Die Arbeitnehmerfreizügigkeit des §45 AEUV ist ein in der Öffentlichkeit viel diskutiertes Thema, vor allem in Verbindung mit der Osterweiterung der EU. Daraus resultierten unter anderem die Zugangsbeschränkungen dieser Freizügigkeit in einem „2+3+2“- Stufen Modell. Einerseits sagen etwa Eichendorfer und Abig, dass „diese Regelung zum Schutz der von hoher Arbeitslosigkeit heimgesuchten bisherigen Mitgliedsstaaten, namentlich der Arbeitsmärkte der an die beigetretenen Staaten angrenzenden Staaten erging. […] Die Zugangsbeschränkung dient also auch der Erhaltung eines auf den Arbeitsmärkten der bisherigen Mitgliedsstaaten ausgehandelten Lohnniveaus, das durch Abhaltung von in ihren Heimatstaaten niedriger entlohnten Arbeitnehmern vor der Auszehrung bewahrt werden soll.“ Andererseits sind Heinen und Pegels der Meinung, dass „je später die Arbeitskräftemobilität zugelassen wird, desto weniger sind die für die Bewältigung der demografischen Probleme und des Fachkräftemangels in Deutschland dringend benötigten Arbeitnehmer verfügbar.“ Das verdeutlicht, wie weit die Standpunkte zur Freizügigkeit und der Osterweiterung auseinander liegen können. Gleichzeitig werfen diese zwei Zitate die Frage auf, welche Wirkungen die Zugangsbeschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit tatsächlich auf Deutschland haben.
Im ersten Teil der Arbeit soll ein rechtlicher Überblick zum §45 AEUV und der Arbeitnehmerfreizügigkeit geschaffen werden. Im Besonderen für Personen ohne rechtliche Vorkenntnisse. In diesem Zusammenhang sollen grundlegende rechtliche Rahmenbedingungen der Freizügigkeit zum Einstieg geklärt werden. Wer ist Anspruchsberechtigt, welche Aufenthaltsbestimmungen und Beschränkungen gibt es? Im zweiten Teil soll es um die Zugangsbeschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit und das „2+3+2“- Modell gehen. Aber auch um die Befürchtungen und die damit im Zusammenhang stehenden Gründe zu der Verlängerung der Beschränkungen sollen mit Hilfe einer beispielhaften Stellungnahme des ehemaligen Bundesministeriums für Arbeit und Soziales aufgezeigt werden. Diesem stehen im Großen und Ganzen der Beitrag von Heinen und Pegels sowie ein Bericht der Europäischen Kommission entgegen, was die Zahlen von Schätzungen, Befragungen und der Agentur für Arbeit unterstützen könnten. Im Fazit soll ein Resümee zur Thematik gezogenen und die oben genannte Frage zu beantworten versucht werden.
Inhaltsverzeichnis
Einleitung
1 Freizügigkeit der Arbeitnehmer gemäß § 45 AEUV
1.1 Für wen ist die Freizügigkeit wirksam? - Unionsbürger
1.2 Arbeitnehmer
2 Das Recht auf Aufenthalt und Verbleib
2.1 Bei Berufstätigkeit des Unionsbürgers
2.2 Wenn der Unionsbürger auf Stellensuche oder arbeitslos ist
2.3 Wenn der Unionsbürger in das Rentenalter eintritt
3 Familienangehörige
3.1 Begünstigte Angehörige
3.2 Rechte der Angehörigen
3.2.1 Aufenthalt
3.2.2 Beschäftigung und Ausbildung
4 Beschränkungen des §45 AEUV
5 Die Zugangsbeschränkung der Freizügigkeit
5.1 Die Übergangsregelungen- Das „2-3-2“ - Modell
5.2 Befürchtungen Deutschlands und Gründe der Verlängerung der Zugangsbeschränkungen
5.3 Bericht Europäische Kommission 2008 u. a. Studien
5.4 Die Auswirkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit für Deutschland
5.4.1 Schätzungen
5.4.2 Die Auswirkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit seit Mai 2011
Fazit
Literaturverzeichnis
Einleitung
Die Arbeitnehmerfreizügigkeit des §45 AEUV ist ein in der Öffentlichkeit viel diskutiertes Thema, vor allem in Verbindung mit der Osterweiterung der EU. Daraus resultierten unter anderem die Zugangsbeschränkungen dieser Freizügigkeit in einem „2+3+2“- Stufen Modell. Einerseits sagen etwa Eichendorfer und Abig, dass „diese Regelung zum Schutz der von hoher Arbeitslosigkeit heimgesuchten bisherigen Mitgliedsstaaten, namentlich der Arbeitsmärkte der an die beigetretenen Staaten angrenzenden Staaten erging. […] Die Zugangsbeschränkung dient also auch der Erhaltung eines auf den Arbeitsmärkten der bisherigen Mitgliedsstaaten ausgehandelten Lohnniveaus, das durch Abhaltung von in ihren Heimatstaaten niedriger entlohnten Arbeitnehmern vor der Auszehrung bewahrt werden soll.“1 Andererseits sind Heinen und Pegels der Meinung, dass „je später die Arbeitskräftemobilität zugelassen wird, desto weniger sind die für die Bewältigung der demografischen Probleme und des Fachkräftemangels in Deutschland dringend benötigten Arbeitnehmer verfügbar.“2 Das verdeutlicht, wie weit die Standpunkte zur Freizügigkeit und der Osterweiterung auseinander liegen können. Gleichzeitig werfen diese zwei Zitate die Frage auf, welche Wirkungen die Zulassungsbeschränkungen im Bezug auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit in Deutschland tatsächlich haben.
