In der öffentlichen Diskussion sind die völkerrechtlichen Vereinbarungen der Mitgliedstaaten wie der Vertrag zur Einführung eines ständigen Stabilitäts-mechanismus oder der Fiskalpakt präsent. Dagegen wird die parallele Reform der Wirtschafts- und Währungsunion, die mithilfe von sechs Sekundärrechtsakten – dem sogenannten Six-Pack erfolgt, und sich auf die Änderungen der Verordnungen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes sowie den Ausbau bestehender Verfahren konzentriert, kaum beachtet. Dies mag damit zusammenhängen, dass diese Neuerungen auf den ersten Blick bloß technische Verfahrensfragen klären. Dabei vollzieht sich hier mit der „Neuentdeckung“ des Art. 136 AEUV als wirtschaftspolitischer „Generalermächti-gung“ – überspitzt formuliert – eine Vertragsänderung durch die Hintertür bzw. ein Systembruch in der Wirtschafts- und Währungsunion. Nicht umsonst werden die Six-Pack-Rechtsakte sowie der Fiskalpakt als Bausteine der Errichtung einer europäischen Wirtschaftsregierung bezeichnet. Folglich berühren Fragen an diese Rechtsakte die zahlreichen mit der europäischen Integration assoziierten Gefährdungen für die Idee des nationalen Verfassungsstaates, wie das angemahnte demokratische Defizit der EU oder die Überformung des Staates durch die Ökonomie.
Inhaltsverzeichnis
A. Bewährungsprobe der Rechtsgemeinschaft
B. Die Reform der Wirtschafts- und Währungsunion
I. Grundlagen der Wirtschafts- und Währungsunion
II. Der Reformbedarf
1. Wirtschaftspolitische Koordination - Verfahren der multilateralen Überwachung
a) Überblick
b) Missstände
2. Haushaltspolitische Überwachung - Das Defizitverfahren
a) Überblick
b) Missstände
III. Die Reformmaßnahmen des Six-Pack
1. Verbesserung der wirtschaftspolitischen Koordination
a) Ausweitung des Verfahrens der multilateralen Überwachung
aa) Europäisches Semester
bb) Verfahren zur Vermeidung makroökonomischer Ungleichgewichte
b) Stärkung der Durchsetzbarkeit
aa) Durchsetzbarkeit der wirtschaftspolitischen Grundzüge
bb) Durchsetzung der Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte
2. Verbesserung der haushaltspolitischen Überwachung
a) Haushaltspolitische Rahmung
b) Änderungen im Defizitverfahren
c) Durchsetzung des Defizitverfahrens
IV. Zusammenfassung
C. Rechtliche Bewertung
I. Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht
1. Kompetenzkonformität der Ausweitung präventiver Kontrollen
2. Durchsetzungsmechanismen – als Sonderregime gegenüber Mitgliedern der Euro-Zone
a) Kompetenzkonformität der Sanktionen – Auslegung des Art. 136 Abs. 1 AEUV
aa) Grammatikalische Auslegung
bb) Historische Auslegung
cc) Systematische Auslegung
dd) Teleologische Auslegung
b) Ergebnis
c) Kompetenzkonformität der „fingierten Beschlussfassung“
aa) Verstoß gegen primärrechtliche Beschlussfassungsregeln
bb) Verletzung des institutionellen Gleichgewichts
d) Ergebnis
II. Ergebnis und Folgen
D. Ausblick
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A. Bewährungsprobe der Rechtsgemeinschaft
Die Geschichte der europäischen Einigung ist eine Geschichte der Gemeinschaftsbildung mit und durch Recht. Prägnant von Walter Hallstein auf den Begriff der Rechtsgemeinschaft gebracht, meint es einen Raum, der durch Recht geschaffen wird und indem die Geltung und Einhaltung des Rechts zu Frieden und Wohlstand führen sollen.[1] Die aktuelle Finanz- und Schuldenkrise der Europäischen Union stellt diese Idee insoweit auf die Probe, als die Regierungen der Mitgliedstaaten aus Angst vor den Mächten des Marktes einerseits und vor den Reaktionen der Bürger andererseits keine Änderungen der EU-Verträge unternehmen.[2] Stattdessen wählen sie Mittel, die ob ihrer reduzierten Rechtsverbindlichkeit, sowohl gegenüber den „Wählern“ vermittelbar sind, als auch schnell und wirksam die aufgekommenen Probleme der Wirtschafts-und Währungsunion beheben können.
