1. Einleitung
2. Integrationstheorien
2.1 Der Föderalismus
2.2 Der (Neo-) Funktionalismus
2.3 Der Intergouvernementalismus
3. Welches Europa? Konzepte der Integration
3.1 Differenzierte Integration und Verstärkte Zusammenarbeit
3.2 Das „Europa der mehreren Geschwindigkeiten“
3.3 Das „Europa der konzentrischen Kreise“
3.4 Das „Europa der variablen Geometrie“
3.5 Das „Europaäla carte“
4. Beispiele differenzierter Integration
4.1 Die europäische Währungsunion
4.2 Das Schengener Abkommen
5. Fazit
Anhang I
Anhang II
Literaturverzeichnis
Die EU ist ein politisches System sui generis,1 ein politisches System, welches keinen histori- schen Vorläufer hat und mit nichts bisher Dagewesenem zu Genüge verglichen oder analysiert werden könnte. Aus einer wirtschaftlichen Gemeinschaft von sechs Staaten, dessen Aufgaben- bereich sich auf die Produktion von Kohle und Stahl beschränkte, entwickelte sich eine politi- sche Union aus mittlerweile 27 Staaten mit staatsähnlichen Befugnissen. 2 Die Entwicklung von der Montanunion bis zur heutigen EU war begleitet von zahlreichen Vertragsänderungen, wie der Einheitlichen Europäischen Akte 1986, den Verträgen von Maastricht 1992, Amster- dam 1997, Nizza 2000 und Lissabon 2007.3 Die institutionellen und prozessualen Änderun- gen versuchten stets die wachsende Anzahl der Mitgliedstaaten, d. h. die stete Erweiterung mit der gleichzeitigen Vertiefung dieser wirtschaftlichen und politischen Gemeinschaft in Ein- klang zu bringen. So könnten einige institutionelle Veränderungen durch die Verträge von Lissabon als Entgegnung auf die immer lauter werdenden Vorwürfe eines Legitimations- und Demokratiedefizits der EU gedeutet werden.4
Daher bezeichnen Hans-Jürgen Bieling und Marika Lerch das Projekt EU als eine Baustelle, an der seit 60 Jahren gearbeitet wird.5 Doch Konrad Adenauer beschreibt 1960 die EU mit ei- ner anderen Metapher: „Man kann Europa nicht bauen, wie man ein Haus baut: Man bestellt so und so viel Beton, Sand, eiserne Träger usw., hat einen Plan und fängt an zu arbeiten. Euro- pa, das ist eher wie ein Baum, der wächst, der eine Schicht nach der anderen ansetzt, der aber nicht konstruiert werden kann“6. Damit beschrieb er die damalige Integrationsstrategie, wel- che sich durch Paketlösungen und offene Finalität, also das Offenlassen der Antwort auf die Frage nach der angestrebten Form der EU, kennzeichnen lässt. Doch die Erweiterung durch steigende Mitgliederanzahl - v. a. durch die bisher größte Erweiterungsrunde 2004, die „Os- terweiterung“ - und damit einhergehend steigende Interessenvielfalt, unterschiedliche Zielvor- stellungen und wirtschaftliche Differenzen, macht eine ehrliche Kommunikation über Erwar- tungen an die Zukunft, Aufgaben und Kompetenzen der EU erforderlich.7
Integration (lat.: integer: unberührt8 ) lässt sich mit „Herstellung eines Ganzen“ übersetzen.
