Die vorliegende Seminararbeit hat den Anspruch die Handlungsmotive von Lobbyisten im institutionellen Rahmen des Gesetzgebungsprozesses zu erklären. In diesem Zusammenhang soll folgende Forschungsfrage im Mittelpunkt der Untersuchung stehen: Warum ist die Ministerialbürokratie im Gesetzgebungsverfahren der BRD der primäre Adressat von Lobbyismus?
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
1. Einleitung
1.1. Methodi scher Aufb au
2. Theorie: Rational-Choice Institutionalismus
3. Der rationale Akteur: Die moderne Interessengruppe
4. Institutioneile Akteure im Gesetzgebungsverfahren BRD
4.1. Der Bundesrat als Ziel für Lobbyismus
4.2. Der Bundestag als Ziel für Lobbyismus
4.3. Die Ministerialbürokratie als Ziel für Lobbyismus
5. Fazit
6. Literaturverzeichnis
I. Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
II. Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1 : Einflussfaktoren auf Interessengruppen
Abbildung 2: Nutzenpotenzial der legislativen Organe der BRD für Lobbyismus im Vergleich
1. Einleitung
Wissenschaftliche Literatur, die sich in Deutschland mit dem Forschungsgegenstand der interessengeleiteten Politikberatung auseinandersetzt, erweckt nicht selten das Gefühl einer kriminalistischen Untersuchung. Begriffe wie ״Schattenpolitik“, ״Stille Macht“ oder auch ״fünfte Gewalt“ prägen sowohl den öffentlichen als auch den wissenschaftlichen Diskurs und erwecken beim Leser den Eindruck von illegitimer und heimlicher Machtausübung.
Ein Großteil der Fachliteratur definiert den Forschungsgegenstand der interessensgelei- teten Politikberatung bzw. Lobbyismus etwas salopp als eine moderne Form des Tauschhandels: Lobbyisten erhalten die Gelegenheit Informationen an bestimmte politische Akteure zu vermitteln und ggf. auch exklusive Informationen zu erhalten. Im Gegenzug erhalten Akteure der Gesetzgebung Einblicke in die gesellschaftliche und ökonomische Realitât, die durch ihre Gesetze geregelt werden soll. Im Visier der Lobbyisten sind dabei in erster Linie jene Akteure im politischen System der BRD, die über legislative Gestai- tungsmacht verfügen. Also der Bundesrat, die Fraktionen des Bundestages sowie die Bundesregierung inklusive des unterstellten Behördenapparates - die Ministerialbürokra- tie. Insbesondere der Ministerialbürokratie wird als Schnittstelle zwischen Exekutive und Legislative eine zunehmend bedeutende Rolle im Gesetzgebungsprozess bescheinigt, weswegen auch Lobbyisten den Kontakt in die Verwaltung suchen (vgl. Alemann, Eckert 2006/vgl. Lösche 2007: 61).
Vor diesem Hintergrund hat die vorliegende Seminararbeit den Anspruch die Handlungsmotive von Lobbyisten im institutioneilen Rahmen des Gesetzgebungsprozesses zu erklären. In diesem Zusammenhang soll folgende Forschungsfrage im Mittelpunkt der Untersuchung stehen:
Warum ist die Ministerialbürokratie im Gesetzgebungsverfahren der BRD der primäre Adressat von Lobbyismus?
Mithilfe des theoretischen Ansatzes des Rational-Choice Institutionalismus (RCI) soll ergründet werden, weshalb die Ministerialbürokratie, als ausführendes Organ der Bundes-regierung im Vergleich zu anderen Akteuren der Legislative von Lobbyisten besonders gern konsultiert wird.
Zwar haben auch andere wissenschaftliche Arbeiten die Adressaten von Lobbyisten untersucht. Es fällt allerdings auf, dass die Lobbyismus-Forschung oftmals auf theoriegeleitete Akteursansätze verzichtet und vielmehr die Struktur der Organisationslandschaft untersucht (Korporatismus VS. Pluralismus) (siehe Z.B. V. Winter 2010, Eising 2007). Übergeordnetes Ziel der Seminararbeit ist es also, eine theoretisch fundierte Grundlage zu schaffen, die die Handlungsmotive und Arbeitsweisen von Lobbyisten im institutionellen Gesetzgebungsverfahren an sich beleuchtet und daraus resultierend erklärt, weshalb bestimmte Akteure im Gesetzgebungsverfahren der BRD von Lobbyisten bevorzugt konsultiert werden.
1.1. Methodischer Aufbau
Die o.g. Forschungsfrage wird im Rahmen dieser Seminararbeit durch eine Literaturanalyse in vier Kapiteln bearbeitet. Um die Handlungslogik von Lobbyisten im Gesetzgebungsprozess der BRD nachvollziehen zu können, wird zunächst der theoretische Ansatz des Rational-Choice Institutionalismus vorgestellt. Zur theoriegestützten Analyse der Fragestellung ist es infolgedessen notwendig das Wesen des Akteurs, also des Lobbyisten zu erklären. Daraufhin werden im analytischen Teil die legislativen Organe der BRD vergleichend dahingehend untersucht, welche Rolle sie in der Realität der Gesetzgebung einnehmen und im Zuge dessen besonderes Nutzenpotenzial für die Arbeit von Lobbyisten ermöglichen.
2. Theorie: Rational-Choice Institutionalismus
In diesem Kapitel soll die theoretische Grundlage zur Bearbeitung der Fragestellung erläutert werden - der Rational-Choice Institutionalismus. Dies schafft die Basis, um die Auswirkung des Gesetzgebungsprozesses der BRD auf das Verhalten von Lobbyisten nachvollziehen zu können. Im Rahmen der Politikwissenschaft untersucht und vergleicht der klassische Institutionalismus durch einen systemtypologischen Zugang oftmals di- chotome Ausprägungen von Regierungssystemen, Z.B. Föderalismus und Zentralismus (vgl. Korte: 2001).
Ohne grundsätzliche Annahmen des klassischen Institutionalismus zu vernachlässigen, betonen Vertreter des Neo-Institutionalismus (NI) gegenüber dem klassischen Institutio- nalismus, dass Institutionen nur ein Faktor von mehreren sind, die den politischen Prozess und entsprechende Politikergebnisse beeinflussen (Kaiser, Zuber 1999: 304). Die grundlegenden Annahmen des politischen NI basieren u.a. auf den Überlegungen der PolitikWissenschaftler J. Olson und J. March (1984). Olsen und (1984) postulieren, dass sich politische Institutionen relativ unabhängig von wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnissen entwickeln. Institutionen stellen der Bevölkerung ein gewisses Repertoire an Regeln zur Verfügung. Diese institutioneilen Regelsysteme bieten Personen ein Handlungsrahmen bzw. eine Auswahl von Handlungsaltemativen an. Der institutionalisierte Charakter dieser Handlungsaltemativen bringt den Vorteil mit sich, dass Akteure nicht jedes Mal aufs Neue eine Kosten-Nutzen-Kalkulation durchführen müssen, um zu ernie- ren wie bestimmte Ziele in einer Gesellschaft erreicht werden können. Institutionen schaffen damit einerseits persönliche Erwartungs Sicherheit für Individuen und ermöglichen darüber hinaus ein gewisses Maß an Berechenbarkeit in Bezug auf Handlungsoptionen anderer Individuen (vgl. March, Olsen 1984). Zusammenfassend schreibt der NI Institutionen eine grundlegende Ankerfunktion für Handlungsentscheidungen politischer Akteure durch institutionalisierten Erwartungsstrukturen zu, gleichzeitig wird gesellschaftliehen Akteuren wesentlicher Einfluss auf die Ausgestaltung politischer Institutionen be- schemigt. Der NI hat sich je in diversen Ansätzen mit unterschiedlichen Erklämngs- und Interpretati ons Schwerpunkt entwi ekelt.
An dieser Stelle soll zur Erklärung der Forschungsfrage insbesondere die Strömung des RCI vorgestellt werden (Hall, Taylor 1996).
Im Kern definiert der RCI Institutionen als ein Gebilde, welches politische Akteure zur Grundlage ihrer Wahlentscheidung nutzen (Dowding 1995: 47ff). Maßgebend für den wahrgenommenen Nutzen von politischen Institutionen ist das dem RCI zugrundeliegende Menschenbild des homo oeconomicus aus dem ein spezifisches Verständnis menschlichen Handelns erwächst. Der RCI trifft folgende Grundannahmen für akteursbezogene Handlungslogiken: (1) Akteure sind rational-nutzenmaximierende, (2) vollständig informierte Wesen, (3) mit stabilen individuellen Präferenzen (4) im Bewusstsein jeglicher Transaktionskosten (5) in einem institutionsfreien Raum, 6) die eine reibungslose Aggregation individueller Transaktionen sowie (7) eine wiederholte Bildung von (Markt)gleichgewichten anstreben (vgl. Smeiser 1992: 386). Wenngleich die Maximierung des Nutzens innerhalb des RCI weiterhin konstituierender Bestandteil der menschliehen Handlungslogik bleibt, so haben auch hier lebensweltliche Grenzen Eingang in das Modell des homo oeconomicus gefunden: institutioneile Restriktionen sowie begrenzte individuelle Informationskapazitäten und Informationsasymmetrien (Schulze 1997: 9).
