1. EINLEITUNG
1.1 Ausgangssituation
1.2 Ziel der Seminararbeit
1.3 Methodik
2. PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP - PPP
2.1 Entstehungsgeschichte
2.2 Definition
2.3 Anwendungsfelder
2.4 Modelltypen
2.4.1 Finanzierungsmodelle
2.4.2 Betriebsführungsmodell
2.4.3 Betriebsüberlassungsmodell
2.4.4 Kooperationsmodell
2.4.5 Konzessionsmodell
2.4.6 Betreibermodell
2.4.7 Spezialfall BOT-Modell
2.5 Voraussetzungen für die Realisierung öffentlicher Infrastruktur- strukturprojekte mittels PPP
2.5.1 Auf Dauer angelegte, nachhaltige Zusammenarbeit
2.5.2 Interdisziplinäre Zusammenarbeit
2.5.3 Effizienzsteigerungswille und Modernisierungsstreben
2.6 Gründe für PPPs aus Sicht der öffentlichen Hand
2.7 Vor- und Nachteilsabwägung für PPPs
2.7.1 Vorteile von PPPs
2.7.2 Nachteile von PPPs
2.8 PPP im Krankenhaus
2.8.1 Aufgabenspektrum eines Krankenhauses
2.8.2 Spezifischer Nutzen von PPP-Modellen im Krankenhaus
2.9 Beispiele
3. DISKUSSION UND FAZIT
REFERENZEN
Literaturverzeichnis
Internetquellen
Abbildungsverzeichnis
Anhang
Anmerkung: Aus Gründen der leichteren Lesbarkeit wird in dieser Arbeit eine geschlechterneutrale Schreibweise verwendet und vorrangig maskuline Begriffe verwendet.
Zur Finanzierung langfristiger Projekte trotz angespannter öffentlicher Haushaltslage, wird seit einigen Jahren eine spezielle Art der Investitionsfinanzierung immer populärer, das Public Private Partnership, kurz PPP. Das PPP ist eine Kooperation mit Risikoteilung zwischen öffentlichem und privatem Sektor, mit dem Ziel ein erwünschtes politikfeldbezogenes Ergebnis zu erreichen (vgl: IHS Kärnten Konjunkturreport, 2005, S. 3).
Eine Folge leerer Kassen auf allen Ebenen der förderalistischen Systeme, verstärkt durch die Nachwirkungen der Wirtschaftskrise 2010, ist, dass die klassische Form der staatlichen Finanzierung von öffentlichen Aufgaben aktuell nicht mehr haltbar ist. Besonders die Aufrechterhaltung einer leistungsfähigen und modernen Infrastruktur ist aufgrund der sinkenden finanziellen Spielräume gefährdet. Deshalb wird neben der Privatisierung öffentlicher Betriebe, wie den Krankenhäusern im Gesundheitswesen in Deutschland, das PPP als Alternative gesehen. Auf diesem Wege soll privates Kapital und Know how in die öffentliche Aufgabenbereiche einbezogen werden, ohne die Kontrolle aber komplett abzugeben. In Form von gesamtwirtschaftlichen Gesellschaften bis zu Kooperationsmodellen eröffnen sich hier diverse Optionen.
Ziel dieser Arbeit ist es das Finanzierungsmodell Public Private Partnership vorzustellen. Von der Definition, über die Entstehungsgeschichte, die einzelnen Modelle sowie bestehende Vor- und Nachteile, soll auf die Einsatzmöglichkeiten, aber auch auf mögliche Hemmnisse, für die Verwirklichung von PPP-Projekten im österreichischen Gesundheitswesen reflektiert werden. Abschließend werden Beispiele bestehender PPP-Partnerschaften auf dem österreichischen Krankenhausmarkt benannt und in der Schlussfolgerung und dem Ausblick die derzeitige Situation und die Chancen von PPP-Modellen in Österreich reflektiert und beurteilt.
Ergänzend zu dieser Seminararbeit wird eine Powerpoint-Präsentation zum Thema PPP erstellt, zum Vortrag vor den weiteren Teilnehmer des PhDr.-Vorbereitungsseminars. Ein Ausdruck der Präsentation wird in der Anlage zu dieser Arbeit beigefügt.
