Die begonnene Liberalisierung der Grundversorgung in den vergangenen Neunzigerjahren des letzten Jahrhunderts brachte die Regulierung als neue Verwaltungsaufgabe hervor. Um Märkte mit monopolen Netzstrukturen für den Wettbewerb zugänglich zu machen, bedarf es regulativen Vorgaben. Gerade für Deutschland, als zentraler Wirtschaftsstandort mit seinen netzbasierten Industrien, ist die Qualität der Regulierung von enormer Bedeutung.
Effizienz, Kundenfreundlichkeit und Preisgünstigkeit sind dabei nur in solchen Märkten zu finden, in denen Produkte und Dienstleistungen unter Wettbewerbsbedingungen angeboten werden. Eigens für diese Aufgabenbewältigung wurde die Bundesnetzagentur ins Leben gerufen. Die Erfahrungen zeigen, dass die Übertragung von Regulierungskompetenzen an unabhängige Behörden als effektives Modell der Verwaltungsorganisation anzusehen ist.
Die vorliegende Arbeit soll dabei die Notwendigkeit regulativer Rahmenbedingungen in den einzelnen Sektoren aufzeigen und damit verbunden die “neue“ Rolle der Bundesnetzagentur verdeutlichen. Zudem werden facettenreiche Einblicke in aktuelle Fragestellungen gegeben, denen in der politischen Debatte maßgebliche Bedeutung zukommt. Gerade diese Herausforderungen an eine sich ständig ändernde Umwelt, machen es so interessant, eine Arbeit darüber zu verfassen.
Zudem stellten sich mir zwei Fragen. Zum ersten, sind regulierende Eingriffe erforderlich, um Wettbewerb zu fördern und Investitionen zu bestärken? Zum zweiten, ob regulierende Rahmenbedingungen zur Marktöffnung und zu verstärkten Wettbewerb zwischen den Sektoren übertragbar sind und wo ggf. strukturelle Unterschiede vorherrschen. Eingangs wird die Bundesnetzagentur mit ihrer Rechtsstellung, Organisationsstruktur sowie Aufgaben vorgestellt. Nachfolgend wird verdeutlicht, welche strukturellen Unterschiede sich in den Netzen ergeben und deshalb der Regulierung bedürfen. Im vierten Teil wird eine separate Analyse der einzelnen Sektoren vorgenommen, die mit der Betrachtung des deutschen Energiemarktes abgerundet wird. Der letzte Abschnitt dient der Zusammenfassung der erlangten Ergebnisse und findet mit einem Ausblick seinen Abschluss der Arbeit.
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Die Bundesnetzagentur
2.1 Rechtsstellung der Bundesnetzagentur
2.2 Organisationsstruktur
2.3 Regulierung als zentrale Aufgbae
3. Industrieübergreifende Aspekte der Netzregulierung
3.1 Definition und Eigenschaften von Netzen
3.2 Grundfragen der Netzregulierung
3.3 Regulierung zwischen Investitions- und Wettbewerbsförderung
4. Die neuen Aufgaben der Bundesnetzagentur in sektorspezifischer Betrachtung
4.1 Telekommunikationsmarkt
4.2 Eisenbahnmarkt
4.3 Postmarkt
4.4 Energiemarkt
4.5 Bewertende Analyse des Energiemarktes in Deutschland
5. Fazit und Ausblick
1. Einleitung
„Ich warne davor, zu glauben, dass der Markt die Umwelt alleine in den Griff bekommt - dies ist geradezu ein Paradebeispiel für öffentliche Verantwortung.“
Willy Brandt (1913-92), deutscher Bundeskanzler und Friedensnobelpreisträger Die begonnene Liberalisierung der Grundversorgung in den vergangenen Neunzigerjahren des letzten Jahrhunderts brachte die Regulierung als neue Verwaltungsaufgabe hervor. Um Märkte mit monopolen Netzstrukturen für den Wettbewerb zugänglich zu machen, bedarf es regulativen Vorgaben. Gerade für Deutschland, als zentraler Wirtschaftsstandort mit seinen netzbasierten Industrien, ist die Qualität der Regulierung von enormer Bedeutung. Effizienz, Kundenfreundlichkeit und Preisgünstigkeit sind