Während dies für einige Autoren mit einem Transfer von Souveränität an eine höhere Ebene einher gehen muss, lassen andere Autoren wie Werner Weidenfeld und Bruno Zandonella of- fen, ob eine Integration supranational oder intergouvernemental gestaltet wird. 9 Meist wird die Integration im Allgemeinen beschrieben als friedliche und freiwillige Zusammenführung von Staaten, als die Eingliederung eines Staates mit seiner individuellen Volkswirtschaft und Gesellschaft in eine größere Einheit, wobei sich über traditionell bestehende Grenzen hinweg- gesetzt wird. Die europäische Integration im Speziellen wird als Prozess gesehen, welcher sich seit seiner Gründung bis heute entwickelt hat und noch nicht abgeschlossen ist. Sie geht stets einher mit Erweiterung, d. h. mit der Aufnahme neuer Mitglieder und Vertiefung, d. h. mit intensiver werdender Zusammenarbeit, welche entweder durch Souveränitätstransfer auf supranationale, also überstaatliche Ebene oder intergouvernementale Zusammenarbeit zwi- schen den Regierungen erreicht wird.10
Daher wird im ersten Teil dieser Arbeit auf verschiedene, deskriptive Integrationstheorien ein- gegangen, welche sich mit der Frage beschäftigen, wie und wieso unabhängige Nationalstaa- ten im Laufe der Zeit immer mehr von ihrer Souveränität und immer mehr Kompetenzen auf eine höhere, supranationale Instanz transferierten.11 Es wird hauptsächlich Augenmerk auf die klassischen Theorien Föderalismus, (Neo-) Funktionalismus und Intergouvernementalismus gelegt, wobei jeweils nur kurz auf deren Weiterentwicklungen - den MLG-Ansatz, den Neo- funktionalismus (tiefgehender als die anderen) und den liberalen Intergouvernementalismus - eingegangen wird. Im zweiten Teil werden verschiedene normative Modelle erläutert, welche jeweils die Frage beantworten, was für ein Europa es in Zukunft geben soll, wohin zukünftig integriert werden soll, welche Art Union wünschenswert ist. Am Anfang wird die differenzier- te Integration näher beschrieben, woraufhin die vier populärsten Modelle, welche durch die Idee der differenzierten Integration entstanden - das „Europa der mehreren Geschwindigkei- ten“, das „Europa der konzentrischen Kreise“, das „Europa der variablen Geometrie“ und das „Europaäla carte“ - erläutert werden. Im folgenden Teil werden zwei Beispiele der Methode der differenzierten Integration aufgeführt. Nachdem kurz auf deren Entstehungsgeschichte und Inhalt eingegangen wird, werden die beiden Beispiele jeweils in die vorher behandelten Integrationskonzeptionen eingeordnet und knapp mittels der Integrationstheorien analysiert. Abschließend wird der Erfolg der Beispiele bezüglich der differenzierten Integration bewertet.
Im Folgenden werden die drei klassischen Theorien vorgestellt, welche auch als „grand theories“ bezeichnet werden. Es wird nur kurz auf neuere Ausläufer und Ansätze der jeweiligen klassischen Schulen eingegangen.12
Theorien formulieren verallgemeinernde Aussagen, welche sich nicht nur auf einzelne Fälle beziehen und haben somit die Aufgabe, die Komplexität und Vielfalt der Realität zu reduzie- ren und sie zu ordnen. Nach Werner Weidenfeld haben Integrationstheorien vier Funktionen: Die Selektions-, Ordnungs-, Erklärungs- und Prognosefunktion. Die drei folgend vorgestellten Theorien konkurrieren miteinander und keine ist als der Wahrheit letzter Schluss aufzufassen. Sie dienen im Laufe der Arbeit als Orientierungs- und Strukturierungshilfen.13 Die vorgestell- ten Theorien werden in der chronologischen Reihenfolge ihrer Entwicklung und Erscheinung aufgeführt.
