Die Arbeit untersucht das Gemeinsame Europäische Asylsystem, seine rechtlichen Vorschriften und der Reformmöglichkeiten mit dem Schwerpunkt auf der Dublin-Verordnung. Um einen Überblick zu schaffen, wird zunächst der Rechtshintergrund für die Einrichtung des GEAS und dessen Entwicklung erörtert.
Im Zuge dessen werden die Instrumente des EU-Primärrechts und des GEAS-Sekundärrechts aufgezeigt (Kapitel B.). Mit Blick auf den Schwerpunkt der Verteilung von Asylsuchenden, wird auf das Dublin-System, im Einzelnen auf die Dublin-III-VO, eingegangen (Kapitel C.). Um die Herausforderungen und Problematik des Dublin-Systems aufzuzeigen, sollen zwei Beispiele aus der Rechtspraxis herangezogen werden.
Das erste Praxisbeispiel betrifft die Fälle Jafari und A.S., bei denen es um die Auslegung und Anwendung der Dublin-VO hinsichtlich der Zuständigkeitsprüfung unter Berücksichtigung der außergewöhnlichen Sachlage eines „Massenzustroms“ geht. Dafür sollen folgende Rechtsfragen erörtert werden: Ist ein Grenzübertritt im rechtlichen Sinne noch „illegal“ nach Artikel 13 Abs. 1 Dublin-II-VO, wenn das Einreiseland diesen geduldet und bei der Weiterreise sogar unterstützt hat? Kann folglich die Dublin-III-VO, im speziellen ihr Zuständigkeitskriterium der Ersteinreise, überhaupt angewandt werden im Zuge einer Ausnahmesituation, wie sie die Flüchtlingssituation darstellt?
Das zweite Praxisbeispiel, der Fall Ungarn und Slowakei gegen die Notverteilung des Europäischen Rates, ermöglicht ein Verständnis der europäischen Solidaritätsproblematik und die Überprüfung folgender Rechtsfrage: Ist die Quotenregelung zur ‚solidarischeren’ Verteilung von Asylsuchenden rechtmäßig und angemessen? Aus diesen unterschiedlichen Rechtsfällen lassen sich Probleme des GEAS und Dublin-Systems explizieren. Schließlich sollen die Möglichkeiten der Fortentwicklung, vor allem hinsichtlich der Verteilung von Asylsuchenden, dargestellt (Kapitel D.) und die Arbeit in einem Schlusswort abgerundet werden (Kapitel E.).
Inhaltsverzeichnis
Literaturverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
A. Einleitung
B. Das Gemeinsame Europäische Asylsystem
I. Hintergrund des GEAS
II. Rechtshistorische Entwicklung des GEAS und seiner Rechtsinstrumente
III. EU-Primärrecht und Sekundärrecht des GEAS
C. Das Dublin-System
I. Schlüsselelemente der Dublin-III-Verordnung
1. Materielle Zuständigkeitskriterien nach der Dublin-III-Verordnung
2. Besondere und verfahrensbezogene Zuständigkeitskriterien der Dublin-III-VO
a) Ermessensklausel: Selbsteintrittsrecht gemäß Art. 17 Abs. 1 Dublin-III-VO
b) Ermessensklausel: Humanitäre Gründe gemäß Art. 17 Abs. 2 Dublin-III-VO
II. Dublin-System in der „Flüchtlingskrise“
1. Hintergrund der Rechtsstreite: „illegaler“ Grenzübertritt oder Erteilung eines Visums?
2. Schlussanträge der Generalanwältin Eleanor Sharpston
3. Urteil des EuGH vom 26.07.2017
4. Stellungnahme zu dem Urteil des EuGH
III. Vereinbarkeit des Solidaritätsprinzips mit der Dublin-Regelung
1. Grundsatz der Solidarität
2. Notfallverteilung: Ungarn und Slowakei gegen Beschluss des Europäischen Rates
a) Hintergrund des Rechtsstreits: Beschluss einer obligatorischen Umsiedlung von Asylsuchenden
b) Argumentation der Klägerparteien
c) Urteil des EuGH vom 06.09.2017
3. Stellungnahme zu dem Urteil des EuGH
D. Reformmöglichkeiten und -Ansätze mit Fokus auf der Verteilung
E. Schlusswort
Literaturverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
A. Einleitung
„Jeder hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen“, besagt Art. 14 Abs. 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR). Das dort definierte subjektive Recht auf Asyl ist jedoch nicht unmittelbar rechtsverbindlich1 und zwangsläufig anerkannt.2 Die meisten Staaten stellen sich gegen ein „völkerrechtliches Individualrecht auf Asyl“3, da dies mit einer Limitation ihrer Staatensouveränität einherginge. Dessen ungeachtet „hat das Völkerrecht materiell -rechtlich die Entscheidungsfreiheit der Staaten eingeschränkt, ohne an ihrer formellen Entscheidungs kompetenz qua Souveränität etwas zu ändern“4 - die Verpflichtung zur Gewährung von Rechten im Asyl ist in der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)5 kodifiziert.6 Die GFK ist für alle Vertragsstaaten völkerrechtlich bindend und bildet mit der AEMR, der Europäischen Menschenrechtskonvention und Grundrechtecharta der Europäischen Union (GrC), „die völkerrechtliche Basis für nationale Asylgesetzgebung“7, ohne Option auf dieser Ebene außer Kraft gesetzt werden zu können. Diese völkerrechtliche Basis wird im Asylrecht infolgedessen jeweils auf nationaler sowie im europäischen Kontext auf regionaler Ebene8 umgesetzt. Im regionalen Asylsystem der Europäischen Union (EU), dem Gemeinsamen Europäischen Asylsystem (GEAS), sind Normen, Regelungen und Kriterien für internationalen Schutz basierend auf der GFK mit dem Ziel einer Harmonisierung der Asylrechtsauslegung und -Anwendung zwischen Mitgliedstaaten bestimmt. Ein zentrales Merkmal ist die Regelung von prozess- sowie materiell-rechtlichen Aspekten, die die Bandbreite von der Einreise in einen Mitgliedstaat bis zum Asylbescheid umfassen.9
Die sogenannte „Flüchtlingskrise“ in den Jahren 2015/2016 konfrontierte die europäischen Mitgliedstaaten und die EU vermehrt mit strukturellen und prozessualen Mängel der EU-Asylpolitik, in Folge mit einem Reformbedarf des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.