Im ersten Teil der Arbeit soll ein rechtlicher Überblick zum §45 AEUV und der Arbeitnehmerfreizügigkeit geschaffen werden. Im Besonderen für Personen ohne rechtliche Vorkenntnisse. In diesem Zusammenhang sollen grundlegende rechtliche Rahmenbedingungen der Freizügigkeit zum Einstieg geklärt werden. Wer ist Anspruchsberechtigt, welche Aufenthaltsbestimmungen und Beschränkungen gibt es? Im zweiten Teil soll es um die Zugangsbeschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit und das „2+3+2“- Modell gehen. Aber auch um die Befürchtungen und die damit im Zusammenhang stehenden Gründe zu der Verlängerung der Beschränkungen sollen mit Hilfe einer beispielhaften Stellungnahme des ehemaligen Bundesministeriums für Arbeit und Soziales aufgezeigt werden. Diesem stehen im Großen und Ganzen der Beitrag von Heinen und Pegels sowie ein Bericht der Europäischen Kommission entgegen, was die Zahlen von Schätzungen, Befragungen und der Agentur für Arbeit unterstützen könnten. Im Fazit soll ein Resümee zur Thematik gezogenen und die oben genannte Frage zu beantworten versucht werden.
1 Freizügigkeit der Arbeitnehmer gemäß § 45 AEUV
Mit dem Lissabonner Vertrag wurde der §39 EG durch den §45 AEUV ersetzt.3 Er soll gewährleisten, dass sich Arbeitnehmer frei in der EU bewegen dürfen, um so eine günstige wirtschaftliche Abdeckung des Marktes mit Arbeitskräften gewährleisten zu können.4
Die Freizügigkeit ergibt sich direkt aus dem Absatz 1 des §45 AEUV und ermöglicht es den Unionsbürgern in einem anderen EU- Staat zu arbeiten. Innerstaatliche Rechte des betreffenden Einreisestaates dürfen dieses Recht auf Freizügigkeit nicht unterbinden. Die Absätze 2 und 3 präzisieren den ersten Absatz und ihnen kommen exemplarische Eigenschaften zu.
Der §45 AEUV findet direkte Anwendbarkeit bei Benachteiligung von Arbeitnehmern, welche in einem anderen EU- Staat tätig sind, dem sie nicht angehören. Sekundärrechtlich wurde §45 AEUV durch den §46 AEUV ausgestaltet.5 Der §45 AEUV ist als Erweiterung des allgemeinen Diskriminierungsverbots §18 AEUV zu sehen und garantiert die Arbeitnehmerfreizügigkeit, welche als Teil des freien Personenverkehrs eine europäische Grundfreiheit darstellt.6 Zur Realisierung und Gewährleistung des freien Binnenmarktes soll die Arbeitnehmerfreizügigkeit (§45ff. AEUV) mit anderen Freiheiten (Warenverkehr §28ff. AEUV, Niederlassung §49ff. AEUV, Dienstleistung §§56ff. AEUV, Kapital- und Zahlungsverkehr §§63ff. AEUV) zusammenwirken. Im Besonderen die §§45ff. sollen den Europäischen Unionsbürgern eine freie Arbeitsplatzwahl in der EU ermöglichen und sind somit der Grundstein für einen gelingenden Binnenmarkt.7
Für die Freizügigkeitsrechte von Arbeitnehmern ist der §45 AEUV notwendig, jedoch nicht ausreichend. Denn die vielen unterschiedlichen nationalen Bestimmungen der Mitgliedsstaaten müssen durch Regelungen des Sekundärrechts erweitert und vervollständigt sowie durch das Primärrecht konkretisiert werden. Neben dem §48 AEUV zur sozialen Sicherheit, gehört die Richtlinie 2004/ 38, welche gegen die Verordnung 1612/68 ausgetauscht wurde. In ihr werden im Allgemeinen die Freizügigkeitsrechte der EU- Bürger und ihrer Angehörigen geregelt.8
1.1 Für wen ist die Freizügigkeit wirksam? - Unionsbürger