In Anbetracht der zentralen Annahme des modernen homo oeconomicus, dass jegliches individuelles Handeln dem Ziel der eigenen Nutzenmaximierung obliegt, kommen Hall und Taylor (1996) zu dem Schluss, dass der RCI politische Prozesse als eine Verkettung kollektiver Handlungsdilemmata betrachtet (Hall, Taylor 1996: 12). Jeder politische Akteur ist also dem ständigen Risiko ausgesetzt durch opportunistisches Verhalten anderer Akteure getäuscht zu werden, wodurch eine Kooperationsfähigkeit von zweckrationalen Individuen im Grunde ausgeschlossen ist.1 Erst durch die Schaffung eines institutioneilen Rahmens kann Erwartungssicherheit über das voraussichtliche Handeln Anderer gewährleistet und somit kollektive Handlungsdilemmata überwunden werden (Kaiser, Zuber 1999: 310). Im Bewusstsein des Handlungsdilemmas definieren politische Akteure Institutionen mit bestimmten Prozeduren, Arrangements und zeitlich befristeten Regeln, um eine Interaktion überhaupt zu ermöglichen und sie gleichzeitig in ihren Handlungsmöglichkeiten zu beschränken (Schulze 1997: 10). Dabei strukturieren bzw. beeinflussen und stimulieren Institutionen das Handeln politischer Akteure ohne dabei deren Ziele und Präferenzen zu verändern. Ebenso wie individuelle Akteure die Funktionsweise von Institutionen einmal ausgestaltet haben, ist institutioneller Wandel das aggregierte Ergebnis von Präferenzänderungen individueller Akteure. Erscheint eine institutioneile Regelung nicht mehr als zweckmäßiges Instrument, um individuelle Ziele zu erreichen, bilden sich neue Institutionen und Alte werden abgelöst (vgl. Schulze 1997: 10). überträgt man die Annahmen des RCI auf den vorliegenden Forschungsgegenstand, so sind die zu betrachtenden Analyseobjekte -rationale Akteure und Institutionen - einerseits Lobbyisten und andererseits die institutionalisierten Akteure der Gesetzgebung in der BRD. Im Rahmen des RCI wird deutlich, dass Lobbyisten als rationale Akteure stets versuchen maximalen Nutzen aus ihren Handlungen zu generieren ohne Rücksicht auf anderer Akteure zu nehmen. Obwohl Präferenzen der Interessengruppen vollkommen unabhängig von institutioneilen Rahmenbedingungen entstehen, werden ihre Handlungsweisen zur Erreichung der Präferenzen massiv von Institutionen beeinflusst und strukturiert. Ebenso wird deutlich, dass erst die Existenz von Institutionen zur Überwindung von Handlungsdilemmata mit festgelegten Regeln und Prozeduren eine strukturierte bzw. moralisch vertretbare Arbeit von Lobbyisten überhaupt ermöglicht. Solange Handlungsmuster und Entscheidungsstrukturen institutioneller Akteure der Gesetzgebung weiterhin der Erreichung von Lobby-Zielen dienen, gibt es für gesellschaftliche Interessengruppen, also Individuen mit gemeinsamen Zielen, keinen Anlass dieses System zur Organisation von Interessen zu verändern.
Um im analytischen Teil der Seminararbeit die Handlungslogik von Lobbyisten als rationale Akteure gegenüber den legislativen Organen verstehen zu können, erscheint eine Wesensbeschreibung von Interessengruppen und Lobbyisten an dieser Stelle notwendig.
3. Der rationale Akteur: Der Lobbyist
Der Begriff Lobby bezeichnet ursprünglich die Wandelhalle in einem Parlament, in der Interessenvertreter die Abgeordneten treffen, um sie in ihrem Sinne zu beeinflussen (Leif, Speth 2003: 9). Freilich warten heute keine Scharren von Interessenvertretem mehr auf den Fluren und Treppen des Bundestages auf eine kurze Audienz mit Parlamentariern. Die Methoden der Beeinflussung sind mittlerweile weitaus vielfältiger und professionel- 1er geworden.
״Lobbyismus bedeutet zunächst einmal Interessenvertretung mit dem Ziel, politische EntScheidungen zu beeinflussen“ (Leif und Speth 2003, s. 9). Im Zentrum dieser Dienstleistung steht die Bereitstellung von Informationen und Handlungsempfehlungen, um im Rahmen politischer Entscheidungsprozesse die vermeintlich beste Lösung aus verschiedenen Handlungsalternativen auswählen zu können. Bereitgestellt werden entsprechende Informationen durch Wissenschaftler und sonstigen Fachleuten aus Wirtschaft und Ge- Seilschaft (Baruth/Schnapp 2015: 247).
Für das Berufsfeld der Interessenvertretung hat sich in den letzten Jahren eine Vielzahl von Umschreibungen mit unterschiedlichen Konnotationen etabliert. Da ist die Rede von ״Vermittlern“, ״Politikberatem“, ״Informationsmanagem“ (Wehrmann 2007: 48f). Konkret sind darunter gesellschaftliche Akteure zu verstehen, die die gesamte Spannbreite gesellschaftlicher Gruppen abbilden. Von traditionellen Verbänden wie beispielsweise religiösen Vertretern über Industrie- und Wirtschaftsverbänden bis hin zu Kommunalen Spitzenverbänden und Krankenversicherungen. Ebenso haben sich in jüngerer Zeit weitere Interessengruppen in Form von Nichtregierungsorganisationen sowie Bürgerinitiativen und soziale Bewegungen etabliert. Als weitere Akteure bzw. Lobbyisten sind in dem Zusammenhang auch Think-Tanks, Stiftungen, Anwaltskanzleien, PR-Agenturen und im weitesten Sinne Unternehmensberater zu nennen, die ihre Mandaten bei der Durchsetzung von Partikularinteressen unterstützen (Strässer, Meerkamp: 2015: 223f).
Auch wenn sich die genannten Organisationen in ihrer Struktur, Methodik und Bedeutung zum Teil fundamental unterscheiden, vereint alle ein konstitutives Strukturmerkmal.· Die Durchsetzung von Interessen. Um das Wesen von Lobbyisten als rationale Akteure zu beschreiben, ist eine anthropologische Auseinandersetzung mit dem trivialen Begriff Interesse erforderlich. Der Mensch wird als Mängelwesen definiert, der sein Verhalten nach individuellen Bedürfnissen und Erwartungen anderer Menschen ausrichtet (Lösche 2007: 13). Besonders deutlich wird der Charakter des Interessebegriffs in der Abgrenzung zu anderen menschlichen Verhaltensantrieben. Ein Interesse unterscheidet sich von Wün- sehen, Meinungen, Empfindungen einerseits aber auch von Normen und Traditionen anderseits, die laut Weber (1977) her psychologische Kategorien darstellen (Weber 1977: 31). Ein Interesse entfaltet im Mensch zweckorientierte Bedürfnisse und Ziele, die ihn ihm verhaltensmotivierend wirken (vgl. Weber 1922: 15). Maßgebend ist dabei die Prämisse, dass ein Interesse das menschliche Handeln langfristig gleichmäßiger und stabiler ausrichtet, als es Empfindungen, Wünsche oder Normen innerhalb einer sozialen Gruppe im Stande wäre (vgl. Lösche 2007: 13f, vgl. Weber 1977: 30ff). Zusammenfassend definiert Weber Interessen als [...] verhaltensorientierende Ziele und Bediirßiisse von einzelnen und Gruppen in einem sozialen t Imfeld (Weber 1977: 31).
Das Handeln von einzelnen Menschen, Gruppen und Organisationen wird durch zahlreiche Z.T. institutioneile Faktoren, wie zum Beispiel Normen, Gesetze und sonstigen Regeln beeinflusst. Diese Faktoren sind allerdings nur als variable Instrumente zur DurchSetzung von, aus der Perspektive des RCI stabilen, langfristigen und unveränderlichen Akteursinteressen zu verstehen. Dieses Phänomen, die Verfolgung partikularer Interessen formt die besondere Stellung der Interessengruppen in modernen Gesellschaften. Schließlieh wurden Interessen im vormodernen Zeitalter mit Gewalt gegenüber anderen Gesellschaftsgruppen durchgesetzt.
