Die Hausarbeit analysiert die Rolle der Enquete-Kommissionen und des Büros für Technikfolgenabschätzung (TAB) an der Politikberatung des Deutschen BT. Im Folgenden wird versucht, sich dem Phänomen aus der Perspektive der Trias von J. Habermas zu nähern und die unterschiedlichen Rollen der drei "Säulen" der Habermas´schen Trias exemplarisch zu beleuchten.
Die Legislative, also die gesetzgebende Gewalt, ist letztlich der Ausgangspunkt derjenigen politischen Prozesse, die in der Verabschiedung eines neuen Gesetzes ihren Abschluss finden. Diese Macht kann als Herzstück der Demokratie allgemein angesehen werden, der Deutsche Bundestag ist ergo das zentrale Element der deutschen Variante der Demokratie, diese wird nicht zufällig als "Palamentarische Demokratie" bezeichnet. Er bildet - um im Bild zu bleiben - die Herzkammer der Demokratie in Deutschland. Jede Beratung des Parlaments als Ort des Ringens um die Wahrheit und die jeweils angemessenste Art und Weise mit dieser Wahrheit umzugehen, mithin den Willen der Wähler, die man repräsentiert bei der Behandlung aktuell politisch entscheidungsreifer Probleme oder gar drängender Probleme, die einer politischen Lösung kurzfristig zugeführt werden müssen, entstehen zu lassen und umzusetzen, ist also immer auch Politikberatung qua definitionem. Politikberatung genau da, wo sie zwingend auch stattfinden muss: In der Herzkammer unserer Demokratie. Möglichst unmittelbar bei der Legislative, dem Parlament.
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung
2 Chimäre Politikberatung - ein misslingender Definitionsversuch
2.1 Methodologischer Definitionsversuch
3 Einige Beispiele für Politikberatung des Deutschen Bundestages
3.1 Enquete-Kommissionen (D.B.)
3.2 Das Büro für Technikfolgenabschätzung beim Deutschen Bundestag (M.S.)
3.3 Bürgerkonferenzen (C.D.)
4 Fazit
5 Literaturverzeichnis
1 Einleitung
Die Legislative, also die gesetzgebende Gewalt, ist letztlich der Ausgangspunkt derjenigen politischen Prozesse, die in der Verabschiedung eines neuen Gesetzes ihren Abschluss finden. Diese Macht kann als Herzstück der Demokratie allgemein angesehen werden, der Deutsche Bundestag ist ergo das zentrale Element der deutschen Variante der Demokratie, diese wird nicht zufällig als „Palamentarische Demokratie“ bezeichnet. Er bildet - um im Bild zu bleiben - die Herzkammer der Demokratie in Deutschland. Jede Beratung des Parlaments als Ort des Ringens um die Wahrheit und die jeweils angemessenste Art und Weise mit dieser Wahrheit umzugehen, mithin den Willen der Wähler, die man repräsentiert bei der Behandlung aktuell politisch entscheidungsreifer Probleme oder gar drängender Probleme, die einer politischen Lösung kurzfristig zugeführt werden müssen, entstehen zu lassen und umzusetzen, ist also immer auch Politikberatung qua definitionem. Politikberatung genau da, wo sie zwingend auch stattfinden muss: In der Herzkammer unserer Demokratie. Möglichst unmittelbar bei der Legislative, dem Parlament.
Die Politikberatung der Exekutive, also der Funktionsträger der Regierung, der Ministerinnen und Minister persönlich oder des nachgeordneten Bereiches innerhalb der Bundesministerien, ist ein lange bekannter, seit Jahrzehnten fest verankerter Bestandteil der Regierungsarbeit. Die Beratung der den Bundesministerien hierarchisch folgenden Ämtern und anderer Dienststellen ist i.d.R. keine Politikberatung, sondern fachspezifische Beratung der Verwaltung zur Lösung administrativer Probleme bei der Umsetzung der Entscheidungen der Legislative.
