden viele Maßnahmen zum Teil erfolgreich in die Wege geleitet. Dennoch ist eine einheitliche Entwicklung und somit ein umfassender Paradigmenwechsel in der kommunalen Verwaltung vom Bürokratiemodell hin zum NSM nicht festzustellen. Bogumil, Grohs und Kuhlmann (2007) sprechen sogar von einem weitgehenden Scheitern. Allerdings führen sie weiter an, dass die kommunale Verwaltung heute vor allem bürger- und kundenorientierter ist, bspw. durch Schaffung von Bürgerbüros und Verfahrensbeschleunigungen. Jedoch sind dies, gleichwohl sie ohne das NSM nicht in diesem Maß umgesetzt worden wären, keine Kernelemente der neuen Steuerung. (ebd.: 28)
Die Verwirklichung des NSM-Gedanken scheint vielfach ins Stocken geraten zu sein und sich auf wenige „Modernisierungsinsel“ zu beschränken oder sich nur durch Intervention der Landesregierung weiterzubewegen. Bogumil, Grohs und Kuhlmann (2007) machen hierfür, neben den schlechten Rahmenbedingungen konzeptionelle Mängel eines zu stark betriebswirtschaftlich ausgerichteten Modells verantwortlich (ebd.: 28).
Organisationen sind laufend Wandlungs- und Veränderungsprozessen unterworfen und ausgesetzt. Viele dieser Veränderungen sind ungeplant, also nicht beabsichtigt, laufen zufällig ab und bleiben lange Zeit unbemerkt oder es wird diesen keine größere Aufmerksamkeit geschenkt. Demgegenüber steht der geplante Wandel. Dieser umfasst alle absichtlichen, gesteuerten, organisierten und kontrollierten Anstrengungen zur antizipativen und zielgerichteten Organisationsgestaltung mit dem Ziel der Effektivitäts- und Effizienzsteigerung. Hier können durch Veränderungsmanagement oder synonym durch „organisationalen Wandel oder Change-Management“ (wobei in der vorliegenden Hausarbeit der Begriff „Veränderungsmanagement“ favorisiert wird) zielgerichtet und strategisch alle Aufgaben, Tätigkeiten und Maßnahmen zusammengefasst werden, die durch aktives Beeinflussen einen für die Organisation tief greifenden Wandel bewirken. (vgl. Vahs/Weiand 2010: 2; Erhardt/Zimmermann 2015: 2)
Es gilt als also beim Veränderungsmanagement nicht nur eine reine Reaktion auf bestimmte Wandlungsprozesse, sondern eine eigene proaktive Begleitung von Veränderungsprozessen aufzubauen, die eine strategische Ausrichtung verfolgt. Dazu auch parallel die Arbeit in verschiedenen Projekten erfordert und zudem mit einem hohen Zeit- und Prioritätendruck verbunden ist sowie meist eine Veränderung der Organisationskultur einschließt. (vgl. Erhardt/Zimmermann 2015: 2)
Veränderungsmanagement kann demzufolge als Weiterentwicklung des Konzeptes der Organisationsentwicklung gesehen werden und als ein Weg, Veränderungsprozesse effizienter zu gestalten sowie Veränderungen schneller umzusetzen. (vgl. Doppler/Lauterburg 2008: 93 f.)