Der Föderalismus auf europäischer Ebene bezeichnet ein Beziehungsgeflecht unterschiedli- cher politischer Akteure, in wechem die supranationalen, die nationalen und die regionalen Ebenen autonom und interdependent zugleich sind.14 Der Slogan des Föderalismus könnte „Vielfalt durch Einheit“ genannt werden, es geht nicht um einen zentralistisch regierten Staat, sondern um supranationale und nationalstaatlich geprägt Institutionen, die nebeneinander be- stehen. Die politischen Aufgaben, Kompetenzen und somit die Souveränität werden zwischen dem übergeordneten Gesamtsystem und den einzelnen Teilen dessen aufgeteilt, wodurch alle Ebenen legitimiert und autonom sind.15
Die Idee eines europäischen Föderalismus hat zwar eine lange Tradition, wurde aber unter dem Einfluss der Zerstörungen des Zweiten Weltkrieges wiederbelebt. Die internationale A- narchie müsse ein Ende finden und die einzelnen Nationalstaaten durch einen föderalen Bundesstaat, bspw. durch die - wie Churchill es nannte - „Vereinten Nationen von Europa“16 ersetzt werden, um Frieden und Demokratie zu gewährleisten.17
Zahlreiche Versuche, eine europäische Verfassung zu etablieren, scheiterten, zuletzt 2005. Da- her wird der Föderalismus nicht mehr durch die einmalige Verabschiedung einer Verfassung zu verwirklichen gesucht, sondern mittlerweile in Anlehnung an Carl Joachim Friedrich als Prozess verstanden, in welchem es schrittweise zu einer Föderalisierung der EU kommt. Das Subsidiaritätsprinzip, zunehmende Mehrheitsentscheidungen im Rat und die Stärkung des Eu- ropäischen Parlaments (durch die Verträge von Lissabon) stellen bereits föderale Elemente und Prinzipien dar.18
In den 90er Jahren des letzten Jahrhunderts wurde der „Multi-level Governance-Ansatz“ (MLG) entwickelt, welcher traditionell dem Föderalismus zugeordnet werden kann. Aufgrund des komplexen Charakters wird das europäische System in diesem Ansatz als dynamisches Mehrebenensystem begriffen. Neue, kooperative und kompromissbereite Akteure der politi- schen Steuerung bilden sich heraus.19 Der MLG-Ansatz, welcher nicht als feste Theorie, son- dern als dynamisches Analysekonzept zu verstehen ist, beschäftigt sich mit den Entschei- dungsprozessen innerhalb der EU, nicht wie der klassische Föderalismus mit der Finalität der EU. Nach diesem Ansatz sind Regierungen und Nationalstaaten nicht mehr die zentralen poli- tischen Akteure, sondern sie konkurrieren mit supranationalen, aber auch nicht-staatlichen wie ökonomischen und gesellschaftlichen Akteuren, bspw. Lobbyisten, welchen zentrale Bedeu- tung beigemessen wird. Des Weiteren sind die föderal aufgeteilten Kompetenzen miteinander verbunden, so dass bspw. ein Bundesland nicht den Umweg über die Regierung des Bundes gehen muss, sondern sich gleich an die supranationalen Spieler der EU wenden kann. Doch den nationalstaatlichen Regierungen kommt dennoch hohe Bedeutung innerhalb dieses Ansat- zes zu.20
Obwohl die Netzwerke die Funktionsfähikgeit der EU gewährleisten, erhöhen sie gleichzeitig die Intransparenz, was zu einer Debatte über ein europäisches Legitimations- und Demokratiedefizit führt.21
Die Funktionalisten wollten mittels eines Prozesses der wirtschaftlichen Verflechtung supra- nationale Strukturen etablieren und so das Ziel eines europäischen Bundesstaates mit Frieden und Wohlstand erreichen. Realpolitisch hat sich dieser Ansatz 1952 in der Gründung der Mon- tanunion und 1957 in den Römischen Verträgen durchgesetzt. Die europäische Integration war durch die Montanunion anfangs nur auf ein Politikfeld begrenzt und sollte von da an schritt- weise vorangetrieben werden.22
Der Funktionalismus geht davon aus, dass internationale Probleme transnational, d. h. grenz- überschreitend sind, von den Nationalstaaten alleine nicht lgelöst werden können und daher transnationale Lösungen benötigen. Dabei dürfen nicht die antiquierten Werte von Macht und Territorium im Vordergrund stehen, die Problemlösung und Art und Umfang der internationa- len Zusammenarbeit ergeben sich zwangsläufig und logisch aus dem Problem und der Aufga- benstellung.