Gemäß Absatz 2 werden vom §45 AEUV Arbeitnehmer mit einer Europäischen Staatsangehörigkeit erfasst.9 Die reine Beteiligung am Arbeitsmarkt ist ebenso wenig ausreichend, wie der tatsächliche Wohnort des Betreffenden. Entscheidend für die Anwendbarkeit der Freizügigkeitsrechte gemäß §45 AEUV ist die Zugehörigkeit des Arbeitnehmers zu einem Mitgliedsstaat. Wenn der Betreffende darüber hinaus außerdem einem Drittstaat zugehörig ist, ist dies unerheblich und es kommt auch nicht auf das nationale Recht des Mitgliedsstaates an. Beispielsweise gibt es in Deutschland den §116 GG zur Feststellung der Staatszugehörigkeit im Europäischen Sinne.10 Mit Sonderfällen befasst sich der §355 AEUV.11 Drittstaatsangehörige, selbst wenn sie in Europa arbeiten, können sich nicht auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit berufen. Es sei denn sie sind Angehörige eines Unionsbürgers, der von seinen Freizügigkeitsrechten gebrauch gemacht hat. Wegen eines Abkommens mit der EU können auch Schweizer von der Arbeitnehmerfreizügigkeit profitieren, da die Schweiz dem europäischen Wirtschaftsraum angehört. Durch ein Assoziationsabkommen ist ebenso die Türkei von den Freizügigkeitsrechten betroffen.12
1.2 Arbeitnehmer
Der Begriff des Arbeitnehmers ist im §45 AEUV und von der Verordnung 1612/38 unionsrechtlich vereinheitlicht und bestimmt. Im Sinne des Freizügigkeitsrechts, darf es in den Mitgliedsstaaten keine unterschiedlichen Auffassungen des Arbeitnehmerbegriffs und keine Differenzen zu den Vorraussetzungen bezüglich der Eigenschaften eines Arbeitnehmers geben. Maßgebend sind die objektiven Rechte und Pflichten der betreffenden Personen.13 Für den Arbeitnehmerbegriff existiert keine gesetzliche Legaldefinition. Nach der Rechtssprechung des Arbeitsrechtes ist Arbeitnehmer wer, aufgrund eines privatrechtlichen Vertrages (in der BRD Arbeitsvertrag gemäß §611 BGB) zur Leistung von Diensten in persönlicher Abhängigkeit verpflichtet ist.14 Auch nach §45 AEUV wird der Begriff des Arbeitnehmers weit gefasst und es werden dabei keine Unterscheidungen zwischen den verschiedenen Begrifflichkeiten (der Angestellte, Beschäftigte, Arbeiter usw.) der Unionsstaaten gemacht. Auch wer in Teilzeit beschäftigt ist, ist Arbeitnehmer. Ob dieser dadurch sein Leben selbständig, nur teilweise oder gar nicht finanzieren kann ist nicht entscheidend. Ausschlaggebend ist, ob ein abhängiges Beschäftigungsverhältnis besteht.
Ein weiterer Anhaltspunkt für den Anwendungsbereich des §45 AEUV ist, dass die Beschäftigung gemäß §3 Absatz 3 EUV dem Wirtschaftsleben angehörig sein muss. Auch kulturelle oder sportliche Betätigungsfelder außerhalb der Wirtschaftlichkeit (z. B. Bosman Urteil) fallen darunter, ebenso wie der „zweite Arbeitsmarkt“ und Referendariate im Rahmen eines Studiums.15
2 Das Recht auf Aufenthalt und Verbleib
2.1 Bei Berufstätigkeit des Unionsbürgers
Für Unionsbürger, die einer Arbeit im Europäischen Ausland nachgehen, ergeben sich aus Absatz 3 §45 AEUV16 ein unmittelbares Recht auf Aufenthalt sowie damit einhergehend, Ein- und Ausreiserechte.17 Den EU- Staaten ist es untersagt bei einreisenden Arbeitnehmern den Zweck der Tätigkeit zu kontrollieren. Demnach darf nach den §§5 und 7 der Richtlinie 2004/38 eine Bescheinigung über das Arbeitsverhältnis nur für den Aufenthalt, jedoch nicht für die Einreise verlangt werden.18 Nach §6 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38 gibt es eine Zweckungebundene Regelung eines dreimonatigen Aufenthaltes in einem Mitgliedsland der EU unter Vorlage des Personalausweises oder Reisepasses. Danach können die EU- Staaten eine so genannte Aufenthaltskarte als Nachweis verlangen. Diese ist bis zu fünf Jahre gültig bzw. je nach Beschäftigungsdauer auf die vorgesehene Zeit begrenzt.19
2.2 Wenn der Unionsbürger auf Stellensuche oder arbeitslos ist
Auch aus Gründen der Arbeitssuche und bei Aussicht auf eine Stelle werden Unionsbürger vom Absatz 3 des Freizügigkeitsgesetzes erfasst.20 Denn die Arbeitnehmerfreizügigkeit ist nicht eng ausgelegt. Auch aus der Verordnung 1612/68 ergibt sich aus dem §5, dass Stellensuchende in die Freizügigkeitsrechte mit einzubeziehen sind. Die Gründe für eine Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedsstaat sind nicht von Bedeutung für die Rechte der Einreise oder des Aufenthaltes.