Eine Eigenschaft völkerrechtlicher Verträge wie der GFK ist, wenn sie auch „klar in der Formulierung von Flüchtlingsrechten [ist], schweigt [sie] indes dazu, wessen aktuelle Verantwortlichkeit durch diese im Kontext moderner humanitärer Wanderungsbewegungen begründet wird“10. Die Zuweisung der Verantwortlichkeiten muss folglich zunächst auf der politischen Ebene verhandelt und im weiteren Schritt legislativ verankert werden.
Ein zentraler Streitgegenstand der EU ist die Verteilung der Asylsuchenden zwischen den Mitgliedsstaaten. Aktuell regelt die Dublin-Verordnung die Zuständigkeit für die Durchführung des Asylverfahrens innerhalb der EU. Dadurch soll dem „Phänomen von Refugees in Orbit “11, sowie der Sekundärmigration entgegengewirkt, beziehungsweise vorgebeugt werden.12 In den meisten Fällen13 gilt, dass in dem Land das Asylverfahren durchgeführt wird, wo die asylsuchende Person erstmals den EU-Raum betreten hat. Hierdurch soll gewährleistet werden, dass ein Asylantrag nur einmal inhaltlich geprüft wird. Die daraus folgende Überlastung, beziehungsweise Übervorteilung der Grenzstaaten aufgrund ihrer geografischen Lage resultiert in Problemen wie irreguläre Sekundärmigration und Streitigkeiten zwischen den Staaten.14
Die vorliegende Arbeit untersucht das Gemeinsame Europäische Asylsystem, seine rechtlichen Vorschriften und der Reformmöglichkeiten mit dem Schwerpunkt auf der Dublin-Verordnung. Um einen Überblick zu schaffen, wird zunächst der Rechtshintergrund für die Einrichtung des GEAS und dessen Entwicklung erörtert. Im Zuge dessen werden die Instrumente des EU-Primärrechts und des GEAS-Sekundärrechts aufgezeigt (Kapitel B.). Mit Blick auf den Schwerpunkt der Verteilung von Asylsuchenden, wird auf das Dublin-System, im Einzelnen auf die Dublin-III-VO, eingegangen (Kapitel C.). Um die Herausforderungen und Problematik des Dublin-Systems aufzuzeigen, sollen zwei Beispiele aus der Rechtspraxis herangezogen werden. Das erste Praxisbeispiel betrifft die Fälle Jafari und A.S., bei denen es um die Auslegung und Anwendung der Dublin-VO hinsichtlich der Zuständigkeitsprüfung unter Berücksichtigung der außergewöhnlichen Sachlage eines „Massenzustroms“ geht. Dafür sollen folgende Rechtsfragen15 erörtert werden: Ist ein Grenzübertritt im rechtlichen Sinne noch „illegal“ nach Artikel 13 Abs. 1 Dublin-II-VO, wenn das Einreiseland diesen geduldet und bei der Weiterreise sogar unterstützt hat? Kann folglich die Dublin-III-VO, im speziellen ihr Zuständigkeitskriterium der Ersteinreise, überhaupt angewandt werden im Zuge einer Ausnahmesituation, wie sie die Flüchtlingssituation darstellt? Das zweite Praxisbeispiel, der Fall Ungarn und Slowakei gegen die Notverteilung des Europäischen Rates, ermöglicht ein Verständnis der europäischen Solidaritätsproblematik und die Überprüfung folgender Rechtsfrage: Ist die Quotenregelung zur ‚solidarischeren’ Verteilung von Asylsuchenden rechtmäßig und angemessen? Aus diesen unterschiedlichen Rechtsfällen lassen sich Probleme des GEAS und Dublin-Systems explizieren. Schließlich sollen die Möglichkeiten der Fortentwicklung, vor allem hinsichtlich der Verteilung von Asylsuchenden, dargestellt (Kapitel D.) und die Arbeit in einem Schlusswort abgerundet werden (Kapitel E.).
B. Das Gemeinsame Europäische Asylsystem
In diesem Kapitel soll ein Verständnis des Hintergrunds, Inhaltes und der Rechtsinstrumente des GEAS geschaffen werden. Dabei kann im Rahmen dieser Arbeit allerdings weder das gesamte Ausmaß an auf EU-Ebene veranlassten und geregelten, asylpolitischen Maßnahmen und Verträgen erörtert noch alle besonderen Artikel erschöpfend behandelt werden. Die Auswahl und Schwerpunktsetzung erfolgt mit Blick auf die genannten Praxisbeispiele.