Die Integration fängt auf einem niedrigen Level mit einem Kompetenzbereich, in welchem sich grade die Möglichkeit einer Einigung ergibt, an, welches aufgrund des Erfolges oder sachlogischer (bspw. technologischer) Konsequenzen zu weiterer internationaler Zusammen- arbeit, Integration auf einem anderen Gebiet führt. Dieser Automatismus wird „Ramification“ oder „Verzweigungsdoktrin“ genannt. Beinahe unaufhaltsam und unmerklich kommt es so zu mehr Integration und einem Transfer von nationalstaatlichen Kompetenzen auf eine suprana- tionale Ebene.23
Die Weiterentwicklung der Theorie zum Neofunktionalismus und somit von einer norma- tiv-teleologischen zu einer empirisch-analytischen ist auf Ernst Haas zurückzuführen. Der Neofunktionalismus erklärt den europäischen Integrationsprozess aus der Innenperspektive der EU heraus als einen sich selbst verstärkenden Spill-Over-Effekt, welcher auf die Verzwei- gungsdoktrin zurückgeht. D. h., dass die zwischenstaatliche Verknüpfung verschiedener Poli- tikfelder in einem Bereich eine Vergemeinschaftung in anderen Bereichen nach sich zieht, die zwischenstaatliche Integration eines Bereiches sozusagen auf andere „überschwappt“. 24 Von einem funktionalen Spill-Over spricht man dann, wenn bspw. die Vereinheitlichung der Koh- le- und Stahlproduktion zwangsläufig zu einer Vereinheitlichung des Transports und der Ar- beitsbedingungen führt. So kann sich eine technokratisch-wirtschaftliche Gemeinschaft zu ei- ner politischen Gemeinschaft ausweiten. Die Entwicklung der Struktur der politischen Ge- meinschaft ist nicht vorhersehbar, allerdings wird nach dem Slogan „Form Follows Function“ gehandelt, wobei sich die institutionelle Architektur der Zusammenarbeit an die wirtschaftli- chen und politischen Gegebenheiten und Erfordernissen anpasst. Als die den Integrationspro- zess bedeutend beeinflussenden Akteure gelten in dieser Theorie nationale, ökonomische, po- litische und gesellschaftliche Eliten und die supranationalen Institutionen. Von einem politi- schen Spill-Over spricht man, wenn Eliten und Interessengruppen aufgrund bereits erfolgrei- cher Integrationsprozesse von noch weiterer Integration weiteren Nutzen, wie steigenden Wohlstand, erwarten. Um die Integration voranzutreiben, üben sie Druck auf die Institutionen aus. Der erzeugte Spill-Over wird direkt und bewusst von supranationalen Institutionen ge- steuert, welches eine Ausnahme in der sonst deterministischen Theorie darstellt: Die Gemein- schaftsinstitutionen können die Integration selbst voran treiben, obwohl dieses Unterfangen stark von den Fähigkeiten und der Position dieser Institutionen abhängt.25 Allerdings war diese Theorie nicht in der Lage, rückschrittliche Integrationsprozesse - bei- spielhaft hierfür de Gaulles „Politik des leeren Stuhls“ 1965/66 - zu erklären. Die hohe Be- deutung der nationalen Regierungen für die Integration wird von diesem Ansatz beweifelt.26 An dieser Stelle setzt die Theorie des Intergouvernementalismus an. Doch auch der Neofunk- tionalismus integrierte in seiner Weiterentwicklung die Möglichkeit eines Spill-Backs, eines integrativen Rückschritts aufgrund strategischer Handlungen der Akteure. De Gaulle hatte den Optimismus der Neofunktionalisten bezüglich einer automatisch voranschreitenden Integra- tion stark gebremst.27