Die Gesellschaft für Organisationsentwicklung e.V. definiert Organisationsentwicklung
(OE) als einen „längerfristig angelegten, nachhaltigen Entwicklungs- und Veränderungsprozess von Organisationen und der in ihr tätigen Menschen. Der Prozess beruht auf dem Lernen aller Betroffenen durch direkte Mitwirkung und praktische Erfahrung. Sein Ziel besteht in einer gleichzeitigen Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Organisation (Effektivität) und der Qualität des Arbeitslebens (Humanität).“ (zitiert nach Gourmelon/Mroß/Seidel 2014: 291)
Demzufolge richtet sich der Ansatz der OE in erster Linie nach innen auf die Menschen, Prozesse und Strukturen einer Organisation. Es stehen demnach die Einstellungen, Verhaltensweisen und sozialen Beziehungen der Organisationsmitglieder im Vordergrund. Die in einer Organisation von Veränderung betroffenen Mitglieder werden zu Beteiligten. Die Organisationsmitglieder werden in die Lage versetzt, Probleme, die ihren Arbeitsbereich betreffen, selbst zu erkennen und aktiv zu beheben. Das Ziel der OE ist es somit, einen organisationsweiten, antizipativen Veränderungsprozess zu begünstigen, um die Anpassungsfähigkeit und Problemlösungsfähigkeit der Organisationsmitglieder zu verbessern und einen Wandel der Organisationskultur anzustreben. Sowohl der Ansatz der OE als auch der Ansatz des Veränderungsmanagements betrachten den Grundsatz der Humanität in gleicher Weise. Allerdings werden im Veränderungsmanagement Faktoren mit einbezogen, die außerhalb der Organisation liegen, wie z. B. Gesetzesänderung, Schwankungen am Markt oder politische Veränderungen. Auch sind im Veränderungsmanagement Prozesse meistens kurz- bis mittelfristig angelegt. Somit lässt sich feststellen, dass das Veränderungsmanagement seine Wurzeln in der OE hat. (Gourmelon/Mroß/Seidel 2014: 291; Zelesniak/Grolman 2014a: https://organisationsberatung.net/unternehmenskultur-kulturwandel-in-unternehmen-organisationen/; Doppler/Lauterburg 2008: 99 f.)
Die heutige Landschaft des Veränderungsmanagements wäre ohne die Erfahrungen der OE sicherlich kaum vorstellbar. Oder anders gesagt: Ohne ein effizientes wie effektives Veränderungsmanagement wären die heutigen Anforderungen mit einem traditionellem Grundverständnis von OE nur schwer zu meistern. (vgl. Wimmer 2004: 35-38)
Veränderungsprozesse der Aufbau- und Ablaufstrukturen betreffend können nicht isoliert voneinander betrachtet werden. Vielmehr müssen sie immer auch in einem dynamischen Gesamtzusammenhang gesehen werden, nämlich in einer Neuausrichtung der Strategie, einer Anpassung der Technologie und der Veränderung der Organisationskultur. Diese Handlungsfelder des Veränderungsmanagements (Abbildung 1) sind bestmöglich aufeinander abzustimmen und die Interdependenz der Ziel- und Wirkungszusammenhänge müssen dabei berücksichtigt werden. (vgl. Vahs 2009: 334; Gourmelon/Mroß/Seidel 2014: 298)
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb. 1: Handlungsfelder des Veränderungsmanagements (vgl. Vahs 2009: 335)
Für den Erfolg von Veränderungsprozessen ist es zudem ausschlaggebend, dass Maßnahmen der Organisationsentwicklung und Organisationsgestaltung inhaltlich und zeitlich aufeinander abgestimmt werden. Der Ansatz des Veränderungsmanagement betont hierbei eine stärkere Berücksichtigung der Rahmenbedingungen, unter denen sich Veränderungen zu vollziehen haben. Jede Organisation sollte dabei ihren eigenen Veränderungsprozess entwickeln und es sollte hierbei ein maßgeschneidertes Konzept gefunden werden. Denn jede Organisation ist aufgrund ihrer Ausgangslage individuell und jeder Veränderungsprozess sollte dabei seine eigene Dynamik entfalten können, mit seinem eigenen Tempo und seiner eigenen Dauer. (vgl. Gourmelon/Mroß/Seidel 2014: 298; Schäfer 2011: VI)
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1 Art. 28 Abs. 2 GG - Recht zur Selbstverwaltung
2 Verwaltungsgliederungsplan der KGSt in Anlange 1