In der politikwissenschaftlichen Literatur werden Interessengruppen folgendermaßen de- flniert:
Interessengruppen sind Organisationen [...], die zum einen Interessen gegenüber anderen Gruppen mit abweichenden oder entgegengesetzten Interessen wahrnehmen, zu anderen die Interessen ihrer Mitglieder durch Mitwirkung auf Regierung, Parlament, Parteien, und Öffentlichkeit im politischen Willensbi Idlings- und Entscheidungsprozess zur Geltung bringen (Massing 1996: 289).
Darüber hinaus verfügen moderne Interessengruppen auch über individuelle Merkmale, die sie strukturell gegenüber Parteien, staatlichen und ökonomischen Organisationen abgrenzen (Straßner, Sebaldt 2004: 22):
- Sie sind ein freiwilliger Zusammenschluss sozialer Einheiten mit bestimmten Zielen.
- Sie organisieren sich arbeitsteilig und bilden Führungsstrukturen heraus.
- Sie haben die Zielsetzung, die individuellen, materiellen oder immateriellen Bedürfnisse ihrer Mitglieder zu befriedigen.2
Indem modeme Interessengmppen einerseits die Bedürfnisse ihrer Mitglieder aggregieren und selektieren und infolgedessen gegenüber politischen Entscheidungsträgem im Rahmen bestimmter institutioneller Rahmenbedingungen artikulieren und somit gesamtgesellschaftlich integrieren, nehmen Interessengmppen eine intermediäre Stellung im Institutionengefüge der BRD ein (Streeck 1994: 12, Straßner 2006: l Off). Wie groß der Einfluss bzw. die Verhandlungsmacht einer Interessengmppe tatsächlich ist, hängt von unterschiedlichen Einflussfaktoren ab (s. Abbildung 1).
Drei Kernelemente sind im Zuge einer funktionierenden Interessenvertretung von Wichtigkeit und können als Ziele definiert werden. Erstens, der Zugang zu staatlichen Institutionen, die für die betreffende Interessengmppe von Belang sind, um über politische EntWicklungen immer bestens informiert zu sein (Lösche 2007: 61ff). Lösche (2007) fasst dies unter dem Begriff ״Access“ zusammen. Nur so kann eine Interessengmppe frühzeitig reagieren und ihr Handeln anpassen. Zweitens, der Versuch jene politischen Entwicklungen zu verhindern, die ihrer Interessensgmppe schaden könnte. Damnter fallen u.a. Gesetzesentwürfe, Verordnungen oder auch Personalentscheidungen. Drittens, der Versuch die von ihnen vertretenen Interessen proaktiv durchzusetzen, indem sie beispielsweise an Formulierungen von Gesetzesvorlagen oder Verordnungen mitwirken (Lösche 2007: 62f.).
Abbildung 1: Einflussfaktoren auf Interessengruppen
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: nach Weber 1977: 187
Mit Blick auf das theoretische Gerüst der vorliegenden Arbeit, wird im Rahmen dieses Kapitels deutlich, dass Lobbyisten bzw. einer Interessengruppe als rationale Akteure unveränderliche Ziele bzw. Präferenzen zu Grunde liegen: Die Durchsetzung eigener Interessen zur Erlangung knapper Ressourcen in Konkurrenz zu anderen rationalen Akteuren, also anderen Interessengruppen. Um dieses Anliegen erfolgreich gestalten zu können, sind Interessengruppen gezwungen, sich im Rahmen festgelegter, institutioneller Rahmenbedingungen zu bewegen.
In Anbetracht der Forschungsfrage ist es daher notwendig das Gesetzgebungsverfahren der BRD mit Blick auf die im Sinne der Interessengruppe verfolgte Nutzenmaximierung zu analysieren, um herauszufmden welche institutioneilen Akteure den legislativen Prozess der BRD in welchem Umfang gestalten können.
4. Institutioneile Akteure im Gesetzgebungsverfahren BRD
Als intermediäre bzw. rationale Akteure versuchen Lobbyisten im Interesse ihrer Interessengruppe jene Kontakte im politischen System zu knüpfen und zu beeinflussen, die die politische Entwicklung Steuern können. In der BRD verfügen drei institutioneile Akteure über legislative Gestaltungshoheit, also dem Recht Gesetzesvorlagen einzubringen. Laut Artikel 76 Abs. 1 des Grundgesetzes können Gesetzesvorlagen beim Bundestag durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages (also durch Parlamentsfraktionen), oder durch den Bundesrat eingebracht werden. Die Ministerialbürokratie ist in diesem Institutionengefüge der Bundesregierung unterstellt und für die konkrete Ausarbeitung von Gesetzesinitiativen der Bundesregierung verantwortlich (Ismayr 2012: 218f). Im nachfolgenden Gesetzgebungsverfahren wird eine Gesetzesinitiative lediglich vom Bundestag bzw. vom Bundesrat beraten und abgestimmt.
Im Sinne des RCI werden nachfolgend die legislativen Organe der Gesetzgebung hinsichtlich des maximalen Nutzens für Lobbyisten als rationaler Akteur nacheinander analysiert. Im Rahmen der Untersuchung werden mindestens die drei Kriterien erfolgreicher Lobby-Arbeit nach Lösche (1) institutioneller Zugang, (2) Möglichkeiten zur Verhinderung unerwünschter Politikergebnisse, (3) Möglichkeiten zur aktiven Politikgestaltung (s. Kapitel 3) für jedes legislative Organ analysiert.
4.1. Der Bundesrat als Adressat für Lobbyismus
In Artikel 50 des Grundgesetzes wird die Rolle des Bundesrates in der Bundesrepublik folgendermaßen Umrissen: ״Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.“ Dazu entsenden alle sechzehn Bundesländer der BRD je nach Einwohnerzahl mindestens drei bzw. bis zu sechs Vertreter der Landesregierung zu Plenarsitzungen des Bundesrates (insgesamt 69 Sitze). Mit Blick auf den Gesetzgebungsprozess verfügt der Bundesrat über zwei Handlungsinstrumente, um Einfluss auf die Gesetzgebung in der BRD zu nehmen.
Einerseits hat jede Landesregierung das Recht eine Gesetzesinitiative im Bundesrat einzubringen. Sollte einer solchen Gesetzesinitiative im Plenum des Bundesrates durch absolute Mehrheit zugestimmt werden (absolute Mehrheit bei 35 Stimmen), wird sie zuerst der Bundesregierung mit dem Recht der Kommentierung vorgelegt und infolgedessen dem Bundestag zur Abstimmung weitergegeben (vgl. Ziller/Oschatz 1998). Andererseits stimmt der Bundesrat über jeden Gesetzentwurf des Bundestages ab.3
Aus der Perspektive des RCI erweist sich der Bundesrat als legislatives Verfassungsorgan der BRD theoretisch als durchaus nützlicher institutioneller Rahmen, um die dauerhaft angelegten Präferenzen von Interessengruppen durchzusetzen. Schließlich hat der Bundesrat die Möglichkeit Gesetze auf den Weg zu bringen bzw. abzulehnen. Bei genauerer Betrachtung der politischen Praxis, wird jedoch die politische Komplexität des Bundesrats im politischen System der BRD deutlich, wodurch eine erfolgreiche Durchsetzung bestimmter Interessen von Lobbyisten durch den Bundesrat erschwert wird.
Das größte Problem von Lobbyisten in Bezug auf das Nutzenpotenzial des Bundesrates liegt in den rasant wechselnden und unübersichtlichen Mehrheitsverhältnissen. Zurzeit werden die sechzehn Bundesländer durch dreizehn unterschiedliche Regierungsbündnisse geführt. Dieser Umstand hat zur Folge, dass im Bundesrat keine absolute Mehrheit gegeben ist. Auch die derzeitige Bundesregierung aus CDU und SPD verfügt zum jetzigen Zeitpunkt über keine Mehrheit im Bundesrat. Jedes Bundesland muss sich also für jede Gesetzesinitiative neue Bündnispartner suchen. Darüber hinaus werden durch zwei bis drei Landtags wähl en pro Jahr und die damit einhergehenden Veränderungen der jewelligen Landesregierungen, Mehrheiten im Bundesrat ständig verändert.