dabei nur in solchen Märkten zu finden, in denen Produkte und Dienstleistungen unter Wettbewerbsbedingungen angeboten werden.1 Eigens für diese Aufgabenbewältigung wurde die Bundesnetzagentur ins Leben gerufen. Die Erfahrungen zeigen, dass die Übertragung von Regulierungskompetenzen an unabhängige Behörden als effektives Mod ell der Verwaltungsorganisation anzusehen ist. Die vorliegende Arbeit soll dabei die Notwendigkeit regulativer Rahmenbedingungen in den einzelnen Sektoren aufzeigen und damit verbunden die “neue“ Rolle der Bundesnetzagentur verdeutlichen. Zudem werden facettenreiche Einblicke in aktuelle Fragestellungen gegeben, denen in der politischen Debatte maßgebliche Bedeutung zukommt. Gerade diese Herausforderungen an eine sich ständig ändernde Umwelt, machen es so interessant, eine Arbeit darüber zu verfassen.
Zudem stellten sich mir zwei Fragen. Zum ersten, sind regulierende Eingriffe erforderlich, um Wettbewerb zu fördern und Investitionen zu bestärken?
Zum zweiten, ob regulierende Rahmenbedingungen zur Marktöffnung und zu verstärkten Wettbewerb zwischen den Sektoren übertragbar sind und wo ggf. strukturelle Unterschiede vorherrschen. Eingangs wird die Bundesnetzagentur mit ihrer Rechtsstellung, Organisationsstruktur sowie Aufgaben vorgestellt. Nachfolgend wird verdeutlicht, welche strukturellen Unterschiede sich in den Netzen ergeben und deshalb der Regulierung bedürfen. Im vierten Teil wird eine separate Analyse der einzelnen Sektoren vorgenommen, die mit der Betrachtung des deutschen Energiemarktes abgerundet wird.
Der letzte Abschnitt dient der Zusammenfassung der erlangten Ergebnisse und findet mit einem Ausblick seinen Abschluss der Arbeit.
2. Die Bundesnetzagentur
Die Bundesnetzagentur (BNetzA) für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen, ging aus dem Bundesministerium für Post und Telekommunikation (BMPT) und dem Bundesamt für Post und Telekommunikation (BAPT) hervor. Durch die Liberalisierung der Netzsektoren wurde 1998 die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) gegründet. Mit dem 2. Gesetz zur Neuregelung des Energierechts am 13.07.2005 wurde das Tätigkeitsfeld der RegTP um die Zuständigkeit des Energiesektors ergänzt und eine Umbenennung in Bundesnetzagentur erfolgte. Zum 01.01.2006, mit dem 3. Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften, wurde die Bundesnetzagentur mit der Sicherstellung des diskriminierungsfreien Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur beauftragt.2 Als zentrale Aufgabe sorgt die Bundesnetzagentur für die Einhaltung des Telekommunikationsgesetzes (TKG), Postgesetzes (PostG) und des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG).3 Durch Liberalisierung und Deregulierung der Märkte Telekommunikation, Post und Energie gewährleistet sie einen diskriminierungsfreien Netzzugang und effiziente Netznutzungsentgelte. Weitere Aufgaben im Bereich Telekommunikations- und Postmarkt sind die Vergabe von Lizenzen, Verwaltung von Frequenzen und Rufnummern, Aufklärung von Rufnummernmissbrauch sowie die Beratung der Bürger über Neuregelungen und deren Auswirkungen. Im Energiebereich soll sie eine verbraucherfreundliche, preisgünstige und vor allem umweltverträgliche leistungsgebundene Versorgung der Allgemeinheit mit Gas und Elektrizität gewährleisten. Zudem soll ein wirksamer und unverfälschter Wettbewerb bei der Versorgung mit Gas und Elektrizität sowie die Sicherung eines leistungsfähigen und langfristigen Betriebs von Energieversorgungsnetzen gewährleistet werden. Des Weiteren gewährt sie auf dem Gebiet der leitungsgebundenen Energieversorgung die Umsetzung und Durchführung des europäischen Gemeinschaftsrechts. Der Bundesnetzagentur obliegt es im Bereich der Eisenbahnregulierung Schienennetz- Benutzungsbedingungen und Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen, sowie die Höhe und Struktur von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur zu überprüfen. Ferner soll sie den freien Zugang zur Schieneninfrastruktur (Zuweisungsverfahren und Ergebnis) gewährleisten.4
