Le droit de grève dans les services publics

Le droit de grève dans les services publics

Selon alinéa 7 du préambule de 1946 « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ». Jusqu’au milieu du 20ème siècle le droit de grève est resté contesté aux fonctionnaires, pendant que la loi du 21 mars 1884 l’a reconnu aux salariés du secteur privé. La grève était vue comme dangereuse dans le secteur des services publics ayant comme but la satisfaction de l’intérêt général. Selon Rolland les services publics reposent sur quatre piliers, dont celui de la continuité, qui impose un fonctionnement régulier des services, sans interruptions. En conséquence, la grève qui se définit comme cessation collective et concentrée du travail destinée à appuyer des revendications professionnelles, semble inconciliable avec le principe de la continuité. Il en résultait que le droit de grève était pendant une longue période interdit aux fonctionnaires au nom du principe de continuité.^[1] Malgré l’interdiction des syndicats dans les fonctions publiques ils se sont développés dans les fonctions publiques avant leur reconnaissance officielle en 1945. La grève est la conséquence logique du syndicalisme et on ne pouvait pas tolérer les syndicats pendant qu’on interdisait la grève. D’ailleurs, il faut tenir compte du fait que malgré l’interdiction officielle de la grève, certaines très dures se sont développées et ont porté atteinte à la continuité dans les premières années du XXe siècle. Dans ces cas l’aspiration au droit de grève a primé le droit. Il en résulte que l’interdiction totale de la grève risque ainsi d’être dépourvue d’une efficacité totale.

C’est aussi dû à l’extension continue du champ des services publics que l’interdiction totale de la grève ne semble justifiable que dans les cas des services fondamentaux. Finalement, grâce à la disposition relative au droit de grève dans le préambule de 1946, le droit de grève est aussi reconnu dans le service public par le Conseil d’État en 1950^[2]. Le principe de la continuité de l’Etat a été toujours reconnu comme supérieur au droit de grève jusqu’au moment ou le droit de grève est érigé en principe constitutionnel (I) et empiète désormais sur la suprématie apparente de la continuité de l’État ce qui nécessite une conciliation des deux principes (II).

I. Le droit de grève vis-à-vis du principe de la continuité : un rapprochement difficile de deux principes contradictoires.

Le principe de continuité a justifié l’interdiction totale du droit de grève dans les fonctions publiques (A), jusqu’au moment de la reconnaissance du droit de grève dans les fonctions publiques (B) ce qui mène à une opposition difficile des deux principes.

A. Le principe de continuité comme empêchement au droit de grève

Le principe de continuité est visé expressément ou implicitement par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État. La haute juridiction administrative a longtemps défini la continuité comme un principe général du droit s’imposant à l’autorité réglementaire^[3] avant de la qualifier le 13 juin 1980 dans l’arrêt Bonjean de principe fondamental sans autre précision. Le principe de la continuité impose à l’État de garantir le fonctionnement des services publics de façon régulière. La grève qui cause naturellement l’interruption des services va donc à l’encontre du principe de la continuité. Avant 1946 la solution retenue par le Conseil d’État est simple; les fonctionnaires sont privés du droit de grève, à tel point que la grève justifiait la révocation des grévistes.^[4] Les conclusions du commissaire de gouvernement Tardieu sur l’arrêt Winkell confirment le refus de l’existence d’un droit de grève à la fonction publique sur le fondement de la continuité en définissant la grève comme un acte « incompatible avec une continuité essentielle à la vie nationale ».

Selon la doctrine le droit de grève constitue un acte grave, inconciliable avec le service public et l’administration. Hauriou considère la grève comme le « droit de guerre privé », pendant que Duguit y voit même un « crime ». Ces qualifications de la grève s’expliquent par le fait qu’elle cause l’insatisfaction des besoins des usagers et qu’elle paralyse la puissance publique qui est aussi usager d’un certain nombre de services publics nécessaires à son action.

Due à la nécessité absolue du service public pour la collectivité, il faut que le gouvernement le préserve et garanti sa continuité. Le Conseil constitutionnel utilise dans sa décision du 25 juillet 1979 l’expression de la « continuité du service public » à propos du droit de grève à la radio-télévision et l’érige en principe fondamental reconnu par les lois de la République. Il reconnaît le noyau dur de la continuité comme principe constitutionnel^[5] et permet ainsi la limitation du droit de grève, car la présence de la continuité est «indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l’irruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays»^[6]. La décision est remarquable, car le Conseil constitutionnel n’a pas fondé sa décision sur un article de la Constitution ni sur le bloc de constitutionnalité, mais il a fait un principe constitutionnel purement jurisprudentiel. Des fondements possibles seraient d’un part les articles 5 et 16 de la Constitution prescrivant le fonctionnement régulier des pouvoirs publics qui suppose un fonctionnement continu des services publics essentiels et d’autre part l’alinéa 7 du préambule de 1946 qui reconnaît le droit de grève pas de manière absolue, à tel point que la continuité pourrait apparaître comme une des limitations du droit de grève.