Der nationalstaatliche Ansatz hat seine Wurzeln in der realistischen Schule der Internationalen Beziehungen, welche den Schwerpunkt auf den Nationalstaat mit seinen Sicherheits-, Wohl- fahrts- und Macht(erhaltungs)interessen legt. Anders als die vorher betrachteten Strömungen sieht diese die Ursachen der Systemgestaltung in externen Faktoren begründet. Der Intergou- vernementalismus, welcher als Gegenentwurf zum Neofunktionalismus entwickelt wurde, be- tont nach wie vor den Vorrang der Interessen der Nationalstaaten, deren Regierungen die Kon- trolle über den Prozess der Integration, welcher als Resultat zwischenstaatlicher Verhandlun- gen betrachtet wird, behalten. 28 Bedeutend für den Integrationsprozess sind demnach inter- gouvernementale, zwischenstaatliche Institutionen und Instrumente. Der Integrationsprozess wird in Gipfeltreffen, Regierungskonferenzen und den intergouvernementalen Institutionen ausgehandelt. Liegt ein gemeinsames Interesse der Nationalstaaten vor, kann es durchaus zu einer weitergehenden Integration kommen.29 Der Intergouvernementalismus geht davon aus, dass v. a. die Regierungen der größeren Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich und Groß- britannien eine Schlüsselstellung bezüglich des Integrationsprozesses einnehmen, da die su- pranationalen Institutionen lediglich als deren Ausführungsorgane diesen. Während die Sou- veränität der Nationalstaaten erhalten bleibt, weitet sich deren Macht und Handlungsspiel- raum auf die EU aus. Die EU gilt als internationales Regime, welches der Durchsetzung von Kosten-Nutzen-Kalkulationen der Nationalstaaten dient. Demnach haben die Mitgliedstaaten mittels der intergouvernementalen Institutionen wie dem Ministerrat mehr Einfluss auf die EU als die EU Einfluss auf die Nationalstaaten. 30
Eine weitere Kritik der Intergouvernementalisten an den Neofunktionalisten ist, dass sie die politischen, kulturellen, sozialen, normativen, traditionellen und strategischen Unterschiede zwischen den europäischen Nationalstaaten unterschätzen: „Die Staaten sind verschieden, sie haben ein unterschiedliches nationales Interesse und wo es kein gemeinsames nationales In- teresse gibt, kommt es nicht zur Integration“31. Im Intergouvernementalismus kann ein Spill- Over-Effekt zwar im Bereich der „low politics“ (Bsp.: Ökonomie) stattfinden, aber nicht von diesem auf den Bereich der „high politics“ (Bsp.: Außen- und Sicherheitspolitik). Bei den tra- ditionell nationalen Kompetenzen behalten sich die Nationalstaaten vor, ihre Souveränität nicht zu transferieren bzw. in diesen Bereichen Ausnahmeregelungen zu etablieren. Doch dass sich die EU von einer Wirtschaftsgemeinschaft in eine politische Union entwickelte, ist seit der Europäisches Währungsunion unbeweifelt.32
Die Weiterentwicklung dieses Ansatzes ist der liberale Intergouvernementalismus. Es bleibt der Staat als zentraler Akteur, welche rational und nach Kosten-Nutzen-Erwägungen handelt. Darüber hinaus wurde ein triadisches Modell entwickelt, um Integrationsprozesse zu erklären. Auf der ersten Stufe werden die Interessen innerhalb einer Nation und Gesellschaft formuliert, welche nach dieser Theorie stets ökonomische seien. Auf der zweiten Stufe werden die auf der ersten Stufe definierten Interessen mit anderen EU-Mitgliedstaaten verhandelt. Zur Si- cherstellung der Einhaltung der ausgehandelten Vereinbarungen werden Kompetenzen an su- pranationale Institutionen abgegeben, solange die anderen Staaten dies auch tun. Die Institu- tionen sollen die Einhaltung der Vereinbarungen sicherstellen. Ökonomische Interessen und rationale Entscheidungen im Sinne der Rational-Choice-Theorie sind nach dem liberalen In- tergouvernementalismus die einzigen Triebfedern einer europäischen Integration.33
3. Welches Europa? Konzepte der Integration
Seit jeher existieren zwei gegensätzliche Leitbilder für die Zielgerichtetheit der EU, welche die Ideale aufzeigen, nach welchen ein internationaler Zusammenschluss institutionell organi- siert sein soll. Auf der einen Seite steht die Idee des Staatenbundes, welche bspw. traditionell
[...]