I. Hintergrund des GEAS
In der europäischen Migrations- und Asylpolitik können drei Phasen unterschieden werden. Zwischen 1957-1990 wurden die Grundsteine für eine Abstimmung der Politik von den Mitgliedstaaten gelegt.16 In den Römischen Verträgen von 1957 und den anderen Gründungsverträgen der europäischen Gemeinschaften kamen aufgrund des Wirtschaftsschwerpunkts zunächst keine migrations- und asylpolitischen Regelungen vor.17 Erstmals 1985 wird im Weißbuch der Europäischen Kommission18 empfohlen, Normen für Migrations- und Asylpolitik zu schaffen. Das Schengener Abkommen von 1985 ermöglicht den Abbau der Binnengrenzen und bildet die Grundlage für einen gemeinsamen europäischen Markt. Darauffolgend legte die Einheitliche Europäische Akte von 1986 fest, dass künftig die Regelungen eines EG-Mitgliedstaates auch die anderen betrifft.19 Der Aufbau des GEAS erfolgte als eine Maßnahme auf die Abschaffung europäischer Binnengrenzen und den zunehmenden politischen Koordinationsbedarf, sodass dadurch eine „Harmonisierung der Rechtsvorschriften auf EU-Ebene“20 erreicht werden soll.
In der zweiten Phase zwischen 1990-1997 wurde die zwischenstaatliche Kooperation und Harmonisierung vor allem bezüglich Sicherheit und Recht vorangetrieben.21 Damalige Ereignisse wie der Berliner Mauerfall und der Bürgerkrieg in Jugoslawien führten zu einem ersten Anstieg der Asylsuchenden im europäischen Raum und der Feststellung, „dass nationale Regelungen in der Asyl- und Migrationspolitik nicht mehr tragfähig sein könnten“22. Außengrenzkontrolle und Vereinheitlichung der Visapolitik wurden im Schengen II 1990 überarbeitet. Außerdem wurden im Rahmen des Dublin Übereinkommens (DÜ) die Zuständigkeitsregelung für Asylanträge nach dem one-state-only -Prinzip festgesetzt. Nur ein Mitgliedstaat sollte zuständig sein, um Sekundärmigration und die Mehrfachstellung von Asylanträgen zu vermeiden.23
Im Vertrag von Maastricht von 1992 wurde der Prozess der Harmonisierung von asylrechtlichen Regelungen auf europäischer Ebene eingeleitet.24 In vielen Mitgliedstaaten waren bereits nationale Asylsysteme etabliert worden, nachdem die GFK von allen EU-Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde. Der Vertrag von Amsterdam von 1997 löste den von Maastricht ab und verankerte Migration und Asyl als „supranationale Zuständigkeit der EU“25. Damit begann die dritte Phase einer supranationalen Vereinheitlichung von Migration und Asyl.26 Es fand eine Kompetenzerweiterung der EU-Organe statt, sodass „diese nach einem bestimmten institutionellen Mechanismus Rechtsvorschriften im Bereich Asyl ausarbeiten können“27.
Die Schlussfolgerungen von Tampere 1999 konkretisierten die Aufforderung des Amsterdamer Vertrags hinsichtlich einer vergemeinschafteten Migrations- und Asylpolitik.28 Erstmalig wurde das GEAS im Wortlaut erwähnt:
Er [der Europäische Rat] ist übereingekommen, auf ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem hinzuwirken, das sich auf die uneingeschränkte und allumfassende Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention stützt, wodurch sichergestellt wird, daß [sic!] niemend [sic!] dorthin zurückgeschickt wird, wo er Verfolgung ausgesetzt ist, d.h. der Grundsatz der Nichtzurückweisung gewahrt bleibt.29
In einem solchen Asylsystem sollte die einheitliche Umsetzung völkerrechtlicher Verträge, wie die GFK, dadurch gewährleistet werden, indem diese im asylthematischen Komplex mit bestimmten Aufnahme- und Aufenthaltsrechten konkret aufgenommen30 und zudem das materielle Asylrecht einheitlich normiert wurden31. Hierzu führten die Schlussfolgerungen von Tampere folgende, rechtlich zu regulierende Hauptaspekte an: [E]ine klare und praktikable Formel für die Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Staates, gemeinsame Standards für ein gerechtes und wirksames Asylverfahren, gemeinsame Mindestbedingungen für die Aufnahme von Asylbewerbern und die Annäherung der Bestimmungen über die Zuerkennung und die Merkmale der Flüchtlingseigenschaft.32
Weiter plädierte der Europäische Rat, sich mit den Fragen des vorübergehenden Schutzes für Asylsuchende und einer Solidaritätsregelung zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich einer Ausnahmesituation auseinanderzusetzen:
Der Europäische Rat fordert den Rat dringend auf, sich verstärkt darum zu bemühen, in der Frage des vorübergehenden Schutzes für Vertriebene auf der Grundlage der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten Einvernehmen zu erzielen. Der Europäische Rat ist der Ansicht, daß [sic!] geprüft werden sollte, ob nicht bei einem massiven Zustrom von Flüchtlingen zwecks vorübergehender Schutzgewährung irgendeine Form von Finanzreserve bereitgestellt werden könnte. Die Kommission wird ersucht, die entsprechenden Möglichkeiten zu sondieren.33
Im Zuge der Schlussfolgerungen von Tampere einigte sich der Rat, dass das GEAS in zwei Phasen implementiert werden34 und die Fünfjahresfrist des Amsterdamer Vertrags zur Umsetzung der Arbeitsaufträge eingehalten werden sollte.
Im Folgenden wird auf die Entwicklung des GEAS und seine unterschiedlichen Rechtsinstrumente eingegangen.