B. La fin de la suprématie du principe de la continuité

Le fonctionnaire s’engage à remplir une fonction nécessaire aux services publics. Il ne s’agit pas d’un simple contrat de travail. Le fonctionnaire est lié à l’État par un contrat de travail qui ne peut pas être résolu unilatéralement. Il en résulte qu’il y a des exigences élevées comparées au contrat de travail ordinaire ce qui est dû à la nécessité de la continuité des services publics. De cette idée relève l’interdiction totale du droit de grève dans les services publics.

Dès 1946 le droit de grève est énoncé dans le préambule de la Constitution. Selon l’alinéa 7 le droit de grève s’exerce « dans le cadre des lois qui le réglementent ». À l’époque on s’est interrogé sur la portée de cette disposition au regard du droit de grève des agents des services publics. Dans sa célèbre décision Dehaene en 1950, le Conseil d’État fait un revirement de jurisprudence en admettant l’existence d’un droit de grève pour la fonction publique^[7]. Le Conseil d’État admet que les agents publics bénéficient du droit de grève, car ils ne sont pas expressément exclus par la disposition du préambule. Bien qu’il ne définisse le droit pas comme ayant valeur constitutionnelle, il le considère comme s’imposant à l’administration. Il en résulte que le principe de continuité ne peut plus justifier l’interdiction totale de la grève des fonctionnaires.

Finalement le droit de grève est érigé en principe constitutionnelle par la décision du Conseil constitutionnel en 1971^[8] par laquelle le bloc de constitutionnalité est crée qui inclut le préambule de 1946. De plus, le Conseil d’Etat invoque que les peines prévues pour les grèves qui empêchent la circulation des chemins de fer « ne sauraient viser les personnes exerçant légalement le Droit de grève reconnu par la Constitution ».^[9]

La constitutionnalisation du droit de grève donne selon Chapus « un des coups les plus rudes » au principe de la continuité, car il est aussi reconnu face au principe constitutionnel de la continuité. Le Conseil constitutionnel affirme l’existence du droit de grève dans le service public^[10] et interdit de le limiter ou interdire dans des cas qui ne le nécessitent pas. Toutefois, il permet une restriction du droit de grève si l’objectif de cette limitation est l’installation d’un service minimum.

La décision du Conseil constitutionnel de 1979 contient deux données importantes: D’un part le droit de grève est incontestable à cause de sa valeur constitutionnelle découlant des textes. D’autre part la continuité, principe à valeur constitutionnelle ne pouvait pas être écartée compte tenu de son importance politique sociale et économique. Il en résulte que les deux principes à valeur constitutionnelle devaient être conciliés. Coincée entre le droit de grève, qui est constitutionnel, et la continuité du service public, qui l’est aussi, la garantie de l’un risque de limiter l’exercice de l’autre. On ne voit pas très bien comment on pourrait assurer la continuité du service public sans limiter le droit de grève.

II. La conciliation du droit de grève et du principe de continuité: La limitation du droit de grève.

Le législateur n’a pas le pouvoir de supprimer le droit de grève qui a valeur constitutionnelle, mais il est autorisé de le limiter afin de le concilier avec d’autres impératifs, comme la continuité du service public (A). Cependant on peut constater dans de nombreux cas la carence du législateur (B).

A. La limitation du droit de grève par la loi

La Constitution de 1946 affirme l’existence d’un droit de grève, qui « s’exerce dans les lois qui le réglementent ». La limitation du droit de grève est donc de la compétence du législateur.^[11]

Le législateur a fait quelques lois couvrant certains secteurs. Le législateur a interdit totalement la grève dans certains domaines: ainsi privé du droit de grève sont les compagnies républicaines de sécurité (loi du 27 décembre 1947), la police (loi de 28 septembre 1948), les services extérieurs de l’administration pénitentiaire (ordonnance du 6 août 1958), les militaires (loi du 13 juillet 1972) et les magistrats (loi du 28 décembre 1958). Il s’agit ici des secteurs dont le fonctionnement permanent est une des conditions sine qua non de la continuité de l’État. Également privé du droit de grève sont les agents des services qui présentent un intérêt direct pour le principe constitutionnel de la santé et de la sécurité des personnes et des biens ainsi que les services pour lesquels des engagements internationaux exigent le fonctionnement continu (ingénieurs des études et de l’exploitation de l’aviation civile - loi du 13 juillet 1971).

Le non-respect de la prohibition du droit de grève entraîne des sanctions lourdes puisqu’elle peut mener à la révocation en dehors de toute garantie disciplinaire si la loi le permet.^[12]

[...]

^[1] CE, 7 juillet 1909, Winkell.

^[2] CE, 7 juillet 1950, Dehaene.

^[3] CE, Sect, 30 mars 1979, Secrétaire d’État aux universités.

^[4] CE, 7 août 1905, Winkell; réaffirmation par CE, 29 octobre 1937, Delle Miniaire.

^[5] Réaffirmation: CC, 27 juillet 1996, loi transformant France Télécom en entreprise nationale.

^[6] CC, 25 juillet 1979, droit de grève.

^[7] CE, 7 juillet 1950, Dehaene.

^[8] CC, 16 juillet 1971, Liberté d’Association.

^[9] CE, 19/20 janvier 1981, Sécurité et Liberté.

^[10] CC, 25 juillet 1979, droit de grève.

^[11] CC, 25 juillet 1979, droit de grève.

^[12] CE, 10 mars 1972, Ministre de l’Intérieur c/Santamaria.