1 Knut Ipsen. Zitiert nach: Schmidt, Siegmar: Die Europäische Union in der Vergleichenden Politikwissenschaft. In: Lauth, Hans-Joachim (Hrsg.): Vergleichende Regierungslehre. Eine Einführung. 2. Auflage. Wiesbaden 2006. S. 133 - 154. 133f.
2 Vgl.: Weidenfeld, Werner / Wolfgang Wessels (Hrsg.): Europa von A bis Z. Taschenbuch der europäischen Integrati- on. 11. Auflage, Berlin 2009. S. 276.
3 Siehe Anhang I. (Weidenfeld: EU. S. 30)
4 Vgl.: Bieling, Hans-Jürgen / Marika Lerch: Theorien der europäischen Integration: ein Systematisierungsversuch. In: Bieling, Hans-Jürgen / Marika Lerch (Hrsg.): Theorien der europäischen Integration.Wiesbaden 2005. S. 9 - 41. S. 9.
5 Vgl.: ebd. S. 9.
6 Konrad Adenauer zu Jean Botrot am 29. 11. 1960. Zitiert nach: Weidenfeld, Werner: Die europäische Union. 2. Auf- lage. München 2011. S. 19.
7 Vgl.: ebd. S. 19.
8 Stowasser, Joseph M. / M. Petschenig / F. Skutsch (Hrsg.): Stowasser. Oldenbourg 2006. S. 270.
9 Vgl.: Weidenfeld: Union. S. 15.
10 Vgl.: Zandonella, Bruno: Pocket Europa. EU-Begriffe und Länderdaten. 2. Auflage. Bonn 2006. S. 59f. In: http://www.bpb.de/shop/buecher/pocket/34345/europa-eu-begriffe-und-laenderdaten (letzte Einsicht: 02. 09. 2012)
11 Vgl.: Weidenfeld / Wessels: Europa. S. 276.
12 Siehe Anhang II (Europa von A bis Z. S. 278)
13 Vgl.: Weidenfeld: Union. S. 39f.
14 Vgl.: Schmidt: Union. In. Lauth: Vergleichende. S. 139ff.
15 Vgl.: Weidenfeld: Union. S. 43f.
16 ebd. S. 43.
17 Vgl.: ebd. S. 41.
18 Vgl.: ebd. S. 44f.
19 Vgl.: Schmidt: Union. S. 139f.
20 Vgl.: Weidenfeld: Union. S. 46.
21 Vgl.: Schmidt: Union. S. 140f.
22 Vgl.: Weidenfeld: Union. S. 41.
23 Vgl.: ebd. S. 47f.
24 Vgl.: Weidenfeld / Wessels: Europa. S. 277.
25 Vgl.: Weidenfeld: Union. S. 48ff.
26 Vgl.: Schmidt: Union. S. 141f.
27 Vgl.: Weidenfeld: Union. S. 50f.
28 Vgl.: Weidenfeld / Wessels: Europa. S. 278f.
29 Vgl.: Weidenfeld: Union. S. 53f.
30 Vgl.: Schmidt: Union. S. 142.
31 Weidenfeld: Union. S. 55.
32 Vgl.: ebd. S. 55.
33 Vgl.: ebd. S. 55ff.