II. Rechtshistorische Entwicklung des GEAS und seiner Rechtsinstrumente
Die Schlussfolgerungen von Tampere zeigten eine überambitionierte Zielsetzung, „waren [jedoch] integrationspolitisch in mehrfacher Hinsicht sinnvoll“35 und initiierten den Beschluss zentraler Rechtsakten der gemeinsamen Asylpolitik.36
Im Zuge der ersten Phase von 1999-2004 wurden Rechtsinstrumente des Sekundärrechts implementiert37, um die rechtlichen Rahmenbedingungen zu vereinheitlichen. Die verschiedenen sekundärrechtlichen Regelungen enthielten europäische Mindestnormen (1) für die Aufnahme von Asylsuchenden in der Aufnahmebedingungsrichtlinie (ABR)38, (2) für die Gewährung und Art des internationalen Schutzes in der Anerkennungsrichtlinie (AR)39 und (3) für die Verfahrensbestimmungen in der Asylverfahrensrichtlinie (AVR)40. Außer der Systemeinrichtung eines Fingerabdruckvergleichs durch die Eurodac-Verordnung41 folgte bezüglich der Zuständigkeitsregelung zwischen den Mitgliedstaaten auf das DÜ die Dublin-II-Verordnung42.43 Überdies präzisiert die Richtlinie der Gewährung des vorübergehenden Schutzes44 wie im Falle eines Massenzustroms auch hinsichtlich der ausgewogenen Verteilung der Belastungen zu verfahren ist.
Gemäß dem 2003 in Kraft getretenen Vertrag von Nizza wurde das Mitentscheidungsverfahren des europäischen Parlaments implementiert und ab 2005 beschließt der Europäische Rat „mit qualifizierter Mehrheit“45. Asylpolitische Belange werden nunmehr ebenfalls im Mitentscheidungsverfahren entschieden, wodurch der Europäische Rat und das Parlament „gleichgestellt entscheidungsbefugt“46 sind.
Dem Arbeitsauftrag des Amsterdamer Vertrags und der Schlussfolgerungen wurde zwar durch die formale Umsetzung und Implementierung der Rechtsvorschriften auf EU-Ebene innerhalb der gesetzten Frist nachgekommen47, das löste die „zentrale[n] Herausforderungen jedoch nicht“48. Diesbezüglich erkannte die Europäische Kommission in der Praxis beträchtliche Umsetzungsunterschiede der Standards zwischen den Mitgliedstaaten, die folglich den Grundsatz des fairen Asylverfahrens und einheitlicher Schutzgewährung konterkarieren.49 Asylpolitische Ergebnisse des Haager Programms von 2004 waren weitere Harmonisierungsstrategien und eine darauf ausgerichtete Weiterentwicklung der Rechtsinstrumente. Es findet eine Fokusverlagerung von Mindeststandards zu einem gemeinsamen Asylverfahren und einheitlichem Schutzstatus statt, um das übergreifende Ziel der Harmonisierung der Asylpolitik langfristig zu erreichen.50 Überdies gab es neue Schwerpunkte im Haager Programm: Die Verstärkung der Außengrenzen und die Aufmerksamkeit auf Herkunfts- und Transitländer.51
Im Grünbuch der Kommission von 2007 wurden weiterführende Ziele bezüglich Schutzstandards und Solidarität bei der Aufnahme präzisiert.52 Von der Einrichtung eines europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO) versprach man sich die Erleichterung der „praktische[n] Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich Asyl [...] sowie [..] ein[e] besser[e] Umsetzung und Anwendung des gemeinsamen Asylsystems“53. In Zusammenarbeit mit den jeweiligen Asylbehörden der Mitgliedstaaten und der Kommission soll das EASO organisatorische und koordinative Unterstützung zum Beispiel im Fall einer nationalen Asylsystemüberlastung leisten.54
Das fortwährende Problem der Sekundärmigration verdeutlichte die weiterhin in der Praxis vorliegenden Diskrepanzen zwischen den Mitgliedstaaten.55 Die politischen und rechtlichen Maßnahmen hatten bis zu Beginn der zweiten Phase des GEAS ihre intendierte Wirkung in der Praxis nicht entfalten können. Dieser Umstand prägt die zweite Phase des GEAS mit der Zielsetzung, die unionsweite Übereinstimmung der asylrechtlichen Entscheidungen zu erhöhen und auf diese Weise ein unionseinheitliches Asylverfahren zu gewährleisten.56 In der Mitteilung der Kommission von 2008 über die weiterführende Asylstrategie lautete der Konsens, dass es einer „echte[n] Solidarität [...] und Verantwortung im Verhältnis der Mitgliedstaaten zueinander sowie zwischen der EU und Drittstaaten“57 bedarf.
Hinsichtlich des EU-Primärrechts wurde 2007 der EG-Vertrag in einen Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) umbenannt und damit Ziel und Inhalt der zweiten Phase rechtlich präzisiert.58 Dieser veränderte den Rechtsrahmen für die Asylpolitik und bildet den geltenden Referenzrahmen für die europäische Harmonisierung der Bereiche „Grenzkontrolle, Asyl und Einwanderung“ gemäß Art. 77 ff. AEUV.
Überdies wird nach Art. 6 Abs. 1 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) die GrC Teil des geltenden EU-Primärrechts und damit in der Normenhierarchie der EU an erster Stelle anzusiedeln.59
Der Vertrag von Lissabon, seit 2009 in Kraft, ermöglicht effizientere Entscheidungsverfahren bezüglich europäischer Migrations- und Asylpolitik und präzisiert die Zuständigkeitsverteilung.60 Nach Art. 80 AEUV gilt ausdrücklich der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten.
Seit diesem Vertrag greift die allgemeine Rechtsvorschrift nach Artikel 267 AEUV hinsichtlich des gerichtlichen Vorabentscheidungsverfahrens61, wonach alle Gerichte eines Mitgliedstaates ein solches Vorabentscheidungsersuchen stellen können, „nicht mehr nur die letztinstanzlichen nationalen Gerichte“62. Folglich kommen dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) erweiterte Befugnisse der gerichtlichen Kontrolle63 und die Möglichkeit einer „umfassende[n] Rechtsprechung im Asylbereich“64 zu.