2.1 Rechtsstellung der Bundesnetzagentur
Die Bundesnetzagentur ist nach § 1 S. 2 BNetzAG5 eine selbstständige Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie mit Sitz in Bonn. Wie bereits erwähnt verfolgt die Bundesnetzagentur einen zugewiesenen Regulierungsauftrag und durchbricht damit den in Art. 30, 83 ff. Grundsatz, dass der Vollzug von Bundesgesetzen Sache der Länder ist. Dadurch bedarf es einer besonderen Kompetenzzuweisung, damit eine solche Abweichung nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung verstößt. Für die Erweiterung der Bundesverwaltung ist Art. 87 Abs. 3 GG6 als rechtliche Grundlage heranzuziehen. Für Angelegenheiten, der den Bund legitimiert, selbstständige Bundesoberbehörden und bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechtes durch Bundesgesetz zu errichten. Aus Art. 87f Abs. 2 S. 2 GG lässt sich entnehmen, dass Hoheitsaufgaben im Bereich des Telekommunikations- und Postwesens in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden.7 Ähnliches gilt für den Bereich des Eisenbahnwesens nach Art. 87e Abs. 1 S. 1 GG, welche die Eisenbahnverkehrsverwaltung als Aufgabe des Bundes versteht. Für den Energiemarkt lässt sich keine vergleichbare Übertragung feststellen, sondern nur fakultativ eine nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG dem Bund zustehende Gesetzgebungskompetenz.
Das Verhältnis der Bundesnetzagentur zum verantwortlichen Bundesministerium lässt sich hingegen aus der “Selbstständigkeit“ der Bundesnetzagentur i.S.v. Art. 87 Abs. 3 S. 11 GG keine Aussage entnehmen. Demnach ist “Selbstständigkeit“ in einem föderalen Zusammenhang zu verstehen und besagt, dass die Errichtung nur zur Zweckerfüllung der Aufgaben erfolgt, die ohne bundeseigene Mittel- und Unterbehörden oder unter Zuhilfenahme von Landesbehörden wahrgenommen werden können.8
Die Bundesnetzagentur verfügt über einen eigenen Zuständigkeitsbereich, der ihr auch für den Einzelfall von der obersten Bundesbehörde nicht entzogen werden kann. Jedoch unterliegt sie grundsätzlich der Fach- und Rechtsaufsicht der übergeordneten Behörde.9 Durch eine nach § 54 Abs. 2, 3 EnWG gesetzlich verankerte Aufgabenteilung wird eine unzulässige Zusammenarbeit zwischen Bundes- und Landesbehörden verhindert.
Eine klare Differenzierung erfolgt durch den abschließenden Kompetenzkatalog in § 54 Abs. 2 EnWG, welche bei fehlenden Regelungen die Bundesnetzagentur als zuständige Behörde bestimmt.10
2.2 Organisationsstruktur
Die Organisationsstruktur der Bundesnetzagentur kann in drei Bereiche untergegliedert werden. Zum ersten Bereich, welcher die Entscheidungszuständigkeit innehat, zählen der Präsident11 und seine beiden ständigen Vertreter an der Behördenspitze. Ersterem obliegt die Leitung der Bundesnetzagentur nach § 3 Abs. 1 S. 1 BNetzAG12, welchem gemäß § 3 Abs. 2 BNetzAG zwei Vizepräsidenten in ständiger Vertretung zuzuordnen sind. Dem Präsidenten stehen die gerichtliche und außergerichtliche Vertretung nach § 3 Abs. 1. S. 1 BNetzAG allein zu.