Orte und Prozesse müssen sich also voneinander unterscheiden. Die Politikberatung des Parlaments selber führte in der Anfangszeit der BRD ein eher stiefmütterliches Dasein, dass nicht in dem Maße im Rampenlicht der Öffentlichkeit stattfand aber trotzdem vorhanden war. Ebenso wie die Politikberatung der dritten Gewalt, der Judikative, deren Fokus um ein Vielfaches fachspezifischer ist, wird diejenige der Exekutive im weiteren Verlauf des Discussion Pacers nicht betrachtet werden. In der Literatur wird z.T. von einem „Beratungsübergewicht“ der Exekutive gesprochen, gemeint ist wohl das aus der in der Frequenz größeren und in der öffentlichen Wahrnehmung wesentlich präsenteren Politikberatung resultierende Kompetenzübergewicht, das sich eine Regierung mittels solcher umfangreicher Politikberatung zu erarbeiten vermag. Dieses ist aber immer als Nebeneffekt zu qualifizieren.
Dabei wird versucht sich dem Phänomen der Politikberatung des Deutschen Bundestages aus der Perspektive der Trias der Politikberatung von Habermas zu nähern. Dieser ordnet die Politikberatung allgemein in drei Modelle: das dezisionistische Modell, also das der Dimension der Macht nahestehende, das technokratische Modell, also das der Dimension des Wissens nahestehende und schließlich das pragmatistische Modell von Politikberatung, das er zwischen diesen beiden Polen, nahe der Dimension von Öffentlichkeit / Parlament als Repräsentanz der jeweiligen Öffentlichkeit, verortet. Diese Unterteilung ist in der Politikwissenschaft weit verbreitet und genießt im Allgemeinen ein hohes Maß an Akzeptanz.
Die folgende nähere Betrachtung gerade des Parlaments als Ort von Politikberatung dient der Spurensuche eben nahe der Herzkammer der deutschen Demokratie, denn solche Spuren wird die Politikberatung gerade hier und heute absehbar hinterlassen. Es sollen sich daraus idealerweise Rückschlüsse zur demokratischen Qualität der Politikberatung des Parlaments ergeben, denn hier stehen weniger die fachlichen Qualitäten alleine im Vordergrund, wie bei der Politikberatung von Exekutive und Judikative etwa, sondern gerade die Qualitäten, die den Wesenskern des Parlamentes als Ort der repräsentativen Bildung des politischen Volkswillens zu stärken vermögen. Die Politikberatung des Parlaments muss also notwendigerweise anderen Linien folgen und die Prozesse unterscheidbare Schwerpunkte setzen. Hierzu beschäftigt sich die Untersuchung mit drei, entlang der Terminologie der Habermas´schen Trias ausgewählten Beispielen von Politikberatung des Deutschen Bundestages. Diese Auswahl soll eine möglichst breit gestützte Relevanz unserer Antworten gewährleisten und deren Validität gerade im Lichte der demokratischen Qualität der vorgefundenen Spuren von Politikberatung fundieren.
Während am ersten Beispiel der Enquete-Kommissionen gezeigt werden kann, dass Bundestagsabgeordnete und Sachverständige zusammen ein Thema bearbeiten, um am Ende Handlungsempfehlungen zu geben, die als Orientierung für das Parlament dienen sollen. Es ist der Versuch Expertenwissen zusammen mit repräsentativ gewählten Abgeordneten zu kombinieren, also das demokratische mit dem fachlichen zu verbinden. [Die Untersuchung zeigt, dass EK eher dem pragmatistischen Modell gem. Habermas zuzuordnen sind. Hierzu wird auf 3.1 verwiesen. D.B.]
Als zweites Beispiel wird das Büro für Technikfolgenabschätzung. herangezogen. Es ist in der methodologischen Definition der Politikberatung im Bereich des Technokratischen Modells zu verorten. Aufgabe des Büros für Technikfolgenabschätzung liegt darin, Technikfolgenanalysen die von Abgeordneten der Ausschüsse des deutschen Bundestages beantragt werden durchzuführen. Die Institutionalisierung des Büros für Technikfolgenabschätzung dauerte 16 Jahre und entstand am 16. November 1989, die Verankerung des Büros für Technikfolgenabschätzung in der Geschäftsführung des deutschen Bundestages wurde jedoch erst am 31. Oktober 1990 vollzogen.
Im weiteren Verlauf der Untersuchung dient das dritte Beispiel der Bürgerkonferenzen zur Illustration der Möglichkeiten und Grenzen der unmittelbaren Beteiligung ausgewählter Vertreter des [Wahl, C.D.]Volkes. Insbesondere zu deren Repräsentativität und den daraus folgenden Auswirkungen auf die demokratische Qualität dieser Form der Politikberatung ist etwas zu sagen. Andere Inputs dienen in erster Linie nur der weiteren Facettierung des Untersuchungsergebnisses als Ausgangspunkt denkbarer weiterer spezifischer Untersuchungen.