Für die Umsetzung der zweiten Phase dient Artikel 78 AEUV als rechtliche Grundlage. Art. 78 Abs. 1. setzt den Fokus auf die Einrichtung einer gemeinschaftlichen Asylpolitik und Schutzgewährung sowie der unbedingten Achtung der GFK. Abs. 2 verweist explizit auf das GEAS und bestimmt die in der zweiten Phase zu erlassenden oder zu überarbeitenden Rechtsakten des Sekundärrechts. Der Rechtsrahmen für die Veranlassung von Maßnahmen in Notlagen eines „plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen“ wird in Abs. 3 bestimmt.
Die Implementierung der zweiten Harmonisierungsphase des GEAS wurde im Rahmen des Haager Programms zeitlich zunächst bis 2010 begrenzt.65 Die Kommission legt zwar eine Reformstrategie für die zweite Phase schon zwischen 2008-2009 dar66 ; der Einigungsprozess der Mitgliedstaaten über die dafür notwendigen rechtlichen Rahmenbedingungen gestaltete sich jedoch aufgrund fehlenden politischen Willens67 als schwierig68 und resultierte in einer Fristverschiebung bis 201269. Im Reformprozess wurden zwischen 2011-2013 die zentralen Rechtsinstrumente des Sekundärrechts, ausgenommen der Richtlinie über den vorübergehenden Schutz, überarbeitet und Neufassungen verabschiedet.70 Insbesondere die novellierte Qualifikationsrichtlinie trug zur Anhebung des materiellen Flüchtlingsschutzes bei.
Eine Schlussfolgerung in dieser Phase war, dass für eine Harmonisierung des Asylsystems und Vereinheitlichung des Asylstandards neben den Mitgliedstaaten auch die Kommission und das EASO ihre wichtige Rolle erfüllen müssen.71
III. EU-Primärrecht und Sekundärrecht des GEAS
Dieses Kapitel dient als zusammenfassender Überblick der geltenden Rechtsinstrumente des GEAS, die unabhängig vom Souveränitätsprinzip – oder vielmehr deswegen – und der geteilten Asyl-Gesetzgebungszuständigkeit zwischen der EU und den Mitgliedstaaten ein einheitliches System, Verfahren und Schutzgewährung ermöglichen sollen. An dieser Stelle gilt anzumerken, dass das Asylsystem nicht nur von im folgenden dargestellten EU-Primärrecht und Sekundärrecht des GEAS bestimmt wird, sondern darauf auch andere Maßnahmen72 bezüglich Drittstaatenangehörigen, illegaler Migration, Menschenhandel und Visapolitik Einfluss nehmen.73
Das für das GEAS relevante EU-Primärrecht inkludiert zwei Verträge, die Charta und zwei Protokolle74:
- den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), in dem die wichtigsten Veränderungen der EU-Verträge im Zuge der zweiten Phase beschlossen wurden mit besonderem Verweis auf Art. 78 und Art. 79 AEUV;
- den Vertrag über die Europäische Union (EUV), in dem durch Art. 6 Abs. 1 EUV die GrC als EU-Primärrecht definiert, folglich als rechtsverbindlich für alle Mitgliedstaaten bestätigt wurde. Gemäß Abs. 2 tritt die Union zur EMRK bei und nach Abs. 3 ist die Rechtsprechungen des EuGH als „Inspirationsquelle für das EU-Recht zu verwenden und bei der Auslegung der EU-Rechtsvorschriften heranzuziehen sind“75 ;
- die Grundrechtecharta der Europäischen Union (GrC), die die Grundrechte der Europäischen Union definiert und garantiert. Bezüglich des GEAS stellt Art. 18 eine Besonderheit dar, da darin erstmalig das Recht auf Asyl in einer rechtsverbindlichen Form auf EU-Ebene gewürdigt wird:
Das Recht auf Asyl wird nach Maßgabe des Genfer Abkommens vom 28. Juli 1951 und des Protokolls vom 31. Januar 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge sowie gemäß dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft gewährleistet.
Das geltende Sekundärrecht enthält die bis 2013 novellierten Richtlinien und zwei Verordnungen. (1) Die Asylverfahrensrichtlinie76 legt gemeinsame Mindeststandards für eine faire und effiziente Durchführung des Asylverfahrens in Behörden und in Gerichten fest. (2) Die Aufnahmerichtlinie77 präzisiert gemeinsame Mindestanforderungen für die Lebensbedingungen von Asylsuchenden während des Asylverfahrens. (3) In der Qualifikationsrichtlinie oder auch Anerkennungsrichtlinie78 sind Vorgaben zu den Kriterien für internationalen Schutz niedergelegt. (4) Die Rückführungsrichtlinie79 bestimmt Normen zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatangehörigen. (5) Außerdem gilt fortwährend die Richtlinie für die Gewährung des vorübergehenden Schutzes und ausgewogenen Verteilung der Belastung80 von 2001. (6) In der Eurodac-Verordnung81 geht es darum, die Identität von Asylsuchenden festzustellen. Diese ermöglicht einen europaweiten Fingerabdruckvergleich von Asylsuchenden und Personen ohne Aufenthaltsrecht und regelt weiterführende Bedingungen zur Verfolgung grenzüberschreitender Kriminalität. Die Mitgliedstaaten sind nach Art. 34 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 Eurodac-VO verpflichtet, allen Asylsuchenden ab 14 Jahren Fingerabdrücke abzunehmen und diese innerhalb von 72 Stunden an die estländische Zentraleinheit gemäß Art. 20 Abs. 2 Dublin-III-VO weiterzuleiten.82 (7) Die Dublin-III - Verordnung83, auf die im folgenden Kapitel detailliert eingegangen wird, setzt die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Durchführung von Asylverfahren fest.