In der öffentlichen Diskussion sind die völkerrechtlichen Vereinbarungen der Mitgliedstaaten wie der Vertrag zur Einführung eines ständigen Stabilitätsmechanismus[3] oder der Fiskalpakt[4] präsent. Dagegen wird die parallele Reform der Wirtschafts- und Währungsunion, die mithilfe von sechs Sekundärrechtsakten – dem sogenannten Six-Pack erfolgt, und sich auf die Änderungen der Verordnungen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes[5] sowie den Ausbau bestehender Verfahren konzentriert, kaum beachtet. Dies mag damit zusammenhängen, dass diese Neuerungen auf den ersten Blick bloß technische Verfahrensfragen klären. Dabei vollzieht sich hier mit der „Neuentdeckung“ des Art. 136 AEUV als wirtschaftspolitischer „Generalermächtigung“[6] – überspitzt formuliert – eine Vertragsänderung durch die Hintertür bzw. ein Systembruch in der Wirtschafts- und Währungsunion. Nicht umsonst werden die Six-Pack-Rechtsakte sowie der Fiskalpakt als Bausteine der Errichtung einer europäischen Wirtschaftsregierung bezeichnet.[7] Folglich berühren Fragen an diese Rechtsakte die zahlreichen mit der europäschen Integration assoziierten Gefährdungen für die Idee des nationalen Verfassungsstaates[8], wie das angemahnte demokratische Defizit der EU oder die Überformung des Staates durch die Ökonomie[9].
Diese Arbeit wird anhand der Frage nach der Kompetenzkonformität der Reformmaßnahmen aufzeigen, dass der Unionsgesetzgeber die Idee der Rechtsgemeinschaft gefährdet, wenn er die Vertiefung der europäischen Integration allein dadurch zu legitimieren versucht, dass sie irgendwie rechtlich gestützt wird. Dazu wird zunächst die Reform der Wirtschafts- und Währungsunion vorgestellt (B.), sodann erfolgt die rechtliche Bewertung (C.), um mit einem Ausblick (D.) abzuschließen.
B. Die Reform der Wirtschafts- und Währungsunion
Die Rechtsakte des Six-Pack beruhen auf Gesetzgebungsvorschlägen der Kommission, die sie im Herbst 2010 dem Ministerrat vorgelegt hat. Parallel dazu setzte der Europäische Rat die Arbeitsgruppe „Wirtschaftspolitische Steuerung“ unter dem Vorsitz des Ratspräsidenten, Hermann van Rompuy, ein.[10] Die Vorschläge waren sich ähnlich, sodass im September 2011 die Gesetzgebungsakte einstimmig vom Rat unter Mitentscheidung des Europäischen Parlaments, soweit es zu beteiligen war, verabschiedet wurden.
Ziel aller Reformmaßnahmen ist es einen verbesserten Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung zu schaffen, der durch ineinandergreifende Politiken verwirklicht werden soll. Ausgerichtet auf die Strategie der Union für Wachstum und Beschäftigung, soll dieser Rahmen mithilfe der Einführung eines Europäischen Semesters für die verstärkte Koordinierung der Wirtschafts- und Haushaltspolitik, einem wirksamen Stabilitäts- und Wachstumspakt, einem stabilen Rahmen zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte, mit Mindestanforderungen an die nationalen Haushalte und einer Aufsicht auf Makroebene durch den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken verwirklicht werden.
Um die systematischen Einbrüche, die in der rechtlichen Bewertung herausgearbeitet werden, aufzuzeigen, soll zunächst die Organisationsstruktur der Wirtschafts- und Währungsunion nachgezeichnet werden (I.). Dabei werden die Bereiche, an welche die Six-Pack Maßnahmen anknüpfen, anschließend herausgenommen und (unter II.) vor dem Hintergrund ihrer Reformbedürftigkeit näher beleuchtet. Schließlich werden die Reformmaßnahmen (unter III.) vorgestellt.
I. Grundlagen der Wirtschafts- und Währungsunion
Gegründet wurde die Wirtschafts- und Währungsunion 1992 mit dem Vertrag von Maastricht.[11] Sie zielt auf die Verwirklichung einer Währungsunion in drei Stufen. An der dritten Stufe nehmen bisher 17 der 27 Mitgliedstaaten der EU teil. Hier haben die Mitglieder den Euro als gemeinsame Währung, dessen Stabilität verlangt von ihnen Finanz- und Haushaltsdisziplin, die der Stabilitäts- und Wachstumspakt gewährleisten soll.[12] Er besteht aus zwei Verordnungen sowie einer Entschließung des Rates.[13] Seine Aufgabe ist es die Vertragsbestimmungen des achten Titels des AEUV auszugestalten. Dort findet die Wirtschafts- und Währungsunion ihre primärrechtlichen Grundlagen, Art. 119-144 AEUV. Ihre Achillesferse[14] zeigt sich in der Aufspaltung der volkswirtschaftlich interdependenten Kompetenzen, der Wirtschafts- und Währungskompetenz, zwischen der EU und den Mitgliedstaaten.[15]
Das bewirkt zweierlei: zum einen entzieht sie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ihren Finanzierungsbedarf mit eigenem Gelddruck zu decken. Stattdessen finanzieren sie sich wie private Marktteilnehmer am Kapitalmarkt. Deshalb verbietet Art. 123 AEUV die monetäre Haushaltsfinanzierung durch die Zentralbank, während Art. 124 AEUV die staatlichen Finanzinstitute den privaten gleichstellt, indem ihnen ein bevorrechtigter Zugang zu den Finanzmärkten verboten wird. Abgerundet wird dieser marktgerichtete Ansatz durch das Haftungsverbot des Art. 125 AEUV, das den Märkten die Eigenverantwortlichkeit der Staaten für ihre Schulden signalisieren soll. Die potentiellen Kreditgeber – Staatsanleihenkäufer –berücksichtigen durch die Auferlegung höherer Zinsen die Bonität des Staates und disziplinieren ihn auf diese Weise.[16]
[...]