Am Ende der Untersuchung sollen die Fragen beantwortet werden, ob erstens das Phänomen Politikberatung wirklich eine schillernde und vielgestaltige, schwer definierbare Chimäre ist und wie ggf. mit diesem Phänomen politikwissenschaftlich grundsätzlich umgegangen werden sollte. Zweitens ob das Deutsche Parlament, wirklich „wohlberaten“ ist, wie der vorgegebene Titel der Untersuchung suggeriert. Die Antwort erste soll erste Erkenntnisse zur demokratischen Qualität der konkreten geschehenden Politikberatung des Parlaments aus der Perspektive der Habermas´schen Trias zusammenfassen.
2 Chimäre Politikberatung - ein misslingender Definitionsversuch
Politikberatung erscheint und wird beschrieben in so einer Vielzahl von Facetten, dass die Vergewisserung darüber, was Politikberatung eigentlich ist, zu Beginn des Discussion Papers versucht werden soll. An den Anfang dieser Untersuchung wird eine bloße Übersicht einer Auswahl von Varianten und Institutionen, mittels derer sich das Parlament bereits Politikberatung verschafft hat: Fraunhofer-Institute, Helmholtz-Forschungszentren, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement, Zeitungen, Hintergrundgespräche mit Medien, Persönliche Gespräche, Hessische Stiftung für Friedens- und Konfliktforschung, Regierungsberatung [des Parlaments durch Stellen der Regierung, C.D.]. Somit wird zumindest einmal die große Bandbreite der Möglichkeiten von Politikberatung aufgezeigt.
2.1 Methodologischer Definitionsversuch
In der Literatur finden sich bereits viele verschiedene Attribute der Politikberatung. Dieses phänologische Spektrum beginnt bereits, sich bei den Methoden grundsätzlich zu differenzieren. „Politikberatung“ und „wissenschaftliche Politikberatung“ werden in der Literatur als Begriffe verwendet, oft sogar synonym. Sinn macht es, Politikberatung als Oberbegriff zu verwenden. Und alle Attributierungen bewusst so einzusetzen, dass das Attribut bereits eindeutig auf die beratende Institution hinweist. Wird von „wissenschaftlicher Politikberatung“ gesprochen, so sollte klar sein, dass die Beratung durch eine wissenschaftliche Einrichtung erfolgt; nicht bloß von einem wissenschaftlich ausgebildeten Berater. Gleiche Klarheit sollte gelten für die „professionelle Politikberatung“: nämlich dass diese durch eine Person oder Firma wahrgenommen wird, die damit auch ein kommerzielles Interesse verfolgt.
Solches Verständnis wird aber in der Regel nicht explizit ausgesprochen, sondern erschließt sich dem aufmerksamen Leser erst indirekt beim Quellenstudium. Eindeutig von diesem Verständnis von Politikberatung zu trennen ist der „Lobbyismus“. Dieser hat zwar im Regelfall durchaus eine beratende Komponente, verfolgt jedoch auch in solchen Fällen immer parallel ein eigenes politisches Ziel, dass er zu befördern versucht. Lobbyismus ist also schon bzgl. der Motivlage von Beratung etwas vollkommen anderes (Vgl. Bender/Timmerherm/Speth in Dagger u.a. 2004 (Hrsg.): 76ff./111ff./164ff.).
Diese beiden vom Autor skizzierten Familien der Politikberatung, die wissenschaftliche und die professionelle, lassen sich noch weiter unterteilen (Vgl. Rudloff Ebd.: 178ff.). Dabei ist es so, dass sich insbesondere der wissenschaftliche Zweig der Politikberatung weiter auffächert. Zu nennen sind hier in erster Linie Attribute wie „konstruktivistisch“ (Brodocz/Noetzel in Kümmel 2004: 193 ff.), in oder nach der Habermas´schen Terminologie verwendete Attribute: dezisionistisch, technokratisch, pragmatistisch. Diese Unterteilungen der wissenschaftlichen Politikberatung sind der wissenschaftlichen Methode zuzuordnen, der sie entspringen.
Der methodologische Definitionsversuch geht folglich ins Leere, bzw. eine präzise Überschrift, unter die das Phänomen Politikberatung insgesamt gestellt werden kann, gelingt methodologisch nicht. Es bleibt vorerst bei der Anregung, eine Nomenklatur von Politikberatung herzustellen.