Die das GEAS betreffenden Rechtsinstrumente bilden sich somit aus dem EU-Primärrecht und Sekundärrecht. Bei letzterem unterscheiden sich die zwei Arten von Rechtsakten, Richtlinie und Verordnung, in ihrer rechtlichen „unmittelbaren Wirkung“84: Die Richtlinien erfordern stets eine zeitlich festgesetzte Ratifizierung auf nationaler Ebene, wobei dieser rechtlichen Verbindlichkeit ein Ermessensspielraum bei der innerstaatlichen Umsetzung eingeräumt wird.85 Die in dieser Arbeit behandelten Richtlinien setzen eine Mindestnorm fest, die Mitgliedstaaten aber ermöglicht, im rechtlichen Sinne nach den jeweiligen Artikeln „Günstigere Bestimmungen“86 über den Mindeststandard der Richtlinien hinausgehende Anordnungen zu erlassen. Im Gegensatz zu Richtlinien sind die EU-Verordnungen „stets unmittelbar anwendbar [...] auch innerhalb der nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten [...] [,] haben Vorrang vor einzelstaatlichen Rechtsvorschriften“87 und sind so folglich nicht an die Bedingung der „Umsetzung in die nationale Rechtsordnung der Mitgliedstaaten“88 geknüpft.
C. Das Dublin-System
Zum Dublin-System gehören die Dublin-III-VO, Durchführungs-VO89 und Eurodac-VO. Aufgrund des Schwerpunktes dieser Arbeit wird in diesem Kapitel vor allem auf die Dublin-III-Verordnung und ihre Zuständigkeitskriterien eingegangen. Auf dieser Grundlage werden zwei Fälle aus der Rechtspraxis detailliert dargestellt, um die Inhalte und Herausforderungen des Dublin-Systems in der Rechtspraxis zu explizieren.
I. Schlüsselelemente der Dublin-III-Verordnung
Das Dublin-System, die Regelung der Zuständigkeit für die Asylantragsprüfung zwischen den EU-Mitgliedstaaten, basiert auf dem genannten Sekundärrecht. Die Dublin-III-Verordnung macht den Kern des Dublin-Systems aus.90 Wie bereits angeführt, regelt diese lediglich die Kriterien der Zuständigkeit, sieht hierbei aber nicht eine Norm für eine ausgeglichene Verantwortungsverteilung und einen Lastenausgleich zwischen den Mitgliedstaaten vor.91 Sie fußt auf dem fundamentalen Prinzip des gegenseitigen Vertrauens („principle of mutual trust“)92 , woraus sich die Konformitätsvermutung93 ableitet. Der zufolge erhalten Asylsuchende in jedem Dublin-Mitgliedstaat den gleichen Anspruch auf Schutzgewährung und Zugang zum Justizsystem. Ebenso wird die uneingeschränkte Achtung des Non-Refoulement -Prinzips angenommen.94
[...]
1 Die AEMR eine Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen und alle Resolutionen sind Empfehlungen und als solche nicht völkerrechtlich bindend.
2 Tiedemann, Flüchtlingsrecht – die materiellen und verfahrensrechtlichen Grundlagen, S. 7; Benedek/Heschl/Salomon, Flüchtlingsrechts-Kurzguide: Was ist Asyl?, unter: [www.refugee-law-clinic.uni-graz.at/de/fluechtlingsrechts-kurzguide/was-ist-asyl/],[12.02.19].
3 Thym, Mindestanforderungen des EU-Primärrechts und des Flüchtlingsvölkerrechts an sekundärrechtliche Regelungen, S. 12, unter: [www.bundestag.de/resource/blob/3c1afed91data.pdf], [20.02.19].
4 Mohler, Die EU hat Dublin Stresstest bisher nicht bestanden, Sicherheit & Recht 1/2016, S. 4, unter: [www.recht-sicherheit.ch/international-Schengen/articles/887.html], [28.02.19].
5 Die Genfer Flüchtlingskonvention (im Folgenden: GFK), eigentlich Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, von 1951 wurde durch das Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1967 erweitert.
6 Marx, Rechtsgutachten zur Vereinbarkeit der von der Kommission der Europäischen Union vorgeschlagenen Konzeption des ersten Asylstaates, S. 5, unter: [www.proasyl.de/2018_Gutachten_Reinhard_Marx_Pro_Asyl_sichere_Drittstaaten.pdf], [15.02.19].
7 Moser / Körtner (Hrsg.), Flucht und Asyl, Argumentarium Nr. 3, DiaInfo 183-1/2017, S. 3, unter: [www.diakonie.at/sites/default/files/diakonie_oesterreich/ethik/argumentarium-web.pdf], [13.02.19].
8 Die Europäische Union ist als regionaler Zusammenschluss nicht unmittelbar völkerrechtlich an die GFK gebunden, verpflichtet sich jedoch gemäß EU-Primärrecht nach Art. 78 Abs. 1 AEUV der Beachtung der GFK. Siehe in dieser Arbeit Kapitel B., II., S. 8.
9 EASO, Richterliche Analyse, S. 13, unter: [www.easo.europa.eu/sites/default/files/easo-introduction-to-ceas-ja_de.pdf], [15.12.18].