Diese Ausarbeitung basiert hauptsächlich auf einer Literaturrecherche im Internet in den Suchmaschinen Google und Yahoo zum Oberbegriff Public Private Partnership und weiterführender Links sowie auf den in der Literaturliste aufgeführten Artikeln. Ergänzend wurden die Erkenntnisse und die Präsentation der Lehrveranstaltung PPP im Rahmen des MSc Lehrgangs Health Care Management an der Donau Universität Krems, an der der Verfasser dieser Arbeit 2007 teilgenommen hat, genutzt. Dozent dieser Lehrveranstaltung war Herr Harald Maikisch, MAS, MSc, Direktor der Vorarlberger Krankenhaus-Betriebs Ges. mbH, der selbst PPP-Modelle begleitet und umgesetzt hat.
Unter den folgenden Punkten wird das Finanzierungsmodell Public Private Partnership ausgehend von der Entstehung, über die Definition, umgesetzte PPP-Projekte sowie interessante neue Anwendungsbereiche, die Modellausprägungen, bis hin zu den Vor- und Nachteilen ausführlich vorgestellt. Obwohl beim PPP meist der Finanzierungsgedanke im Vordergrund steht, wird schon an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass neben dem wichtigen Finanzierungsaspekt, dieses Modell ganzheitlich zu betrachten ist, um der eigentlichen Intention, nämlich der Effizienzsteigerung bei der Umsetzung von Projekten, gerecht zu werden. Ganzheitlich bedeutet in diesem Zusammenhang, dass neben der Finanzierung, die Bereiche Planung, Realisierung, Betreiben und späteres Verwerten, ebenso in die Gesamt-betrachtung des Themas PPP einzubeziehen sind.
Als Mutterland des PPP in Europa wird das Vereinigte Königreich angesehen. Ausgelöst durch die Erölkrise 1973 kam es zu Kürzungen der öffentlichen Ausgaben, denen nach dem Margret Thatcher und die Konservative Partei nach ihrem Wahlsieg 1979 mit Privatisierungen zur Sanierung des Haushalts entgegenzuwirken versuchte. Da ab 1986 Schwächen der Privatisierung offensichtlich wurden und Kritik aufkam, wurde 1992/93 das Instrument des Public Private Partnerships entwickelt (vgl: Maikisch, H., 2007, Folie 3).
Die unausgereifte Form war allerdings kaum verwendbar. Erst nach der Regierungsübernahme durch die Labour-Party mit Tony Blair wurde das Konzept mit Hilfe namenhafter Experten zum ersten Mal voll einsatzfähig gemacht und als sogenannter „Third Way – Dritter Weg“ zwischen rein staatlicher Leistungserbringung und der Privatisierung etabliert (vgl: Ivansits et al., 2007, S. 92f.).
Für den Begriff Public Private Partnership - PPP, auch als Öffentlich-Private Partnerschaft – ÖPP übersetzt, gibt es bisher keine allgemeingültige Definition.
Der folgende Definitionsansatz bringt aber die Aussagen bestehender Definitionsvarianten gut auf den Punkt: „Public Private Partnerships sind auf Dauer angelegte Kooperationen von öffentlicher Hand und privater Wirtschaft bei der Planung, der Erstellung, der Finanzierung, dem Betreiben oder der Verwertung von (bislang) öffentlichen Aufgaben mit angemessener Verteilung der Risiken und Verantwortlichkeiten“ (Ivansits et al., 2007, S. 91).
PPP eröffnet dem öffentlichen Sektor, neben den finanziellen Entlastungen, die Möglichkeit, das privatwirtschaftliche Know-how und die Management-erfahrungen bei der wirtschaftlichen Gestaltung und Durchführung von Infrastrukturprojekten zu nutzen. Für die privaten Unternehmen ergeben sich im Gegenzug neue Geschäftsfelder, in denen sie agieren können.
Auf der Basis dieser Privat-Öffentlichen Partnerschaften soll sich die klassische staatliche Investitionstätigkeit wandeln hin zu einer Nachfrage nach einer ganzheitlichen Dienstleistung. Diese umfasst das Planen, Bauen, Betreiben, Finanzieren und gegebenenfalls auch das Verwerten der Infrastrukturprojekte (vgl: Christen, J., 2003, S. 16).