[1] Schorkopf, Gestaltung mit Recht – Prägekraft und Selbststand des Rechts in einer Rechtsgemeinschaft, AöR 136 (2011), 323, 342.
[2] Vgl. die Formulierung im Entwurf des Zustimmungsgesetzes zu dem Vertrag vom 2. 3. 2012 über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (Fiskalpakt), BT-Drs. 17/9046, S. 1 und S. 18 „Das ursprüngliche Ziel, die im Vertrag getroffene Regelungen durch eine Änderung der Unionsverträge einzuführen, ist zurzeit nicht realisierbar.“ Gründe hierfür werden aber nicht benannt; so auch Hufeld bezogen auf den Einsatz des vereinfachten Vertragsänderungsverfahrens für die Einführung des Art. 136 Abs. 3 AEUV, Zwischen Notrettung und Rütlischwur: der Umbau der Wirtschafts- und Währungsunion in der Krise, integration 2/2011, S. 117, 119.
[3] Die Einführung eines ständigen Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) betrifft zwei Aspekte: einmal ist seine verfassungs- und europarechtliche Rechtmäßigkeit fraglich, weil es eine internationale Finanzinstitution ist, die die Euro-Mitgliedsstaaten auf völkerrechtlicher Vereinbarung und somit außerhalb des unionalen Institutionengefüges gründen. Zweitens, ist die rechtliche Bedeutung des im vereinfachten Änderungsverfahren eingeführten Art. 136 Abs. 3 AEUV klärungsbedürftig. Nach Ansicht des BVerfG in 2 BvR1390/12 v. 12.9.2012, Absatz-Nr. (1-139), Rn. 233, 236; sowie jüngst des EuGH in der Rs. C-370/12 – Pringle, Rn. 68, 72, 109, 184, hat der Art. 136 Abs. 3 AEUV eine deklaratorische Funktion im Hinblick auf das Verhältnis des ESM zu dem Regelungsgefüge der Wirtschafts- und Währungsunion. Vor allem bezüglich Art. 125 AEUV, werde sein Ausnahmecharakter deutlich. Zum Art. 136 abs. 3 AEUV siehe Beschluss des Europäischen Rates 2011/199/EU v. 25.03.2011, ABl. EU L 91, S. 1; BT-Drs. 17/9047,17/10159; zum ESM-Vertrag BT-Drs. 17/9045, 17/10126.
[4] Zustimmungsgesetzes zu dem Vertrag vom 2. 3. 2012 über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (Fiskalpakt), BT-Drs. 17/9046.
[5] VO (EG) Nr. 1466/97 des Rates v. 7.7.1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, ABlEG Nr. L 209 v. 2.8.1997, S. 1; VO (EG) 1467/97 des Rates v.7.7.1997 über die über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, ABl. EG Nr. L 209 v. 2.8.1997, S. 6; Entschließung des Rates zum Rechtsrahmen für die Einführung des Euro v. 7.7.1997, ABl. EG Nr. C 236 v. 2.8.1997, S. 7.
[6] Bast/Rödl, Jenseits der Koordinierung? Zu den Grenzen der EU-Verträge für eine Europäische Wirtschaftsregierung, EuGRZ 2012, S. 269: „schlafender Kompetenzgigant“.
[7] Erstmalig von dem ehemaligen französischen Staatspräsidenten Nicolas Sarkozy ins Gespräch gebracht; s. Obwexer, Das System der „Europäischen Wirtschaftsregierung“ und die Rechtsnatur ihrer Teile: Six-Pack – Euro-Plus-Pakt – Europäisches Semester – Rettungsschirm, ZöR (67) 2012, S. 209, 250; Antpöhler, Emergenz der europäischen Wirtschaftsregierung – Das Six Pack als Zeichen supranationaler Leistungsfähigkeit, ZaöR 2012, S. 353, 361; Ruffert, The European Debt Crisis and the European Union Law, CMLRev. (48) 2011, S. 1777, 1793; Bast/Rödl, Jenseits der Koordinierung? Zu den Grenzen der EU-Verträge für eine europäische Wirtschaftsregierung, EuGRZ 2012, S. 269 f.
