Abkürzungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Literatur- und Quellenverzeichnis
Gesetzesverzeichnis
Vorwort
1 Einleitung
2 Steuern über Zielvereinbarungen
3 Globalbudget
4. Steigerung der Effizienz, der Effektivität und der Qualität des Verwaltungshandelns durch die Einführung betriebswirtschaftlicher Elemente
5. Umsetzung des NPM in der öffentlichen Verwaltungspraxis
5.1 Anforderungen an die Verwaltungen zur Umsetzung des NPM
5.2 Controlling- und Anreizsystem
6. Entwicklungen bei der Einführung des NPM in die öffentlichen Verwaltungen
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1 - Strukturmodell (Bals, Hansjürgen, Neue Haushaltssteuerung, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010, S.396) 2
Abbildung 2 - Die - erweiterte - Systemdarstellung im Neuen Steuerungsmodell (Krems, Prof. Dr. Burkhardt , Online Verwaltungslexikon (www.olev.de), Begriff: Outcome, Köln, 2010, URL: http://www.olev.de/o7outcome.htm) 2
Abbildung 3 - Der Budgetierungsprozess im Überblick (Bals, Hansjürgen, Neue Haushaltssteuerung, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010, S.400) 6
Abbildung 4 - Organische Gesamtstruktur des Steuerungssystems (Bals, Hansjürgen, Neue Haushaltssteuerung, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010, S.398)
Bals, Hansjürgen, Neues kommunales Finanz- und Produktmanagement - Erfolgreich steuern und budgetieren -, 2. Auflage, Potsdam, 2008
Bals, Hansjürgen, Neue Haushaltssteuerung, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier,
Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010 Bernhardt, Horst; Mutschler, Klaus; Stockel-Veltmann, Christoph, Kommunales Finanzmanagement NRW, 4. Auflage, Witten, Dortmund und Rheine, 2006 Böllhoff, Dominik, Steuerung mit Zielen, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010 Bogumil, Jörg; Grohs, Stephan; Kuhlmann, Sabine, Evaluation des Neuen Steuerungsmodells, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010, S.555
Budäus, Dietrich; Hilgers, Dennis, Öffentliches Rechnungswesen, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010 Dreyer, Matthias, Dezentrale Organisation und Steuerung in der öffentlichen Verwaltung, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010 Jann, Werner, Neues Steuerungsmodell, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010 Klümper, Bernd; Möllers, Heribert; Zimmermann, Ewald, Verwaltungsorganisation und Personalwirtschaft, 11. Auflage, Münster, Hagen und Wuppertal, 2004 Krems, Prof. Dr. Burkhardt, Online Verwaltungslexikon (www.olev.de), Begriff: Outcome, Köln, 2010, URL: http://www.olev.de/o/outcome.htm Krems, Prof. Dr. Burkhardt, Online Verwaltungslexikon (www.olev.de), Begriff: Ziele, Köln, 2011, URL: http://www.olev.de/xyz/ziele.htm Krems, Prof. Dr. Burkhardt, Online Verwaltungslexikon (www.olev.de), Begriff: Zielvereinbarungen, Köln, 2011, URL: http://www.olev.de/xyz/zielvereinb.htm Nowotny, Ewald; Zagler, Martin, Der öffentliche Sektor, Berlin, Heidelberg, 5. Auflage, 2010 Nullmeier, Frank, Output-Steuerung und Performance Measurement, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Hand- buch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010 Rädler, Ingo, Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget, Innsbruck, 2003 Schröter, Eckhard, New Public Management, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010
Strumann, Paul, Kommunales Finanzmanagement: Teil 1 Grundlagen des (neuen) kommunalen Finanzmanagements, 4. Auflage, Münster, 2008 Trube, Achim, Organisation der örtlichen Sozialverwaltung und Neue Steuerung - Grundlagen und Reformansätze -, Frankfurt am Main, 2002
Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz - HGrG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1273), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 27. Mai 2010 (BGBl. I S. 671) geändert worden ist.