Dieser Sachverhalt verdeutlicht, dass der Bundesrat also nur dann Gewicht in der politischen Willensbildung entfaltet, wenn eine Partei bzw. Koalition die absolute Mehrheit im Bundesrat innehat. Allerdings ist diese Mehrheit nur dann von wirklichem Nutzen, wenn jene mehrheitsfähige Bundesratskoalition die Opposition im Bundestag stellt. Nur dann kann der Bundesrat politischen Druck auf den Bundestag ausüben bzw. Bundestagsinitiativen blockieren. Jedoch würde in diesem Fall die Mehrheitsfraktionen im Bundestag mögliche Gesetzentwürfe durch oppositionsgeführte Bundesratsinitiativen höchstwahrscheinlich ablehnen.
Vor diesem Hintergrund verwundert es kaum, dass im Zeitraum der 1.-18. Wahlperiode des deutschen Bundestages lediglich 11% der Gesetzentwürfe ihren Ursprung im Bundesrat haben (Bundesrat-Stati stik 2018). Mit Blick auf den legislativen Gestaltungsspielraum des Bundesrates kommt die Fachliteratur insofern zum dem Ergebnis, dass eine Bundesratsmehrheit der Bundestagsopposition eher eine Vetofunktion als eine aktive Gestal tungsfunktion ausübt (von Beyme 1998: 178f./ vgl. Burkhardt, Manow 2006: 26/ Is- mayr 2012: 225f).
Für Lobbyisten bildet der Bundesrat also nur eingeschränkte Möglichkeiten, um ihre Interessen durchzusetzen. Das Kriterium Access zur erfolgreichen Lobby-Arbeit ist zum jetzigen Zeitpunkt kaum zu erfüllen, da im Bundesrat wechselnde Mehrheiten vorherrsehen und kein parteipolitischer Akteur eine legislative Vormachtstellung aufweist. Dementsprechend sind keine tatsächlichen Entscheidungsträger im Bundesrat zu identifizieren. Selbst wenn Lobbyisten eine absolute Mehrheit im Bundesrat für eine Gesetzesinitiative in eigener Sache überzeugen können, ist unklar, ob diese Gesetzesinitiative auch einer absoluten Mehrheit im Bundestag besteht. Insofern ist auch das Kriterium der aktiven Gesetzesformulierung durch den Bundesrat höchst kompliziert und unsicher. Dennoch kann der Kontakt zu Personen im Bundesrat nützlich sein, da sie hohe Beamtete bzw. leitende politische Funktionsträger in ihren Bundesländern und Parteien sind. Auch das dritte Kriterium der Verhinderung bestimmter Gesetzentwürfe oder Verordnungen kann durch den Bundesrat kaum erreicht werden. Schließlich kann der Bundesrat grundsätzlich nur sogenannte Zustimmungsgesetze ablehnen, welche nur ca. 35% aller Gesetzentwürfe ausmachen (Bundesrat-Stati stik 2018). Außerdem bleibt die Frage offen durch welche Vetofunktion genutzt wird. Schließlich müssen sich für jede Gesetzesablehnung jedes Mal aufs Landesregierungen für die Ablehnung er Gesetzesinitiative zusammenfinden.
Durch unklare Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat und durch ständig wechselnde Mehrheit erscheint der Bundesrat als eine eher unzuverlässige Variante, um gezielt politische Entwicklungen im Sinne einer Interessengruppe zuverlässig beeinflussen zu können. Aus der Perspektive des RCI wird deutlich, dass der Bundesrat als Institution im Gesetzgebungsverfahren der BRD nur eingeschränkte Möglichkeiten der Interessensdurchsetzung für Lobbyisten als rationale Akteure bietet. Dies rührt aus theoretischer Sicht vor allem daher, dass unübersichtliche Mehrheiten kaum Berechenbarkeit gegenüber den Handlungen anderer rationaler Akteure und erwartbare Ergebnisse an sich zuzulassen. Diese bilden allerdings ein unerlässliches Kriterium für die Entwicklung von Handlungs strategi en zur Durchsetzung von Interessen.
4.2. Der Bundestag als Adressat für Lobbyismus
Verfassungsrechtlich ist der deutsche Bundestag Dreh- und Angelpunkt des Gesetzgebungsverfahrens der BRD. Ganz gleich welches legislative Organ einen Gesetzentwurf einbringt, der Bundestag ist das oberste Bundesorgan, in dem Gesetze beraten und beschlossen werden. Legitimiert sind die Abgeordneten des Bundestags als Vertreter des deutschen Volkes durch direkte Wahl sowie Artikel 20 des Grundgesetzes: ״Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“ Neben der Gesetzgebungsfunktion erfüllt der Bundestag weitere Aufgaben, u.a. die Wahl des Regierungschefs, Kontrolle der Regierung, Artikulation von politischen Problemen (Schubert, Klein 1997). Der parlamentarische Alltag der Abgeordneten wird im Bundestag einerseits durch ihre Arbeit in ihren Fraktionen dominiert, in denen u.a. politische Positionen intern abgestimmt werden. Anderseits sind die Abgeordneten in Bundestagsausschüssen aktiv, in denen sie in unterschiedlichen Rollen (ordentliches bzw. stellvertretendes Mitglied, Fraktionssprecher, Berichterstatter, (stellvertretender) Ausschussvorsitzender) vorab abgestimmte Positionen vertreten. In PIenardebatten werden lediglich die Ergebnisse dieser Tätigkeiten der Öffentlichkeit vorgetragen, ergo findet praktisch keine inhaltliche Arbeit im Plenum statt.
Seit der Gründung der BRD im Jahre 1949 hat sich die Arbeit der Abgeordneten enorm verändert. Gesamtgesellschaftliche Entwicklungen in Form von Pluralisierung, Europai- sierung, Globalisierung haben zu einer Erweiterung der politischen Themen und zu einer zunehmenden Komplexität des politischen Systems insgesamt geführt (Leif, Speth 2003: 15ff.). Hinzu kommt die Beschleunigung der Kommunikation sowie politischer und gesellschaftlicher Prozesse durch Medien, Internet und seit kürzerer Zeit auch sozialen Netzwerken. All das führt dazu, dass Abgeordnete insgesamt unter massivem Zeitdruck agieren, weshalb kaum noch Zeit für adäquate Einarbeitung in fachliche Themen, geschweige denn für konzeptionelle Arbeit bleibt (Patzelt 1996: 480f). Infolgedessen haben sich auch Strukturen und Prozesse im Bundestag weiter ausdifferenziert. Ismayr (2012) beschreibt den Bundestag in seiner jetzigen Form als ״Fraktions- und Arbeitsparlament“ mit strikter Arbeitsteilung, viel Koordinationsarbeit, einer zunehmenden Bedeutung der Fachausschüsse, die von untergeordneten Gremien, runden Tischen und Beiräten in ihrer Arbeit unterstützt werden (ibid. : 439ff / siehe auch: Leif, Speth 2003: 27). Darüber hinaus nimmt die Abschätzung politischer Folgeauswirkungen einen verstärkten Anteil in politischen Entscheidungsprozessen der Abgeordneten ein. Vor diesem Hintergrund verbringen Abgeordnete zunehmend Zeit mit dem Studium wissenschaftlicher Berichte der Regierung, NGOs, Stiftungen etc. (Ismayr 2012: 441).
Mit Blick auf das Kriterium Access Zugang erweist sich die Ausdifferenzierung der Bunde Stags Strukturen und der zunehmenden Aufgabenfülle der Abgeordneten für die Einflusspotenziale von Lobbyisten als durchaus zuträglich. Von Beyme (1997) resümiert in diesem Zusammenhang treffend, dass der Einfluss von Interessengruppen umso größer ist, je mehr eine Tradition bürokratischer Ausdifferenzierung einer stark zentralisierten Verbandsstruktur gegenüb ersteht (v. Beyme 1997: 207). Schließlich besteht das Interesse von Lobbyisten darin, gezielt an jenen staatlichen Stellen präsent zu sein, an denen über jene Sachverhalte entschieden wird, die ihre Interessen betreffen. Durch die enorme thematische, personelle als auch strukturelle Ausdifferenzierung des Bundestages, können Lobbyisten ihre ״Abteilungen“ genau identifizieren. Die wichtigste ״Währung“ des Accesskriteriums nach Lösche (s. Kapitel 3) sind Informationen. Lobbyisten versuchen also langfristige, nachhaltige Informationsbeziehungen zu pflegen, die die Informationsvermittlung als auch die Informationsbeschaffung umfassen (vgl. Strässer, Meerkamp 2015: 231). Ein wichtiger Zugangspunkt zur Informationsbeschaffung sind in diesem Zusammenhang Bundestagsabgeordnete, die einem Verband besonders nah Stehen. Zwar können Abgeordnete, die Mitglied eines Verbandes sind, nur selten aktiv die Interessen des Verbandes durchsetzen, besitzen jedoch durch gute Kontakte zur Arbeitsebene der Ministerien die Möglichkeit strategisch wichtige Informationen zu Gesetzesprojekten zu liefem. Ebenso haben verbandsnahe Abgeordnete die Möglichkeit in ihren Fraktionen Diskussionen in eine bestimmte Richtung zu lenken, wodurch das Interesse eines Verbandes in jedem Fall wahrgenommen wird (vgl. Sebaldt, Straßner 2004: 166f). Allerdings sind verbandsnahe Abgeordnete besonders vorsichtig in Bezug auf zu offensichtliche Interessenvertretung - sie sind schließlich in erster Linie ihrem Mandat und dem Wohl der Allgemeinheit verpflichtet. Zu deutliche Lobby-Arbeit von Abgeordneten wird streng sanktioniert, was schnell zur politischen Isolation führen kann (vgl. Sebaldt, Straßner 2004: 166f).