10 Marx, Rechtsgutachten zur Vereinbarkeit der von der Kommission der Europäischen Union vorgeschlagenen Konzeption des ersten Asylstaates, S. 6, unter: [www.proasyl.de/2018_Gutachten_Reinhard_Marx_Pro_Asyl_sichere_Drittstaaten.pdf], [15.02.19].
11 Schneider, Dublin und das Gemeinsame Europäische Asylsystem, S. 2, unter: [www.b-b-e.de/fileadmin/inhalte/aktuelles/2015/05/enl04_gastbeitrag_schneider.pdf], [21.02.19].
12 Marx, Rechtsgutachten zur Vereinbarkeit der von der Kommission der Europäischen Union vorgeschlagenen Konzeption des ersten Asylstaates, S. 5; Schneider, Dublin und das Gemeinsame Europäische Asylsystem, S. 2; Burgess, Das Gebot des Non-Refoulement im Dublin-System, S. 6, unter: [www.ius.unibas.ch/Sarah_Burgess_Gebot_des_Non-Refoulement_Dublin_01.pdf], [18.02.19].
13 Die Zuständigkeitsprüfung findet unter Berücksichtigung eines Kriterienkatalogs statt, deswegen ist das Zuständigkeitskriterium des Erststaates nicht zwangsläufig entscheidend. Dazu weiterführend in Kapitel C.
14 Rossi, The European asylum system as a non-cooperative game, S. 50, unter: [http://dx.doi.org/10.1016/j.irle.2017.06.003], [01.02.19].
15 Aufgrund des begrenzten Rahmens dieser Arbeit können lediglich ausgewählte Rechtsfragen Gegenstand dieser Arbeit sein.
16 Verbindungsbüro EP, EU Migrations- und Asylpolitik, Europäisches Parlament deutsches Verbindungsbüro, unter: [www.europarl.europa.eu/germany/de/europa-und-europawahlen/migrations-und-asylpolitik], [07.03.19].
17 Sokolska, Die Gründungsverträge, unter: [www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/de/FTU_1.1.1.pdf], [07.03.19].
18 Weißbuch der Kommission an den Europäischen Rat, Vollendung des Binnenmarktes, S. 15, Rn. 55.
19 Verbindungsbüro EP, EU Migrations- und Asylpolitik, Europäisches Parlament deutsches Verbindungsbüro.
20 EASO, Richterliche Analyse, S. 13.
21 Verbindungsbüro EP, EU Migrations- und Asylpolitik, Europäisches Parlament deutsches Verbindungsbüro.
22 Haase/Jugl, Asyl- und Flüchtlingspolitik, bpb, unter: [www.bpb.de/gesellschaft/migration/dossier-migration/56551/asyl-fluechtlingspolitik?p=all], [07.03.19].
23 Verbindungsbüro EP, EU Migrations- und Asylpolitik, Europäisches Parlament deutsches Verbindungsbüro.
24 EASO, Richterliche Analyse, S. 14.
25 EASO, Richterliche Analyse, S. 14.
26 Verbindungsbüro EP, EU Migrations- und Asylpolitik, Europäisches Parlament deutsches Verbindungsbüro.
27 Schmid-Drüner, Asylpolitik, S. 1, unter: [http://www.europarl.europa.eu/_4.2.2.pdf], [17.02.19].
28 Europäischer Rat, Tampere, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, SN 200/99, Nr. 13, unter: [http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_de.htm], [12.02.19].
29 Europäischer Rat, Tampere, SN 200/99, Nr. 13.
30 EASO, Richterliche Analyse, S. 15.
31 Schneider, Dublin und das Gemeinsame Europäische Asylsystem, S. 2.
32 Europäischer Rat, Tampere, SN 200/99, Nr. 14.
33 Europäischer Rat, Tampere, SN 200/99, Nr. 16.
34 Velutti, Reforming the Common European Asylum System, S. 15.; Schmid-Drüner, Asylpolitik, S. 2.
35 Engler/Schneider, Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des GEAS, focus MIGRATION, Nr. 29, IMIS/bpb, S. 7, unter: [www.bpb.de/.../Kurzdossier_Deutsche%20Asylpolitik%20und%20EU%20Flüchtlingsschutz],[08.03.19].
36 Engler/Schneider, Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des GEAS, focus MIGRATION, Nr. 29, IMIS/bpb, S. 7.
37 Velluti, Reforming the Common European Asylum System, S. 16.
38 Richtlinie 2003/9/EG des Rates, L 31/18, ABI. Vergleiche EASO, Richterliche Analyse, S. 16.
39 Richtlinie 2004/83/EG des Rates, L 304/12, ABI. Vergleiche EASO, Richterliche Analyse, S. 16.
40 Richtlinie 2005/85/EG des Rates, L 326/13, ABI. Vergleiche EASO, Richterliche Analyse, S. 16.
41 Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 des Rates, L 316, ABI. Vergleiche EASO, Richterliche Analyse, S. 16.
42 Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates, L 50/1, ABI. Vergleiche EASO, Richterliche Analyse, S. 16.
43 Haase/Jugl, Asyl- und Flüchtlingspolitik, bpb; EASO; Engler/Schneider, Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des GEAS, focus MIGRATION, Nr. 29, IMIS/bpb, S. 7.
44 Richtlinie 2001/55/EG des Rates, L 212/12, ABI.
45 Schmid-Drüner, Asylpolitik, S. 2.
46 Bayerisches Staatsministerium des Innern, Ausschuss für Einwanderungs-, Grenz- und Asylfragen über Angelegenheiten der Europäischen Union, S. 6, unter: [www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/termine/to-beschluesse/09-06-05/Anlage zu TOP 2.pdf?__blob=publicationFile&v=2], [08.03.19].