Verordnung über das Haushaltswesen der Gemeinden im Land NordrheinWestfalen (Gemeindehaushaltsverordnung NRW - GemHVO NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV. NRW. S. 666), zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. November 2004 (GV. NRW. S. 644).
Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Oktober 1969 (GV. NRW. S. 712), zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. Juni 2009 (GV. NRW. S. 394).
Im Rahmen des Studiums zum Master of Public Administration (MPA) an der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin ist das Modul 2 „Organisation und Finanzierung der öffentlichen Verwaltung“ zu belegen. Es ist in einer ca. 10-seitigen Einsendearbeit Stellung zu einem frei gewählten Begriffspaar zu nehmen. Dabei soll ein Begriff aus dem Bereich der Organisation und der andere Begriff aus dem Bereich der Finanzierung der öffentlichen Verwaltung gewählt werden. Im Folgenden wird das Begriffspaar „Steuern über Zielvereinbarungen“ (Organisation) sowie „Globalbudget“ (Finanzierung) näher betrachtet.
Problematisch hierbei ist, dass die Umsetzung des New Public Managements (NPM) unterschiedlich stark bei den öffentlichen Verwaltungen der Bundesrepublik Deutschland (BRD) ausgeprägt ist. Inzwischen werden verschiedene finanzwirtschaftliche Modelle angewendet. So haben manche Bundesländer[1] und deren öffentliche Verwaltungen die Umstellung auf das System der Doppik[2] vorgenommen und sich somit von der Kameralistik getrennt. Andere Bundesländer[3] und deren öffentliche Verwaltungen haben diese Umstellung auf die Doppik jedoch nicht vollständig vorgenommen.[4] Da der Verfasser für eine öffentliche Verwaltung im Land Nordrhein-Westfalen tätig ist, fixieren sich die folgenden Betrachtungen auf das dortige Modell des Neuen Kommunalen Finanzmanagements (NKF). In diesem Rahmen wird auf die kameralistischen Begriffe der Einnahmen und Ausgaben verzichtet. Stattdessen liegt das Augenmerk hauptsächlich auf den Einzahlungen / Auszahlungen sowie den Erträgen / Aufwendungen.[5] Da im Regelfall[6] jeder Aufwand zu einer Auszahlung führt und ein Ertrag zu einer Einzahlung, wird aus Vereinfachungsgründen nur die Bezeichnung aus der Ergebnisrechnung verwendet, also Ertrag bzw. Aufwand. Außerdem werden sich die folgenden Ausführungen in erster Linie auf die Ebene der Kommunalverwaltungen beziehen.
Die Einführung des NPM in die öffentlichen Verwaltungen Europas soll zu einer Erhöhung der Effektivität, der Effizienz sowie der Qualität des Verwaltungshandelns führen. Der Grundstein zur Einführung des NPM wurde in der Stadt Tilburg gelegt, in welcher sich die Einführung und Weiterentwicklung in Gang gesetzt hat. Dort wurde bereits 1986 die Umstellung von der Kameralistik auf die doppische Buchführung (Doppik) vorgenommen.[7]
In Deutschland ist diese Reformbewegung im öffentlichen Sektor eher unter der Bezeichnung des Neuen Steuerungsmodells (NSM) bekannt.[8] Gerade in Bezug auf das öffentliche Rechnungswesen findet seit Anfang der 1990er Jahre ein „fundamentaler Umbruch“ in der BRD statt. „Generell geht es um eine Neuorientierung des Haushaltsund Rechnungswesens öffentlicher Verwaltungen hin zu einem die tatsächlichen Verhältnisse erfassenden Ressourcenverbrauchskonzept einschließlich einer outputorientierten Budgetierung.“[9] Durch die Einführung des NSM in die öffentlichen Verwaltungen Deutschlands wurden erstmals in großem Umfang betriebswirtschaftliche Elemente in die öffentliche Verwaltung eingebracht wie bspw. Budgetierung, Controlling oder Kontraktmanagement. Dies erhöht die Transparenz in der Finanzierung der öffentlichen Verwaltung. Solche betriebswirtschaftlichen Elemente sind unter anderem
- die Verantwortungsabgrenzung zwischen dem Rat und der Verwaltung,
- das Kontraktmanagement,
- die dezentrale Ressourcenverantwortung sowie
- das Qualitätsmanagement.[10]
Die folgenden Ausführungen beziehen sich insbesondere auf die Steuerung über Zielvereinbarungen (z.B. in Form des Kontraktmanagements) sowie auf die dezentrale Ressourcenverantwortung in Form von Globalbudgets. Im Anschluss erfolgt eine Betrachtung, wie durch die Verknüpfung dieser Instrumente eine Erhöhung der Effektivität, der Effizienz sowie der Qualität des Verwaltungshandelns erreicht werden könnte. Abschließend wird kritisch Stellung zur Umsetzung in der Praxis genommen.