2.2 Historischer Definitionsversuch:
Politikberatung hat sich aus ersten Anfängen in der Außenpolitik entwickelt. Weil „der“ Politiker auf diesem Felde immer schon stets den Umgangs mit fremden Ländern, Kulturen, Religionen, Politiken etc. wagen musste, entstand der Beratungsbedarf quasi sui generis und wurde im Laufe der Zeit immer mehr strukturiert (Vgl. Schmillen in Kümmel 2004: 113 ff.). Das nächste Politikfeld, auf dem der Beratungsbedarf immanent wurde, ist die Wirtschaftspolitik.
Bereits 1956 erfolgte die formelle Einrichtung der „Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement" (KGSt) durch den Deutschen Städtetag. Eine Institution, die sich eindeutige auch der Politikberatung zuordnen lässt. Auf deren Aktivitäten sind auch wesentlich die auf dem Begriff „Neues Steuerungsmodell“ benannte Modernisierung der staatlichen Verwaltungen seit den 90er Jahren fußenden Fortschritte begründet (Vgl. Kersting in Kümmel 2004: 171 ff.). 1957 wurde der Wissenschaftsrat ins Leben gerufen, das wichtigste hochschul- und wissenschaftspolitische Beratungsgremium von Bund und Ländern. 1963 dann nahm das Parlament die Zügel selber in die Hand und berief den „Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Situation“ (SVR), nachdem der Bedarf für so ein Vehikel zur Beratung unabweisbar wurde. 1971 wurde die erste „Enquete Kommission berufen, 1989 das „Büro für Technikabfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag“ (TAB) gegründet.
Auch der historische Definitionsversuch der Politikberatung führt nicht zu einem hinreichend klaren und eindeutigen Ergebnis. Deshalb bleibt der Begriff „Politikberatung“ weiter unscharf und bei einer entsprechenden Lektüre muss immer vorher vom Leser geklärt werden, welche Form von Politikberatung der Autor adressiert.
3 Einige Beispiele für Politikberatung des Deutschen Bundestages
3.1 Enquete-Kommissionen (D.B.)
Ein Element der Politikberatung im parlamentarischen Betrieb ist die Enquete-Kommission. Sie wird in Landtagen und im Bundestag eingesetzt. Der Begriff Enquete kommt aus dem Französischen und heißt Untersuchung. Es gibt bei einer EK (Enquete-Kommission) immer ein Untersuchungsgegenstand, welches zumeist innerhalb einer Legislaturperiode erörtert und beraten wird. Ziel ist ein Abschlussbericht, welches Handlungsempfehlungen für den Bundestag/Landtag enthalten sein sollte und diese dann im Parlament beraten wird. Es gibt 2 Arten wie eine EK entstehen kann. Entweder 5 Prozent der Abgeordnete beantragt ihn im Bundestag und mit einer einfachen Mehrheit ist die Mehrheitsenquete zustande gekommen oder eine Minderheitenenquete wird mit den Stimmen von einem Viertel der Abgeordneten gebildet (Heyer u. Liening(2004): 6-24).
Es gab in der Geschichte Insgesamt 28 EKs, die erste wurde 1971 einberufen, wo es um das Thema Psychiatrie ging. Das zentrale Element einer EK ist dessen Struktur. Sie besteht aus Abgeordneten und Sachverständigen im Verhältnis von 50 zu 50. Auf ein Mitglied der EK kommt je ein Stellvertreter bzw. eine Stellvertreterin, die sich in der EK bei der Arbeit abwechseln können. Die Mitglieder sind proportional in Fraktionsstärke verteilt. Die Sachverständigen müssen nicht unbedingt die deutsche Staatsbürgerschaft besitzen. Diese sind aber oft aus dem wissenschaftlichen Umfeld des jeweiligen zu behandelnden Thema und sollten im Idealfall sich politisch eine ähnliche Haltung wie die Abgeordneten haben, die sie einberufen. Jede Fraktion hat eine Obfrau oder einen Obmann, die auch darüber informiert, was in der EK besprochen wird. Jede EK hat ein eigenes Sekretariat. Die Kosten übernimmt der Bundestag bzw. Steuerzahler (Heyer u. Liening(2004): 6-24).