Die Abteilungen, für die Entscheidungsfindung zuständig, können dem zweiten Bereich zugeordnet werden. Die Abteilungen mit Amtsverwaltern treffen im Regelfall die Regulierungsentscheidungen. Neun Beschlusskammern werden nur bei expliziter Zuweisung zuständig und werden demnach dem dritten Bereich zugeordnet. Dabei handelt es sich, aufgrund der organisatorischen Unselbstständigkeit, um Ausschüsse i. S. v. § 88 VwVfG13.14 Um die Bundes- und Länderinteressen zu wahren existiert in nächster Ebene ein Beirat, der zudem die Bundesnetzagentur überwacht, was als vorgelagerte parlamentarische Kontrolle verstanden werden kann. Dem Parlament und den Ländern soll ihre Interessenwahrung in den Bereichen Telekommunikation sowie Post ermöglicht werden.15 Zur Regulierung des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur dient der Eisenbahninfrastrukturbeirat nach § 4 Abs. 4 BEVVG.16
Der institutionelle Rahmen wird durch den Länderausschuss komplettiert, welcher für die Zusammenarbeit und Abstimmung zwischen der Bundesnetzagentur und den Landesregulierungsbehörden zuständig ist.17 Zudem verfügt die Bundesnetzagentur über 30 Außenstellen, die unterstützend den Abteilungen zur Erfüllung des Regulierungsauftrages zur Seite stehen.
2.3 Regulierung als zentrale Aufgabe
Regulierungseingriffe18 haben Auswirkungen auf die Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit von Volkswirtschaften und Industriesektoren zur Folge. Demnach ist es von enormer Bedeutung diese Auswirkungen in ihrer Ausgestaltung, ihrem Timing und ihrer Eingriffstiefe weitreichend zu berücksichtigen. Zudem beeinflussen regulierende Eingriffe die Verfügbarkeit und Qualität der produzierten Dienstleistungen erheblich.19 Demnach müssen Regulierungsziele detailliert bestimmt und ihre Erreichung kontrolliert werden. An der Qualität des Regulierungsprozesses hat vor allem die Bundesnetzagentur, als Organisation und Regulierungsbehörde, bedeutenden Anteil. Regulierung innerhalb der Netzsektoren führt zu einer erhöhten Wettbewerbsfähigkeit der betreffenden Märkte, ferner zu einer Reduzierung ineffizienter Wirtschaftsstrukturen und dient ebenso der Förderung des technischen Fortschritts.
Auch bei regulierten Unternehmen, die zu vielen verschiedenen Zielen und Aufgaben verpflichtet sind, sehen sich in einem ständigen Wandel gegenüber. Effizienz, Gemeinwohlnutzen, und sichere Netze müssen von den Betreibern der regulierten Infrastruktur in Einklang gebracht werden. Oftmals stehen aber diese Ziele in einem Spannungsverhältnis zueinander. Daher sind Politik und Regulierung gefordert, angemessene Rahmenvorgaben zu setzen, um die Bewältigung dieser komplexen Aufgaben für Unternehmen realisierbar zu machen. Gerade diese Vernetzung von verschiedenen Zielen ist Bestandteil des Aufgabenspektrums der Bundesnetzagentur.
Matthias Kurth, Präsident der Bundesnetzagentur, stellte 2010 zur Regulierungskonferenz von BDI und Bundesnetzagentur vier Thesen zur Regulierung auf, die ich sehr treffend finde und im Folgenden anbringen möchte.