Vereinbarungen über Ziele können sowohl von der Politik an die Verwaltung formuliert werden, als auch von der Verwaltungsspitze an die verschiedenen
Verwaltungseinheiten (z.B. Bereich Umweltschutz, Kunst oder auch die Sozialverwaltung)[11] oder ausgegliederten Aufgabenbereichen. Des Weiteren sind individuelle Zielvorgaben im Rahmen von Mitarbeitergesprächen möglich.[12] Sie werden in der Regel über einen festgelegten Zeitraum geschlossen und enthalten Festsetzungen (Ziele) über die zu erbringenden Leistungen (Output) sowie die ] Außenwirkung dieser Leistungen (Outcome) unter Berücksichtigung der bereitstehenden Ressourcen (Input).[13]
Unter Input werden Eingaben jeglicher Art in das System „Verwaltung“ verstanden. Dabei handelt es sich insbesondere um Finanzmittel, mit denen bestimmte Produkte bereitgestellt werden.[14]
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1[15]
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 2[16]
Die „Verarbeitung“ des Inputs zu Output bzw. Outcome erfolgt durch das System „Verwaltung“ (Throughput - verarbeitende Einheit). Als Outcome wird die Wirkung des
Outputs bei Adressaten, Dritten oder in der Gesellschaft bezeichnet. Die Wirkung des Outputs ist sowohl von der objektiven als auch von der subjektiven Auffassung des Empfängers abhängig.[17]
Die „Steuerung über Ziele basiert im Kern auf dem in den Sechziger- und Siebzigerjahren des letzten Jahrhunderts in der USA entwickelten Konzepts des ,Management by Objectives’.“[18]
Ziele
Zur Umsetzung dieses Konzeptes müssen zunächst Ziele definiert werden. Dabei sollte ersichtlich sein, ob das jeweilige Ziel letztendlich erreicht wurde. Deshalb gilt für die Formulierung von Zielen die „smart“-Regel. Diese besagt, dass die formulierten Ziele spezifisch (S), messbar (M), anspruchsvoll (A), realistisch (R) sowie terminiert (T) sein sollen.[19]
Ziele werden in Bezug auf Produkte formuliert. „Produkte der öffentlichen Verwaltung sind Leistungen, die von einem Empfänger innerhalb oder außerhalb der Verwaltung freiwillig oder gezwungenermaßen nachgefragt werden.“[20] (siehe auch Abbildung 2) Dabei kann es sich sowohl um die Erstellung eines neuen Personalausweises, eines Führerscheines, als auch die Ummeldung eines Wohnsitzes handeln. Zur Bestimmung der benötigten Produkte muss der Aufgabenbestand[21] betrachtet werden. Dieser Aufgabenbestand wird zunächst analysiert[22] und anschließend zu Produkten synthetisiert[23]. Dadurch gelangt die Verwaltung von der Aufgabe (Inputorientierung) zum Produkt (Outputorientierung).