Die These, die man hier aufstellen kann ist, ob die EK auf gesellschaftliche Ereignisse nur reagiert und nicht agiert um selber Impulse für die Gesellschaft zu liefen, also nur getrieben sind von öffentlichen Debatten. Zuvor sollen aber noch die Punkte besprochen werden, ob die EK im digitalen Zeitalter noch sinnvoll ist, ob und wenn ja warum die mediale Aufmerksamkeit auf das Thema so gering ist, Die EK ist ein Instrument der Parlamentsberatung, die gesellschaftliche Themen untersuchen soll. Der Blick auf die 28 EKs lässt aber vermuten, dass der Mehrwert als politikberatendes Element eher gering ist. Es gibt für die Einberufung von EKs immer ein Auslöser.
Bei der ersten EK war das Thema die Psychiatrie, sie war von 1971-1975 aktiv und das Resultat ist ein Abschlussbericht mit über 400 Seiten und etlichen Handlungsempfehlungen (vgl. Drucksache 7/4200 1975).
Vorrausgegangen in jenem Bereich ist aber die Tatsache, dass es massive Kritik im Bereich der Psychiatrie gibt bzw. gab. Diese zu erörtern wäre aber in diesem Essay zu viel. Zusammenfassend sei aber zu sagen, dass es viele Misshandlungen gab in dem Bereich und die Patienten sind eingewiesen worden in einer Verwahr- und Ausgrenzungspsychiatrie wo keine Rehabilitierung stattfand. Es bestand dadurch eine Art Notsituation, wo viele Menschen von betroffen sind. Am Ende gab es die Psychiatrie-Reform, die in dem Bereich praktisch eine Wende eingeleitet hat. Es ist aber bemerkenswert, dass der zuständige Bundesminister als Vorwort angemerkt hat, dass die Umsetzung der Empfehlungen viel Geld und Zeit bedeuten würde und das die Länder und Kommunen auch mitspielen müssten. Die EK hat praktisch reagiert auf ein Problem und Bund und Länder mussten agieren bzw. handeln mithilfe der Handlungsempfehlungen. Es war dadurch eine wichtige EK, dessen Bedeutung bis heute anhält im Bereich der Psychiatrie und war damit wegweisend für die nächsten Jahrzehnte.
Eine weitere EK behandelte das Thema „Frau und Gesellschaft, sie wurde von 1973-1981 abgehalten und damit in 2 Legislaturperioden behandelt. Diese EK wurde einberufen zu einer Zeit, wo die Gleichberechtigung der Geschlechter noch nicht so stark verankert war wie heute. Einer der zentralsten Punkte, warum die EK überhaupt einberufen war, ist das Thema Abtreibung, welches bis heute noch medial eine große Rolle spielt. Einer von vielen Faktoren, warum die EK zustande kam, war unter anderen die anhaltenden Frauenproteste. Der Grund warum es 2 Legislaturperioden dauerte, war der zähe Verlauf dieser EK, die am Ende der ersten Legislaturperiode nur einen Zwischenbericht vorlegen konnte. Man hat sich mit dem Thema schwer getan, die EK bestand aus 5 Bundestagsabgeordnete und 5 Sachverständige. Dessen Handlungsempfehlungen werden aber aufgrund der unterschiedlichen Werteorientierung nur schleppend umgesetzt. Die EK war also ein wichtiger Faktor, für die Gleichstellung von Mann und Frau, auch wenn sich die zumeist männlichen Abgeordneten damals schwer getan haben. Es zeigt auch hier, ein gesellschaftliches Thema wird hier analysiert und erörtert und Lösungsansätze werden dann in der EK erörtert, was das Parlament daraus macht, ist immer eine andere Frage(vgl. Drucksache 10/5623 1986: ) .
Das Thema einer anderen EK war „Jugendprotest im demokratischen Staat“ und wurde von 1981-1983 abgehalten. Die EK wurde von 4 Abgeordneten und 5 Sachverständigen betrieben, darunter der spätere Bundeskanzler Gerhard Schröder. Diese EK ist von ihrer Bedeutung her nicht so stark wie die beiden anderen genannten. Die Handlungsempfehlungen sehen vor, die Chancen der jugendlichen auf dem Arbeitsmarkt zu verbessern. Das dies sehr wichtig ist, ist unbestreitbar, doch stellt sich die Frage, wie sinnvoll diese EK war und die Proteste durch Dialoge einfacher zu lösen sind, also nicht drüber reden, sondern mit ihnen und damit andere Formen der Politikberatungen in diesem Fall sinnvoller gewesen wäre (vgl. Drucksache 9/2390: 1981).
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