[8] Schäfer, Krisentheorien der Demokratie: Unregierbarkeit, Spätkapitalismus, Postdemokratie, Diskussionspapier des Max-Planck Instituts für Gesellschaftsforschung, Köln 2008.
[9] Nettesheim, Bundesverfassungsgericht und Staatsschuldenkrise: Parlamentarisierung und Repolitisierung der „Eurorettung“, in Jahrbuch für Föderalismusforschung 2012 i.E. online abrufbar unter: http://www.jura.uni-tuebingen.de/professoren_und_dozenten/nettesheim/ezff; Heidenreich, Ökonomismus – eine Selbstgefährdung der Demokratie? Über Legitimation durch Wohlstand, in: Brodocz u.a. (Hrsg.), Bedrohungen der Demokratie, S. 370-384; Stürner, Markt und Wettbewerb über alles?, S. 28 ff.; Lepsius, Über Märkte, Wettbewerb und Gemeinwohl – Plädoyer für einen Paradigmenwechsel, in: Kreis u.a. (Hrsg.), Staat in der Krise – Krise des Staates? Die Wiederentdeckung des Staates, S, 25-48.
[10] Strengthening Economic Governance in the EU, Report of the Tasc Force to European Council, Brussels, 21.10.2010, abrufbar unter: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/de/ec/117429.pdf.
[11] Vertrag über die Europäische Union v. 7.2.1992, ABl. EG Nr. C 191; BGBl. II S. 1253.
[12] Dieser „Pakt“ geht auf eine Initiative des deutschen Bundesfinanzministers, Theodor Waigel, zurück. Er schlug in dem sog. „Stabilitätspakt für Europa“ bereits am 10. November 1995 den Mitgliedstaaten vor zur finanzpolitischen Absicherung einen Stabilitätspakt zu schließen. Allerdings sollten nach seinem Vorschlag die Sanktionen automatisch, d.h. ohne die Beteiligung des Rates, in Kraft treten. Letzterem Vorschlag folgten die Staats- und Regierungschefs in ihrer Entschließung indes nicht. Vgl. Palm, Preisstabilität in der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, S. 44-46.
[13] VO (EG) Nr. 1466/97 des Rates v. 7.7.1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, ABlEG Nr. L 209 v. 2.8.1997, S. 1; VO (EG) 1467/97 des Rates v.7.7.1997 über die über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, ABl. EG Nr. L 209 v. 2.8.1997, S. 6; Entschließung des Rates zum Rechtsrahmen für die Einführung des Euro v. 7.7.1997 , ABl. EG Nr. C 236 v. 2.8.1997, S. 7.
[14] Horn sieht darin einen „Geburtsfehler“, Die Reform der Europäischen Währungsunion und die Zukunft des Euro, NJW 2011, S. 1398, 1399; ähnlich Calliess, der von einem „Konstruktionsfehler“ spricht, Der Kampf um den Euro: Eine „Angelegenheit der Europäischen Union“ zwischen Regierung, Parlament und Volk, NVwZ 2012, S. 1, 2.
[15] Relativiert wird die grundsätzlich freie Wirtschaftspolitik in den Mitgliedstaaten durch die Zielvorgaben für die Union des Art. 3 Abs. 3 EUV (Errichtung eines Binnenmarktes mit ausgewogenem Wirtschaftswachstum und Preisstabilität, einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft…), der Verpflichtung der Mitgliedstaaten in Art. 120 AEUV zur marktwirtschaftlichen Ausrichtung ihrer Wirtschaftspolitik und schließlich durch die Koordination der Wirtschaftspolitik sowie den dazugehörigen Bereichen der Beschäftigungs- und Sozialpolitik Artt. 121, 145 f., 151 f. AEUV; Nicolaysen, Rechtsfragen der Währungsunion, S. 32; Ohler, Die fiskalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft, S. 257.
[16] Lesch, in der Währungsunion werde das Wechselkursrisiko durch das Bonitätsrisiko ersetzt. Dieses entsteht, weil der Staat nicht mehr auf die Zentralbank zugreifen könne, um sich zu finanzieren, wodurch öffentliche Anleihen nicht mehr risikolos sind, in: Konvergenzkriterien einer Europäischen Währungsunion: Zur Logik der Bestimmungen von Maastricht, S. 14, 16; Ohler, Die fiskalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft, S. 265.
- Quote paper
- Vera Grebe (Author), 2013, Rechtliche Bewertungen des „Six-Packs“ zur Reform der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Munich, GRIN Verlag, https://www.hausarbeiten.de/document/210115