Zur ersten These: „Regulierung sichert effiziente und innovative Infrastrukturen in Deutschland.“20 Durch begrenzte Finanzmittel des Staates, gewinnt der Gedanke Investoren, davon zu überzeugen, mit Investments in die Infrastruktur, an Bedeutung. Die zweite These lautet: „Regulierung fördert Kooperationsmöglichkeiten und unterstützt die Nutzung von Synergien. Der sektorübergreifende Ansatz der Bundesnetzagentur ist zukunftsweisend.“ Demnach entstanden in den vergangenen Jahren Kooperationen beispielsweise bei der Beschaffung der Regelenergie im Energiebereich oder der Zusammenlegung von Marktgebieten. Durch die Nutzung von Synergien soll folglich der Stromverbrauch sinken, die Netze entlastet und erneuerbare Energien besser eingebunden werden.
Zur dritten These: „Regulierung schützt die Interessen der Verbraucher und der industriellen Kunden.“ Die wohl prägnanteste und zugleich im alltäglichen Leben spürbarste These hebt besonders die Verbraucherinteressen hervor. Durch Regulierung konnte in den letzten Jahren, beispielsweise im Telekommunikationsbereich, fallende Preise beobachtet und eine steigende Vielfalt erzielt werden. Schon der einfache Anbieterwechsel bei Strom oder Gas macht deutlich, wie die Bundesnetzagentur ihre sektorübergreifende Expertise einsetzt.
Die vierte These lautet: „Die Bundesnetzagentur ist unabhängiger Schiedsrichter in den Netzen.“ Nicht nur das Interesse an leistungsfähigen Netzen, sondern auch faire Zugänge und vertretbare Entgelte für deren Nutzung sind von Bedeutung. Demnach soll die Bundesnetzagentur als Schiedsrichter agieren und die regulatorischen Problemstellungen in den einzelnen Sektoren erkennen. Dabei muss der Fokus darauf liegen, sich mit der Dynamik, die unser gesellschaftliches und wirtschaftliches Leben prägt, regulatorisch sinnvoll, mit Regeln und ihren Auslegungen entschlossen und zielorientiert anzupassen.21
[...]
1 Vgl. Haucap/Heimeshoff, Regulierung zwischen Investitions- und Wettbewerbsförderung, in: Wirtschaft und Verwaltung, 2011, S. 92
2 Vgl. Bundesnetzagentur, Jahresbericht 2005, 2005, S.8
3 Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz) vom 07.07.2005
4 Vgl. http://www.bundesnetzagentur.de/UeberDieAgentur/UeberDieAgentur_node.html (20.10.2011)
5 Gesetz über die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen vom 07. Juli 2005
6 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
7 Vgl. Bysikiewicz, Gebot der Unabhängigkeit, 2003, S. 61
8 Vgl. Hermes, in Dreier, Grundgesetz, 2008, Art. 87 Rn. 65 ff.
9 Vgl. Contzen, Bundesnetzagentur, 2011, S. 75
10 Vgl. Angenendt/Gramlich/Pawlick, Neue Regulierung der Strom- und Gasmärkte, 2006, S. 54
11 Im Folgenden wird auf die im BNetzAG vorzufindende Differenzierung zwischen den Geschlechtern verzichtet, da als Amtsträger selbstverständlich Frauen sowie Männer gleichermaßen in Betracht kommen.
12 Gesetz über die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen vom 07.07.2005
13 Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25.05.1976
14 Vgl. Wissmann, Telekommunikationsrecht, 2006, Kap. 2 Rn. 15
15 Vgl. Trute/Spoerr/Bosch, TKG, 2001, § 67 Rn. 5
16 Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz) vom 27.12.1993
17 Vgl. Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, 2008, § 60a Rn. 9f.
18 Zum Begriff Regulierung: Gesetzgeberische Maßnahmen zur Verhaltensbeeinflussung von Wirtschaftssubjekten mit dem Ziel der Korrektur oder Vermeidung unerwünschter Marktergebnisse.
19 Vgl. URF, Best Practice Utility Regulation, 1999, S. 2
20 Vgl. Kurth, Vier Thesen zur Regulierung, 2010, S. 1ff.
21 Vgl. Vgl. Kurth, Vier Thesen zur Regulierung, 2010, S. 1ff.