Es kann eine Begrenzung des Aufenthaltes für einen „angemessenen Zeitraum“ geben, nach der Rechtssprechung sind das sechs Monate.21 Danach und selbst nach Ablauf des üblichen Zwecks ungebunden Dreimonatsregel, können die Arbeitssuchenden nicht des Landes verwiesen werden, solange diese sich nachweislich bewerben bzw. Aussicht auf eine Stelle oder Ausbildung haben könnten.22
Die Arbeitnehmerfreizügigkeit geht ebenso wenig für unverschuldete Arbeitslose oder kurzzeitig Arbeitsunfähige verloren, wie im §7 Absatz 3 der Richtlinie 2004/38 benannt ist. Dieser Gedanke wird in der Verordnung 1612/68 weitergeführt und berechtigt die Betreffenden zur Teilnahme an beruflichen Wiedereingliederungsmaßnahmen, wie Arbeitssuchende aus dem Inland. Folglich ergibt sich daraus für die Arbeitnehmer, die unfreiwillig ihre Arbeit verloren haben und zuvor schon von den Freizügigkeitsrechten gemäß §45 AEUV betroffen waren, eine bessere rechtliche Stellung, als für die Arbeitssuchenden im vorhergehenden Absatz.
Dies gilt nicht für griechische Arbeitnehmer, die vor dem Beitritt Griechenlands im europäischen Ausland gearbeitet haben. Auch befristete Stellen fallen nicht unter die unfreiwillige Arbeitslosigkeit. Es muss auch eine direkte Verbindung zwischen der zuvor ausgeführten Tätigkeit und der aktuellen Arbeitssuche bestehen. Es dürfen also nicht mehrere Jahre zwischen zwei Beschäftigungsverhältnissen liegen.23
2.3 Wenn der Unionsbürger in das Rentenalter eintritt
Der §45 Absatz 3 AEUV regelt im Zusammenhang mit einer Richtlinie (2004/38 Artikel 16f.) der Kommission die Bedingungen, um nach dem Arbeitsverhältnis weiter in einem anderen EU- Staat verbleiben zu dürfen.
Nach §17 dieser Richtlinie sollten die Betreffenden, die in das Rentenalter oder den Vorruhestand eintreten und somit ihre Arbeit aufgegeben haben, die vergangen zwölf Monate eine Anstellung im Aufnahmeland gehabt haben und sich dort mindestens drei Jahre ohne Unterbrechung aufgehalten haben. Ebenso können Arbeitsunfähige, die dauerhaft ihre Beschäftigung aufgeben müssen wenigstens zwei Jahre ohne Unterbrechung im Europäischen Ausland gearbeitet haben.24 Außerdem sollten sie ihre Arbeit auch aus Gründen der Arbeitsunfähigkeit aufgegeben haben.
[...]
1 2004, S. 11f.
2 2006, S. 6
3 vgl. Wißmann 2011, S. 174
4 vgl. Fladerer 2009, S.26
5 vgl. Khan 2010, S. 289
6 vgl. Wißmann 2011, S. 174
7 vgl. Khan 2010, S.289f.
8 vgl. Epiney 2012, S. 365
9 vgl. Khan 2010, S. 292
10 vgl. Wißmann 2011, S.174
11 vgl. Khan 2010, S.292
12 vgl. Wißmann 2011, S. 174f.
13 vgl. Wißmann 2011, S.175
14 vgl. Junker 2010, Rn. 91
15 vgl. Khan 2010, S.291f.
16 vgl. Wissmann 2011, S. 176
17 vgl. Khan 2010, S.295
18 vgl. Wissmann 2011, S. 176
19 vgl. Khan 2010, S.295
20 vgl. Khan 2010, S.295
21 vgl. Wissmann 2011, S. 176
22 vgl. §14 Abs. 4 RL 2004/38 und Khan 2010, S. 295
23 vgl. Wissmann 2011, S. 178f.
24 vgl. Khan 2010, S.296f.