Hinsichtlich der aktiven Politikformulierung bzw. dem Ziel bestimmte politische EntWicklungen im Sinne der Interessengmppe zu vermeiden, haben im Bundestag AusSchussvorsitzende sowie Berichterstatter eines Ausschusses weit mehr Einflussmöglichkeiten auf die Ausarbeitung von Gesetzestexten. Diese Personen sind entscheidende Brückenköpfe in den Ministerien, die Gesetzentwürfe in der Regel federführend formulieren (v. Beyme 1997: 209ff.).
Vielfach nutzen Interessenverbände die Möglichkeit in Bundestagsausschüssen an Anhörungen teilzunehmen. Hierdurch haben Lobbyisten die Gelegenheit in einem institutionellen Rahmen ihre politischen Präferenzen öffentlichkeitswirksam darzustellen, was zum Teil durchaus Einfluss auf bisherige Gesetzentwürfe haben kann (vgl. V. Beyme 1997: 24Iff.). Insgesamt wird öffentlichen Anhömngen jedoch nur geringe Einflussmöglichkeiten zugesprochen, da in der Regel bekannte Standpunkte ausgetauscht werden und eben nicht ein ״gemeinsames“ Gesetz ausformuliert wird (Wehrmann 2007: 50f). Allerdings wächst die Chance der Lobbyisten Einfluss auf politische Weichenstellungen in Bundestagsausschüssen zu nehmen, wenn in der ministerialen Vorbereitung eines Gesetzes noch kein abschließender Konsens gefunden wurde. Dieser seltene Fall bietet die Möglichkeit für Interessengruppen ihre Vorstellungen in einzelnen Formulierungen einzubringen (Weber 1977: 286).
Als einziges Verfassungsorgan, das vom Volk direkt gewählt wird, steht der Bundestag stets im Fokus der öffentlichen Wahrnehmung. Dies resultiert u.a. aus der Tatsache, dass es das einzige legislative Organ ist, in dem der Gesetzgebungsprozess, wenn auch nur zum Teil, öffentlich geschieht. Insbesondere in den Bundestagsausschüssen kommen die zentralen Akteure der Gesetzgebung zusammen: Verwaltung, Abgeordnete und Interessengruppen. Insofern bildet der Bundestag für Lobbyisten hilfreiche institutioneile Rahmenbedingungen zur Erreichung bestimmter Partikularinteressen. Schließlich laufen in den Ausschüssen, den Fraktionen und Abgeordnetenbüros wichtige Informationen zusammen, die für die Arbeit und Handlungsstrategien von Lobbyisten von großer Bedeutung sind. Denn je früher Lobbyisten über politische Entwicklungen informiert sind, desto besser kann der Interessenverband auf bestimmte Entwicklungen reagieren. Außerdem sind Ausschüsse hervorragende Plattformen um das Interesse des eigenen Verbandes zu präsentieren und in einzelnen Fällen aktiven Einfluss auf Gesetzesvorhaben zu nehmen. Zusammenfassend erfüllt der Bundestag also durchaus das Kriterium des Access, jedoch nur eingeschränkt die Kriterien der aktiven Politikformulierung- bzw. Vermeidung.
Aus Sicht des RCI sind Lobbyisten als rationale Akteure gut beraten, enge Kontakte zum Bundestag zu pflegen, da der Bundestag als Taktgeber und wichtige Informationsquelle, der abschließend über Gesetzentwürfe abstimmt, eine zentrale Rolle im politischen System der BRD sowie im Gesetzgebungsverfahren einnimmt. Allerdings schreibt die Fachliteratur dem Bundestag nur eingeschränkte Möglichkeiten in der legislativen Ausgestaltung zu, was u.a. aus einer Überforderung der Abgeordneten und einer immer komplexeren Gesetzgebung insgesamt resultiert (vgl. Imsayr 2012/ vgl. von Beyme 1997). Und im Sinne des RCI, liegt genau hierin das zentrale Ziel von Lobbyisten, die Formulierung von Gesetzentwürfen in ihrem Sinne zu beeinflussen und so die eigenen partikularen Interessen in Konkurrenz zu anderen gesellschaftlichen Präferenzen durchzusetzen. Diese eingeschränkten Möglichkeiten bewirken, dass die Einflussnahme von Lobbyisten und die damit einhergehende Vertretung partikularer Interessen im Rahmen von GesetzgebungsProzessen durch den Bundestag, aus der Perspektive des RCI nur eingeschränkte Reichweite und Wirkkraft besitzt.
4.3. Die Ministerialbürokratie als Adressat für Lobbyismus
Die Bundesregierung bildet das dritte legislative Organ, welches neben Bundestag und dem Bundesrat Bundesgesetze einbringen darf. Bundeskanzlerin und Minister übernehmen die Ausarbeitung der Gesetze nicht selbst. Vielmehr steht der Regierung ein entspre- ehender Behördenapparat in Form von Bundesministerien und ein großer Stab von ministerialen Mitarbeitern zur Verfügung, die die Schnittstelle zwischen politischer Führung und Verwaltung einnehmen. Die Personal stati stik des Bundes weist unter dem Stichwort ״Politische Führung“ derzeit 35.000 Beschäftigte aus (Statistisches Bundesamt 2016: 45). Die Bundesministerien sind entsprechend dem Bürokratiemodell nach Weber (1922) hierarchisch und arbeitsteilig organisiert. Zwar werden die Ministerien von Ministern repräsentiert und Stehen formal an der Spitze der Behördenorganigramme, jedoch wird die behördeninterne Leitung durch beamtete Staatssekretäre ausgeführt. Darunter gliedern sich die Ministerien in bis zu 100 Fachreferate auf, in denen umfangreiches Fachwissen gesammelt ist und gute Kontakte in unterschiedliche gesellschaftliche Bereiche geknüpft und aufrechterhalten werden. Ebenso verfügen Ministerien über nachgegliederte Institute und Bundesämter, die umfangreiche Informationskapazitäten bieten und grundlegende Argumentationsgrundlagen zu Folgeauswirkungen politischer Entscheidungen und Gesetzesentwürfen liefern.
Das Kemgeschäft der Ministerialverwaltung besteht in der Umsetzung und Ausführung von Gesetzesinitiativen in die gesellschaftliche Realität - dazu gehört allen voran die Erarbeitung von Gesetzestexten, Rechtsverordnungen und Verwaltungsschriften. Im Vergleich zu anderen legislativen Organen, stammt die Mehrzahl von Gesetzentwürfe und anderen Dokumenten, die die Gesetzeslage der BRD weiterentwickeln, aus Bundesministerien (74% im Zeitraum der 1.-18. Wahlperiode, laut Statistik des Bundesrats). Ismayr (2012) merkt in dem Zusammenhang an, dass oftmals auch Gesetzentwürfe der Regierungsfraktionen im Bundestag zumindest unter Mitwirkung der Ministerialverwaltung entstanden sind und dementsprechend noch weit mehr Gesetzentwürfe der Verwaltung zugeschrieben werden können (Ismayr 2012: 219). Die formelle Er- und Ausarbeitung jener Gesetzestexte ist der Beamtenschaft in den Ministerien überlassen. Eingrenzt ist die bürokratische Politikgestaltung durch die demokratische Politik, welche den Handlungskorridor für die Ministerialverwaltung abgesteckt. Die Fachliteratur nennt diesen Sachverhalt ״legislative Politiksteuerung“ (vgl. Speth 2006: 101f/Niederhafner, Speth 2004: 24).