Dieses Verfahren wird regelmäßig wiederholt, um den Veränderungen des Aufgabenbestandes (Aufgabenwandel)[24] durch die Anpassung der kommunalen Produkte Rechnung zu tragen.
Ziele können sich sowohl auf einen bereits erreichten Zustand beziehen, der in folgenden Jahren wieder erreicht werden soll, als auch auf einen angestrebten Zustand in der Zukunft. Es können verschiedene Arten von Zielen formuliert werden:
- Leistungsziele beziehen sich auf das Ergebnis bzw. das Produkt (Output / Outcome), welches durch die Verwaltung (Throughput) erstellt wird. Es stehen die Quantität und Qualität der erbrachten Leistungen im Vordergrund.
- Ressourcenziele beziehen sich auf die verfügbaren Finanzmittel (Input) einer Organisation. Zentral sind die Kosten- und die Arbeitsablaufsoptimierung.
- Projektziele beziehen sich auf die Umsetzung bzw. Fertigstellung eines konkreten Projektes (z.B. Errichtung eines öffentlichen Gebäudes).
- Verhaltensziele beziehen sich auf das Verhalten der Beschäftigten und können durchaus (z.B. im Wege einer größeren Kundenfreundlichkeit) das Outcome beeinflussen.[25]
Ziele werden im sogenannten „Gegenstromverfahren“ definiert. Das bedeutet, dass die Gesamtverwaltung zunächst strategische Ziele festlegt. Dabei beachtet sie sowohl politische als auch rechtliche Vorgaben. Anschließend erfolgt eine Konkretisierung dieser strategischen Ziele auf die untergeordneten Organisationseinheiten (Dezernate, Bereiche, Fachbereiche, Sachgebiete etc.). In einem zweiten Schritt wird „von unten nach oben“ ein progressiver Rücklauf durchgeführt („Gegenstrom“). Dies soll die Definition realisierbarer Ziele fördern, sodass die Motivation seitens der Fachverwaltung zur Erreichung der Ziele erhöht wird.[26] Außerdem soll durch dieses Gegenstrom verfahren ein Über- / Unterordnungsverhältnis (Subordinationsverhältnis) zwischen den Beteiligten beseitigt werden, denn die Ziele werden nicht diktiert, sondern vereinbart (Zielvereinbarungen).[27]
Da die bereitstehenden Ressourcen (Input) begrenzt sind und möglichst sinnvoll eingesetzt werden müssen, werden Zielprioritäten, Zielkorridore und Mindestniveaus in Bezug auf die Ziele festgelegt.[28
[...]
[1] Nordrhein-Westfalen: „Neues Kommunales Finanzmanagement“ - NKF -, Niedersachsen: „Neues Kommunales Rech- nungs- und Steuerungssystem“ - NKRS -, Hessen: „Neues Kommunales Rechnungswesen“ - NKR -
[2] Doppik: Doppelte Buchführung in Konten
[3] Im Folgenden: Länder
[4] Vgl. Bogumil, Jörg; Grohs, Stephan; Kuhlmann, Sabine, Evaluation des Neuen Steuerungsmodells, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010, S.555
[5] Sog. 3-Komponenten-System aus Finanzrechnung, Ergebnisrechnung und Bilanz (Vgl. Strumann, Paul, Kommunales Finanzmanagement: Teil 1 Grundlagen des (neuen) kommunalen Finanzmanagements, 4. Auflage, Münster, 2008, S.8 - 9)
[6] Ausnahme ist z.B. die Abschreibung (=periodisierter Werteverlust an Vermögensgegenständen), bei der durch Aufwand das Vermögen reduziert wird oder aber die Rechnungsabgrenzung, bei der die Zahlung und das Ergebnis nicht im selben Jahr anfallen (keine abschließende Aufzählung).