47 Haase/Jugl, Asyl- und Flüchtlingspolitik, bpb.
48 Engler/Schneider, Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des GEAS, focus MIGRATION, Nr. 29, IMIS/bpb, S. 7.
49 Europäische Kommission, Künftige Asylstrategie, S. 2, unter: [www.eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52008DC0360&from=DE], [17.02.19].
50 Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der europäischen Union, C 53/3, ABI, S. 3ff., EASO, Richterliche Analyse; Schmid-Drüner, Asylpolitik, S. 2, Engler/Schneider, Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des GEAS, focus MIGRATION, Nr. 29, IMIS/bpb, S. 9.
51 Müller, Flucht und Asyl in europäischen Migrationsregimen, S. 88.
52 Engler/Schneider, Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des GEAS, focus MIGRATION, Nr. 29, IMIS/bpb, S. 9.
53 Bayerisches Staatsministerium des Innern, Ausschuss für Einwanderungs-, Grenz- und Asylfragen über Angelegenheiten der Europäischen Union, S. 35.
54 Engler/Schneider, Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des GEAS, focus MIGRATION, Nr. 29, IMIS/bpb, S. 9.
55 Europäische Kommission, Künftige Asylstrategie, S. 3.
56 EASO, Richterliche Analyse, S. 16.
57 Europäische Kommission, Künftige Asylstrategie, S. 4.
58 EASO, Richterliche Analyse, S. 17.
59 Europäische Kommission, Künftige Asylstrategie, S. 2.
60 Verbindungsbüro EP, EU Migrations- und Asylpolitik, Europäisches Parlament deutsches Verbindungsbüro.
61 Frenz, Handbuch Europarecht, Bd. 5, S. 999. Siehe weiterführend hierzu dems., S. 999-1010.
62 Schmid-Drüner, Asylpolitik, S. 3.
63 Frenz, Handbuch Europarecht, Bd. 5, S. 937.
64 Schmid-Drüner, Asylpolitik, S. 3.
65 Velutti, Reforming the Common European Asylum System, S. 16.
66 Schmid-Drüner, Asylpolitik, S. 3.
67 Burgess, Das Gebot des Non-Refoulement im Dublin-System, S. 3.
68 Velutti, Reforming the Common European Asylum System, S. 16; Engler/Schneider, Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des GEAS, focus MIGRATION, Nr. 29, IMIS/bpb, S. 9.
69 Europäische Kommission, Künftige Asylstrategie, S. 2; EASO, Richterliche Analyse, S. 17.
70 Siehe eine detaillierte Ausführung im nächsten Unterkapitel, Kapitel C, III.
71 Engler/Schneider, Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des GEAS, focus MIGRATION, Nr. 29, IMIS/bpb, S. 9.
72 Die weiteren Maßnahmen werden in dieser Arbeit nur punktuell behandelt, wenn sie für das Verständnis einer zu behandelnden Rechtssache ausschlaggebend sind.
73 Müller, Flucht und Asyl in europäischen Migrationsregimen, S. 88.
74 Bei den Protokollen handelt es sich um das Protokoll Nr. 24 und das Protokoll Nr. 30, die im Rahmen dieser Arbeit nicht behandelt werden. Siehe hierzu: EASO, Richterliche Analyse, S. 34ff.
75 EASO, Richterliche Analyse, S. 29.
76 Richtlinie 2013/32/EU des europäischen Parlaments und des Rates, L 180/60, ABI, (Neufassung).
77 Richtlinie 2013/33/EU des europäischen Parlaments und des Rates, L 180/96, ABI, (Neufassung).
78 Richtlinie 2011/95/EU des europäischen Parlaments und des Rates, L 337/9, ABI, (Neufassung).
79 Richtlinie 2008/115/EG des europäischen Parlaments und des Rates, L 348/98, ABI.
80 Richtlinie 2001/55/EG des Rates, L 212/12, ABI. Diese Richtlinie, ist vor allem wegen des Fehlens eines verbindlichen Solidaritätsmechanismus, der eine gerechte Verteilung zwischen den Mitgliedstaaten gewährleistet hätte, nie angewandt worden.
81 Verordnung (EU) Nr. 603/2013 des europäischen Parlaments und des Rates, L 180/1, ABI (Neufassung).
82 Müller, Flucht und Asyl in europäischen Migrationsregimen, S. 88.
83 Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des europäischen Parlaments und des Rates, L 180/31, ABI (Neufassung).
84 EASO, Richterliche Analyse, S. 70 f.
85 EASO, Richterliche Analyse, S. 71.
86 Siehe beispielhaft Artikel 5 der Richtlinie 2013/32/EU zu gemeinsamen Verfahren für die Zu- und Aberkennung des internationalen Schutzes (Neufassung).
87 EASO, Richterliche Analyse, S. 70.
88 EASO, Richterliche Analyse, S. 70.
89 Verordnung (EU) Nr. 118/2014 des europäischen Parlaments und des Rates, L 39/1, ABI (Neufassung). Es handelt sich hierbei um eine Rechtsakte ohne Gesetzescharakter.
90 Burgess, Das Gebot des Non-Refoulement im Dublin-System, S. 3.
91 Schneider, Dublin und das Gemeinsame Europäische Asylsystem, S. 3; Müller, Flucht und Asyl in europäischen Migrationsregimen, S. 108.
92 Velutti, Reforming the Common European Asylum System, S. 40.
93 Wathelet, Schlussanträge v. 25.07.18 i. d. Rs. C-163/17, ECLI:EU:C:2018:613, Rn. 77 f.
94 Velutti, Reforming the Common European Asylum System, S. 40.; Burgess, Das Gebot des Non-Refoulement im Dublin-System, S. 1.