Dennoch besteht ein erheblicher Handlungsspielraum in der Frage, auf welcher Informationsgrundlage und Handlungsempfehlungen bestimmter Interessengruppen die Ministe- rialbürokratie Textpassagen in Gesetzesvorlagen formuliert. Dieser Handlungsspielraum ist seitens der Politik sogar erwünscht, da die Ministerien auf das Fachwissen aus Gesellschaft und Wirtschaft angewiesen sind, um die Realisierbarkeit von Gesetzentwürfen abschätzen zu können (vgl. Ismayr 2012) Hinzu kommt, dass die gemeinsame GeschäftsOrdnung der Bundesministerien, die Beamtenschaft sogar dazu anhält, Expertise aus Ge- Seilschaft und Wirtschaft in Entscheidungsprozesse einzubinden (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, §44, Abs. 5). Dabei durchläuft der Gesetzesprozess mehrere, klar geregelte Phasen. Grundsätzlich kann zwischen folgenden Phasen unterschieden werden, in denen der Gestaltungsspielraum der Ministerialverwaltung unterschiedlich ausfällt (vgl. Lösche 2007: 68/ vgl. Ismayr 2012: 218ff/Niederhafner, Speth 2004):
1) Artikulation eines latent vorhandenen Problems, das noch nicht konkretisiert ist.
2) Problem wird durch Politiker auf politische Tagesordnung gesetzt (Impuls kann von informellen Akteuren der Gesetzgebung initiiert werden).
3) Entwicklung eines Referatsentwurfs durch Referent im Ministerium.
4) Minister bringt Entwurf nach hausintemer sowie ministeriumsübergreifender AbStimmung als Vorlage im Kabinett ein, wo über Entwurf abgestimmt wird.
5) Kabinettsvorlage durchläuft parlamentarischen Beratungs- und Entscheidungsprozess.
6) Implementierung des abgestimmten Gesetzentwurfes.
Besonders tiefgreifend sind die Einflussmöglichkeiten der Ministerialverwaltung gleich zu Beginn des Gesetzgebungsprozesses. Die Beamtenschaft wird nicht nur aufgrund eines ausdrücklichen Auftrags der politischen Führung aktiv, sondern setzt auch ohne Anordnung der politischen Leitung relevante Sachverhalte auf die politische Tagesordnung, indem sie Politiker auf bestimmte Probleme in jenen gesellschaftlichen Bereichen aufmerksam machen, die das eigene Ressort betreffen. Diese Form des politischen Agenda-Settings seitens der Ministerialverwaltung kommt nicht selten zum Tragen (vgl. Ismayr 2012: 227). Dies lässt sich aus strukturellen Ungleichgewichten zwischen Behördenapparat und Parlament ableiten: Zum einen verfügt die Ministerialverwaltung in den einzelnen Ressorts zahlenmäßig über weitaus größere Mitarbeiterstäbe als die Abgeordneten im Parlament. Zum anderen ist die personelle Fluktuation in der Verwaltung sehr viel geringer ist als in der parlamentarischen Arbeitswelt, sodass die Beamten oftmals über mehr Detailkenntnis und langjährige Kontakte zu relevanten Interessengruppen verfügen (Niederhafner, Speth 2004: 25f). Dadurch identifiziert die Ministerialverwaltung ״latente Probleme“ in bestimmten gesellschaftlichen Bereichen früher und kann die Probleme nach eigenem Duktus für die politische Agenda vor strukturieren (Niederhafner, Speth 2004: 25f).
Noch stärker ist der ministeriale Einfluss auf die sogenannte ״administrative Gesetzgebung“. Hierunter sind insbesondere Folge- und Anpassungsregelungen von bereits bestehenden Gesetze zu verstehen, welche von der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen werden. Gerade dieser Art der Gesetzgebung stellt im parlamentarischen Alltag den größten Anteil der Gesetzgebung dar. Gerade in diesen politischen Feldern können Lobbyisten im Schatten der Öffentlichkeit auf Gesetzgebungsprozesse Einfluss nehmen (Niederhafner, Speth 2004: 26).
Unabhängig davon welcher Akteur den Anstoß für eine Gesetzesidee geliefert hat (Phase 1 und 2), besitzt die Ministerialbürokratie weiterhin enormen Handlungsspielraum in der Ausarbeitung des Referatsentwurfes. Während der Informationsrecherche und Ausformulierung des Entwurfs (Phase 3 und 4) unterhält der Ministerialreferent Kontakt zu Arbeitsgruppen und Kommissionen im eigenen Ministerium oder zu anderen Ministerien des Bundes. Allen voran zu Vertretern von Fachverbänden werden indes wechselseitig Informationen ausgetauscht, die den Charakter von ״Verhandlungen“ haben können. Is- mayr (2012) spricht in dem Zusammenhang von dem Ziel der Ministerialreferenten ihren Gesetzentwurf ״verbandsfest“ zu formulieren (Ismayr 2012: 272). Auch durch ״strategi- sehe Interaktion“, also dem geschickten Interagieren mit bestehenden Kontakten und bestimmten Organisationsentscheidungen kann die Ministerialverwaltung die Entwicklung von Gesetzentwürfen beeinflussen (Niederhafner, Speth 2004: 27). Niederhafner und Speth (2004) bemerken an dieser Stelle, dass die Einflussmöglichkeit der Mini sterialbü- rokratie von zwei Faktoren abhängen. Erstens ist der Einfluss größer, wenn die politische Homogenität der Beamtenschaft hoch ist und zweitens ist der Einfluss umso höher, je niedriger der Politisierungsgrad des Gesetzes ist (Niederhafner, Speth 2004: 27). Des Weiteren neigt die Ministerialverwaltung dazu, Akteure im weiteren Verlauf des Gesetzesprozesses, also Personen aus gegenüberstehenden politischen Lagern, nur einseitig zu informieren. Weiterhin werden Vorlagen an das Parlament als auch an Minister im ״In- dikativ“ formuliert. Dabei werden Alternativen zur Lösung eines gesellschaftlichen Problems bereits geprüft und ausgeschlossen (Baruth/schnapp 2015: 251).
Auch im parlamentarischen Entscheidungsprozess (Phase 5) verfügt die Ministerialbüro- krātie über weitreichende Einflussmöglichkeiten. Im Falle, dass das Parlament Änderungen an einem Gesetzentwurf beschließt, werden diese erneut von der Ministerialverwal- tung eingearbeitet und nicht von den parlamentarischen Institutionen. Insofern kann die Ministerialverwaltung auch bei parlamentarischen Änderungswünschen den überarbeiteten Gesetzestexten eine eigene Handschrift aufsetzen. (Niederhafner, Speth 2004: 27). Insgesamt kommt es jedoch nur selten zu umfangreicheren Änderungswünschen im Parlament. Schließlich laufen bereits im vorparlamentarischen Raum Koordinierungsprozesse zwischen Ministerialverwaltung und Mehrheitsfraktionen, welche einen GesetzentWurf letztendlich beschließen. Insofern besteht ein wesentlicher Teil der Arbeit von Mini steri alb eamt en darin, ihren Gesetzentwurf für alle folgenden Phasen des Gesetzgebungsverfahrens im Parlament zu wappnen. Hierdurch wird ebenfalls deutlich, dass entscheidende Rahmenbedingungen für einen Gesetzentwurf in der Ministerialbürokratie gesteckt werden (vgl. Strässer, Meerkamp 2015: 221).
Zuletzt lohnt sich auch ein Blick auf die Implementierung eines beschlossenen Gesetzentwurfes (Phase 6). In dieser Phase ist die Ministerialbürokratie ausschließlicher Akteur mit weitreichenden Kompetenzen mit Blick auf die Interpretation von Gesetzen. Je nach Eindeutigkeit des Gesetzestextes ist die Beamtenschaft durchaus in der Lage inhaltliche Ziele eines Gesetzes zu verändern oder zu unterlaufen. Insbesondere bei unpräzisen und vagen Formulierungen, die oftmals das Resultat hart umkämpfter Kompromisse sind, erhöht sich der Interpretationsspielraum der Mini steri alb eamt en. Wird der Bogen jedoch überspannt, kann eine Fraktion des Bundestages das Gesetz erneut auf die politische Agenda bringen bzw. kann von Gerichten eine Reformulierung oder Neujustierung verlangt werden (Niederhafner, Speth 2004: 28).