[7] Vgl. Rädler, Ingo, Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget, Innsbruck, 2003, S.9
[8] Vgl. Jann, Werner: Neues Steuerungsmodell, in: Handbuch zur Verwaltungsreform, Blanke, Nullmeier, Reichert, Wewer (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4.Auflage, Hannover, 2010, S.98
[9] Budäus, Dietrich; Hilgers, Dennis, Öffentliches Rechnungswesen, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010, S.419
[10] Vgl. Rädler, Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget, S.8
[11] Im Folgenden: Fachverwaltung
[12] Vgl. Böllhoff, Dominik, Steuerung mit Zielen, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010, S.199
[13] Vgl. Krems, Prof. Dr. Burkhardt, Online Verwaltungslexikon (www.olev.de), Begriff: Zielvereinbarungen, Köln, 2011, URL: http://www.olev.de/xyz/zielvereinb.htm
[14] Vgl. Krems, Prof. Dr. Burkhardt, Online Verwaltungslexikon (www.olev.de), Begriff: Outcome, Köln, 2010, URL: http://www.olev.de/o/outcome.htm
[15] Bals, Hansjürgen, Neue Haushaltssteuerung, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010, S.396
[16] Krems, Online Verwaltungslexikon (www.olev.de), http://www.olev.de/o/outcome.htm
[17] Vgl. Krems, Online Verwaltungslexikon (www.olev.de), URL: http://www.olev.de/o7outcome.htm
[18] Böllhoff, Steuerung mit Zielen, S.199
[19] Vgl. Krems, Prof. Dr. Burkhardt, Online Verwaltungslexikon (www.olev.de), Begriff: Zielvereinbarungen, Köln, 2010, URL: http://www.olev.de/xyz/ziele.htm
[20] Klümper, Bernd; Möllers, Heribert; Zimmermann, Ewald, Verwaltungsorganisation und Personalwirtschaft, 11. Auflage, Münster, Hagen und Wuppertal, 2004, S.52
[21] Aufgabenbestand bezeichnet die Summe aller Aufgaben der Verwaltung (Vgl. Klümper, Möllers, Zimmermann, Verwaltungsorganisation und Personalwirtschaft, S.34)
[22] Aufgabenanalyse bezeichnet die Zerlegung des Aufgabenbestandes in Aufgaben, Teilaufgaben, Arbeitsvorgänge und Tätigkeiten. (Vgl. Klümper, Möllers, Zimmermann, Verwaltungsorganisation und Personalwirtschaft, S.44)
[23] Aufgabensynthese bezeichnet die Zusammenfügung von Tätigkeiten, Arbeitsvorgängen, Teilaufgaben und Aufgaben zu Produkten. (Vgl. Klümper, Möllers, Zimmermann, Verwaltungsorganisation und Personalwirtschaft, S.44)
[24] Vgl. Klümper, Möllers, Zimmermann, Verwaltungsorganisation und Personalwirtschaft, S.38
[25] Vgl. Böllhoff, Steuerung mit Zielen, S.199 - 200
[26] Vgl. Böllhoff, Steuerung mit Zielen, S.201
[27] Vgl. Krems, Online Verwaltungslexikon (www.olev.de), URL: http://www.olev.de/xyz/zielvereinb.htm
[28] Vgl. Böllhoff, Steuerung mit Zielen, S.200
Der GRIN Verlag hat sich seit 1998 auf die Veröffentlichung akademischer eBooks und Bücher spezialisiert. Der GRIN Verlag steht damit als erstes Unternehmen für User Generated Quality Content. Die Verlagsseiten GRIN.com, Hausarbeiten.de und Diplomarbeiten24 bieten für Hochschullehrer, Absolventen und Studenten die ideale Plattform, wissenschaftliche Texte wie Hausarbeiten, Referate, Bachelorarbeiten, Masterarbeiten, Diplomarbeiten, Dissertationen und wissenschaftliche Aufsätze einem breiten Publikum zu präsentieren.
Kostenfreie Veröffentlichung: Hausarbeit, Bachelorarbeit, Diplomarbeit, Dissertation, Masterarbeit, Interpretation oder Referat jetzt veröffentlichen!
Kommentare