Durch die herausragende Rolle der Ministerialverwaltung im Gesetzgebungsverfahren der BRD, haben Lobbyisten großes Interesse daran im Gesetzgebungsprozess möglichst früh eingebunden und auch in den folgenden Phasen des Gesetzgebungsprozesses für ministeriale Mitarbeiter stets präsent und ansprechbar zu sein. Um das Merkmal Access erfolgreich gestalten zu können, nutzen Lobbyisten unterschiedliche Wege. Die weiteren Ausführungen verlangen an dieser Stelle eine Differenzierung zwischen informelle Anhörungen und formelle Anhörungen. Unter formellem Anhörungen ist allen voran die Anwesenheit der Lobbyisten in institutioneilen Strukturen zu verstehen. Für Lobbyisten ist es daher von großer Wichtigkeit im Laufe des Gesetzgebungsprozesses an Anhörungen der Bundesministerien, sogenannten ministeriellen Hearings, teilnehmen zu können, um ihre Position zu bestimmten Themen und Partikularinteressenartikulieren zu können. Ebenso wichtig ist die Präsenz in Kommissionen, (wissenschaftlichen) Beiräten, runden Tischen oder sonstigen Gremien der Ministerien zu bestimmten Gesetzesvorhaben, die mit Interessenvertretern besetzt werden können. Schließlich haben die Handlungsempfehlungen, die in jenen Gremien verfasst werden hohen Bedeutung für die Ausarbeitung von Gesetzestexten (Werhmann 2007: 50). Zugleich versuchen Lobbyisten sich Raum zu informellen Anhörungen zu schaffen, indem sie zu ״ihren“ Referaten gute informelle Kontakte aufbauen und pflegen, Z.B. durch Emailverkehr, Telefonate und Einzelgesprächen. Im Vergleich zu Kontakten zu Abgeordneten gestaltet sich die Kontaktpflege zu Ministerialbeamten leichter. Schließlich Stehen Ministerialbeamte kaum im Licht der öffentlichkeit und sind darüber hinaus meist auch weitaus länger für ihren Fachbereich verantwortlich. Hierdurch können Lobbyisten abseits der Öffentlichkeit Einflussmöglichkeiten ausloten, wonach das Handeln des eigenen Verbandes ausgerichtet werden kann (s. Kapitel 4.2., Niederhafner, Speth 2004: 29).
Sind entsprechend formelle und informelle Informationsbeziehungen arrangiert, können Lobbyisten Einfluss auf die Mitarbeiter der Ministerialbürokratie nehmen, um gezielt politische Entwicklungen anzustoßen bzw. entgegenzuwirken. Grundsätzlich gilt dabei: Je früher ein Lobbyist den Gesetzgebungsprozess beeinflussen kann, umso effektiver gelingt es, politische Entwicklungen zu Steuern. Verhinderung von Politik ist indes schwer zu messen. Von Beyme (1997) hebt hierbei besonders die Rolle der informellen Netzwerke hervor: ״Die große Zahl der eigentlichen Nichtentscheidungen sind keine ״parlamentari- schen Abtreibungen“, sondern auf Grund von informellen Entscheidungen ״nie gezeugte Vorlagen“ (v. Beyme 1997: 149).
Aktive Politikformulierung gelingt indem Lobbyisten Ministerialmitarbeiter gezielt mit bestimmten Informationen, Argumentations- und Formulierungshilfen beeinflussen. Dabei müssen repräsentierte Interessen plausibel begründet und legitimiert sein (Lösche 2007: 72f). Hoher Gestaltungsgrad wird Lobbyisten zuteil, wenn sie mit der Ausformulierung bestimmter Gesetzestexte beauftragt werden (Döhler 2012: 184f). Zudem können externe Mitarbeiter von Verbänden oder Konzernen zeitweise in Ministerien gewissermaßen hospitieren oder ausgeliehen werden, um ministeriale Beamte bei Gesetzesentwürfen zu unterstützen.
Aus Perspektive des RCI stellt die Ministerialbürokratie als Exekutive der Bundesregierung ein erfolgsversprechendes Vehikel dar, um die Interessen von Lobbyisten bestmög- lieh durchzusetzen. Hierfür sind zwei Aspekte bezeichnet. Erstens verläuft nahezu die gesamte vorparlamentarische Ausarbeitung und Formulierung von Gesetzentwürfen intransparent. Hinzu kommt, dass die Beamtenschaft in den Ministerien aufgrund geringer personeller Fluktuation und umfangreichen Mitarb eiter Stäb en bestens über ressortspezifische Themen informiert ist und über langjährige Kontakte in ihre ressortspezifisehen Bereiche verfügt. Diese Kombination verleiht der Ministerialverwaltung eine bedeutende Position in der Ausarbeitung von Gesetzen. Als einflussreichste Institution auf das Gesetzgebungsverfahren der BRD, versuchen natürlich auch Lobbyisten als rationale Akteure engen Kontakt zur Mini sterialverwal tung zu pflegen, um möglichst starken Einfluss auf das Gesetzgebungsverfahren zu erlangen.
Fazit
Die vorliegende Seminararbeit stellt die Frage, wieso die Ministerialbürokratie im Gesetzgebungsverfahren der BRD im Vergleich zu anderen legislativen Organen das primäre Ziel von Lobbyisten ist. Zur Untersuchung wurde unterstützend das theoretische Konzept des Rational-Choice Institutionalismus adaptiert, um die Handlungsweisen von Lobbyisten im Gesetzgebungsverfahren noch besser nachvollziehen zu können.
Im analytischen Teil der Arbeit konnte veranschaulicht werden, welche Rolle der Bundesrat, der Bundestag und die Ministerialverwaltung als Exekutivorgan der Bundesregierung in der Praxis der Gesetzgebung spielen. Hierdurch ist es gelungen jene institutionellen Rahmenbedingungen zu beschreiben, die für die Arbeit von Lobbyisten wegweisend sind (s. Abbildung 2). Weiterhin bestätigt Sebaldt (1997) durch seine Untersuchungen die herausragende Rolle der Ministerialverwaltung im Vergleich zu anderen legislativen Akteuren. In einer Befragung nennen deutsche Verbandsvertreter Mitarbeiter in Bundesministerien als mit Abstand wichtigste politische Kontaktpersonen. Akteure aus dem Bundestag werden erst an vierter und Akteure im Bundesrat erst an vierzehnter Stelle genannt (Sebaldt 1997: 255). Allerdings spielt auch das Verbandsziel eine wichtige Rolle in der Frage, welche Personen man für seine Ziele überzeugen will. Grundsätzlich gilt dabei das Credo, dass Wirtschaftsvertreter eher direkten Kontakt zu Ministerialbeamten suchen, da Politiker eher ungern mit Lobbyisten öffentlich in Verbindung gebracht werden. Umgekehrt suchen gemeinnützige Verbände aus sozialen oder kulturellen Bereichen den Kontakt zu Politikern und können sich weitaus größere Chancen erhoffen, von Politkern unterstützt zu werden (Niederhafner, Speth 2004: 29). Hieraus wird deutlich, dass die Mini steri al verwal tung nicht für alle Interessengruppen immer die erste Adresse ist, jedoch immer eine wichtige Rolle spielt.
Abbildung 2: Nutzenpotenzial der legislativen Organe der BRD für Lobbyismus im Vergleich
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: eigene Darstellung
Es bleibt festzuhalten, dass der Gestaltungsspielraum der legislativen Organe ungleich verteilt ist. Allen voran die zunehmende gesellschaftliche Komplexität sowie Europäisie- rung und Globalisierung der Gesetzgebung stellt Abgeordnete und Mitarbeiter im Bundestag vor kaum lösbare Aufgaben. Insofern verwundert es kaum, dass nur noch die Mini steri albürokratie mit weitaus mehr Personal und Fachwissen diesen Herausforderungen gewachsen ist.
Aus Sicht des RCI nutzen Lobbyisten als rationale Akteure diese strukturellen Entwicklungen aus, um ihre eigenen Interessen bestmöglich zu erreichen. Ob ihre Ziele und ihr Verhalten dabei im Dienst des ״Gemeinwohl“ Stehen, liegt in ihrem Ermessen und daraus resultierender Einflussnahme. Da ihre Interessen darüber indes stets in Konkurrenz zu anderen gesellschaftlichen Interessen Stehen, werden Lobbyisten weiterhin jene Handlungsstrategien verfolgen, die ihren Interessengruppen am meisten nutzen. Je weiter sich also die Pluralisierung der Gesellschaft im Zuge von fortschreitender Digitalisierung, Technisierung und Globalisierung etc. fortsetzt, umso einflussreicher wird der Gestai- tungsspielraum der Ministerialbürokratie sein. Dadurch wird die Ministerialbürokratie auch als Lobbyadressat noch weiter in den Mittelpunkt von Interessengruppen gerückt. Somit kann die Theorie des RCI im Rahmen der Forschungsarbeit mögliche Erklärungen liefern, weshalb die Ministerialbürokratie im institutioneilen Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens der BRD der primäre Adressat von Lobbyisten ist.
Abschließend stellt sich jedoch die Frage, ob diese Form der Z.T. intransparenten Gesetzgebung tatsächlich der Allgemeinheit dienlich ist. In Erinnerung an Artikel 20 des Grundgesetzes: ״Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“, müssen sich die Abgeordneten des Bundestages, als einzige legitimierte Vertreter des Volkes die Frage gefallen lassen, ob die derzeitige Praxis des Gesetzgebungsverfahrens der BRD tatsächlich noch dem Grundgesetz gerecht wird oder nicht vielmehr der Behördenapparat zunehmend gestaltende bzw. legislative Aufgaben übernimmt. Schließlich besteht, ganz in Sinne des RCI, eine unüberwindbare Dichotomie zwischen privater Interessenverfolgung und der Förderung des Gemeinwohlinteresses (Mayntz 1992: llff).
Literaturverzeichnis
Baruth, Stephanie/ Schnapp, Kai-Uwe (2015): Ministerialbürokratien als Lobbyadressaten. In: R. Speth/ A. Zimmer (Hrsg.): Lobby Work: Interessenvertretung als Politikgestaltung. Wiesbaden, 245-260.
Bundesministerium des Innern (2011): Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministenen. Online verfügbar unter: http://www.bundesarchiv.de/DE/Content/Down- loads/ Anbieten/sgv-grundl-gemeinsame-geschaeftsordnung-der-bundesministerien- stand-l-sept-2011.pdf? blob=publication File (30.03.2018).
Bundesrat (2018): Statistik. Online verfügbar unter: https://www.bundesrat.de/DE/doku- mente/statistik/statistik-node.html (Stand: 30.03.2018).
Burkhardt, Simone/ Manow, Philipp (2006): Veto-Antizipation: Gesetzgebung im deutsehen Bikameralismus. In MPEG Discussion Paper, N0. 6(3).
Dowding, Keith (1995): Interpreting Formal Coalition Theory. In: к. Dowding/D. King (Hrsg.): Preferences, Institutions, and Rational Choice. Oxford, 43-59.
Dohier, Marian (2012): Gesetzgebung auf Honorarbasis - Politik, Ministerialverwaltung und das Problem externer Beteiligung an Rechtsetzungsprozessen. In: Politische Vierteljahresschrift 53(2), 181-210.
Eising, Rainer (2007): Politische Interessenvermittlung. In: A. Benz/ s. Lütz/ u. Schi- mank/ G. Simonis (Hrsg.): Handbuch Governance Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder. Wiesbaden, 285-296.
Hall, Peter/ Taylor Rosemary (1996): Political Science and the Three New Institutional- isms. In Political Studie 44 (5), 936-957.
Kaiser, Andre/ Zuber, Christina (1999): Die politische Theorie des Neoinstitutionalismus: James March und Johan Olsen. In: A. Brodocz/ G.s. Schaal (Hrsg.): Politische Theorien der Gegenwart. Wiesbaden, 302-327.
Kieser, Alfred/ Ebers, Mark (2014): Institutionenökonomische Theorien der Organisation. In A. Kieser/M. Ebers (Hrsg.): Organisationstheorien. Stuttgart, 195-204.
Korte, Karl-Rudolf (2001): Was kennzeichnet modernes Regieren? Regierungshandeln von Staats- und Regierungschefs im Vergleich. Aus Politik und Zeitgeschichte Heft B5.
Leif, Thomas/ Speth, Rudolf (2003): Anatomie des Lobbyismus. Einführung in eine unbekannte Sphäre der Macht. In: T. Leif/R. Speth (Hrsg.): Die stille Macht. Wiesbaden, 7-32.
Lösche, Peter (2007): Verbände und Lobbyismus in Deutschland. Stuttgart.
Massing, Peter (1991): Interessengruppen. In: D. Nohlen (Hrsg.): Wörterbuch Staat und Politik. Zürich, 251-252.
March, James/ Olsen, Johan (1984): The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life. In: The American Political Science Review 78(3), 734-749.
Mayntz, Renate (1992): Gesellschaftswandel und Verbändefunktion - Zum theoretischen Kontext der Studie. In R. Mayntz (Hrsg.): Verbände zwischen Mitgliederinteressen und Gemeinwohl. Gütersloh, 11-13.
Niederhafner, Stefan/ Speth, Rudolf (2004): Die Ministerialbürokratie in Deutschland - Vom Kellner zum Koch? In: Neue soziale Bewegungen 17(3), 23-35.
Patzelt, Werner (1996): Deutschlands Abgeordnete. Profil eines Berufstandes, der weit besser ist als sein Ruf. In: ZParl 27, 462-502.
Sebaldt, Martin (1997): Organisierter Pluralismus: Kräftefeld, Selbstverständnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen. Opladen.
Sebaldt, Martin/ Straßner, Alexander (2004): Verbände in der Bundesrepublik Deutschland: Eine Einführung. Wiesbaden.
Schubert, Klaus/ Klein, Martina (2006): Das Politiklexikon. Bonn.
Schulze, Holger (1997): Neo-Institutionalismus: Ein analytisches Instrument zur Erklärung gesellschaftlicher Transformationsprozesse. In: Osteuropa-Institut der Freien Universität Berlin. Arbeitspapiere des Bereichs Politik und Gesellschaft, Heft 4.
Schütt-Wetschky, Eberhard (1997): Interessenverbände und Staat. Darmstadt.
Smeiser, Neil J. (1992): The Rational Choice Perspective. In: Rationality and Society, 4(4), 381-410.
Statistisches Bundesamt (2016): Finanzen und Steuern: Personal des öffentlichen Dienstes. Fachserie 14, Reihe 6.
Straßner, Alexander (2006): Funktionen von Verbänden in der modernen Gesellschaft. In: Verbände und Lobbyismus. Aus Politik und Zeitgeschichte 15-16, 10-16.
Streeck, Wolfgang (1994): Staat und Verbände: Neue Fragen. Neue Antworten? In: Politische Vierteljahresschrift (Sonderheft 25), 7-36.
Strässer, Christoph/ Meerkamp, Frank (2015): Lobbying im parlamentarischen Bereich - Politik im Lobbyfokus. In: R. Speth/ A. Zimmer (Hrsg.): Lobby Work: Interessenvertretung als Politikgestaltung. Wiesbaden, 219-244.
Von Alemann, Ulrich/ Eckert, Florian (2006): Lobbyismus als Schattenpolitik. In: Verbände und Lobbyismus. Aus Politik und Zeitgeschichte, Woche 15-16, 3-9.
Von Beyme, Klaus (1997): Der Gesetzgeber: Der Bundestag als Entscheidungszentrum. Opladen.
Von Winter, Thomas (2010): Interessengruppen und Demokratie im Wandel verbändetheoretischer Paradigmen. In: K. Schrenk/ M. Soldner (Hrsg.): Analyse demokratischer Regierungssysteme. Wiesbaden, 115-127.
Weber, Max (1922): Wirtschaft und Gesellschaft. Tübingen
Weber, Jürgen (1977): Die Interessengruppen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart.
Wehrmann, Iris (2007): Lobbying in Deutschland - Begriff und Trends. In: R. Kleinfeld/ A. Zimmer/ u. Willems (Hrsg.): Lobbying: Strukturen. Akteure. Strategien. Wiesbaden, 36-64.
Ziller, Gebhard/ Oschatz, Georg-Bemdt (1998): Der Bundesrat. Düsseldorf.
1 Mit dem zentralen Aspekt opportunistischen Verhalten im Rahmen der Organisationstheorien haben sich u.a. Ebers und Kieser vertiefend auseinandergesetzt (Kieser, Ebers 2014: 195ff).
2 Straßner und Sebaldt differenzieren Interessen in drei unterschiedliche Dimensionen: 1) Die individuelle Dimension betont hierbei die Befriedigung menschlicher Grundbedürfnisse (Nahrung, Wohnen). 2) Die materielle Dimension unterstreicht den konkreten Nutzen für Individuen durch Interaktion mit anderen, also der Erlangung von knappen Gütern. 3) Die moralische Dimension hebt die Durchsetzung subjektiver, weltanschauli- eher Interessen hervor (Straßner, Sebaldt 2004: 18).
3 Hierbei ist zwischen drei Arten von Gesetzentwürfen des Bundestages zu unterscheiden. 1) Verfassungsändernde Gesetzentwürfe benötigen eine Zweidrittelmehrheit. 2) Gesetzentwürfe, die Auswirkungen auf die Organisations- und Verwaltungshoheit bzw. auf die Finanzen der Länder haben, können vom Bundesrat abgewiesen werden (sogenannte Zustimmungsbedürftige Gesetze). 3) Bei Gesetzentwürfen, die jene Bereiche nicht tangieren, kann der Bundesrat Einspruch einlegen. Dieser Einspruch kann jedoch durch die Mehrheit des Bundestages überstimmt werden (sogenannte Einspruchsgesetze) (vgl. Ziller/Oschatz 1998).