Somit ergeben sich laufend neue Betätigungsoptionen für den Einsatz von PPP-Modellen. In verschiedenen Infrastrukturbereichen, die in der nachfolgenden Abbildung anschaulich dargestellt werden, wurden PPP-Projekte bereits umgesetzt:
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb. 1: N.N. (Quelle: www.act-mc.at)
Zusätzliche Einsatzmöglichkeiten im Sinne von Querschnittsfunktionen könnten sich in Zukunft in den folgenden Bereichen ergeben (vgl: www.act-mc.at): Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb. 2: N.N. (Quelle: www.act-mc.at)
Im PPP werden derzeit fünf Grundmodelle unterschieden, die sich im wesentlichen nach dem Grad der privaten und der öffentlichen Beteiligung beziehungsweise der möglichen Einflussnahme unterscheiden. Namentlich sind dies das Betriebsführungs-, das Betriebsüberlassungs-, das Kooperations-, das Konzessions- und das Betreibermodell. Diese Modelle werden durch die Abbildung 3 zunächst bildlich dargestellt und im Anschluss daran unter den Punkten 2.4.2 bis 2.4.6 inhaltlich dargestellt. Davor soll aber noch auf die Ursprungsform des PPP, die sogenannten Finanzierungsmodelle, die in den 90iger Jahren als Oberbegriff für die damals gebräuchlichen Modelltypen galten, eingegangen werden.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abb. 3: Public Private Partnership in Theorie und Praxis
(Quelle: Infora Studie 2003)
Mit dem Begriff Finanzierungsmodelle wurde eine private Art der Vorfinanzierung von den Finanzministerien und Rechnungshöfen des Bundes und der Länder in Deutschland umschrieben. In der Regel waren damit damals gebräuchlichen Modelltypen in Form von Leasing- und Mietkaufmodellen gemeint. Bei diesen Modellen wurden regelmäßig die Planung und der Betrieb nicht in das Leistungspaket einbezogen, sondern nur auf den Schwerpunkt der Finanzierung durch den Privaten reflektiert. Der Unterschied zur herkömmlichen Finanzierung lag darin, dass es zu Entgeltzahlungen der öffentlichen Hand erst nach Nutzungsbeginn kam und nicht wie sonst üblich nach Baufortschritt. Deshalb wurde auch der Begriff Vorfinanzierung verwendet (vgl: Christen, J., 2003, S. 16).
War in der Vergangenheit der Aspekt der Finanzierung der bedeutende Faktor bei PPP-Modellen, so ist er jetzt nur eine Komponente, wenn auch eine wichtige. Heutzutage ist er im Gesamtzusammenhang mit der Planung, Realsierung, Betreiben und dem Verwerten einzuordnen, getreu der PPP-Zielsetzung nach einer bestmöglichen Effizienzsteigerung, wie dies auch bei den fünf folgenden aktuellen Modellen in verschieden starker Ausprägung der Fall ist.
Kennzeichnend für das Betriebsführungsmodell ist, dass betreffende Anlagen im Eigentum der öffentlichen Hand verbleiben. Für die Regelung der vertraglichen Grundlagen, bestehen hier zwei Arten von Vertragsoptionen.
Entweder dem privaten Akteur wird die Betriebsführung übertragen und die Leistungsverrechnung erfolgt im Rahmen eines Managementvertrags, das bedeutet der Private enthält ein Entgelt für seine Tätigkeiten (vgl: Maikisch, H., 2007, Folie 7). Alternativ besteht die Möglichkeit einer Verpachtung der Anlagen. In diesem Fall handelt das private Unternehmen auf eigene Rechnung und eigenes Risiko und finanziert sich aus den Einnahmen (vgl: Fried, A., 2009, S. 9). Verglichen mit den noch folgenden Modellen ist in diesem Fall zwar die größtmögliche Einflussnahme der öffentlichen Hand gegeben, allerdings sind im Gegenzug auch die Einsparungspotentiale sowie die Entlastung durch eine Übergabe der Aufgaben an den privaten Partner eher gering.
Beim Betriebsüberlassungsmodell handelt es sich um eine Zwischenform zwischen dem bereits beschriebenen Betriebsführungsmodell und dem noch folgenden Betreibermodell (vgl: Maikisch, H., 2007, Folie 8).
Der Betrieb, der Betriebsteil oder die Anlage verbleiben zwar in öffentlichem Eigentum, allerdings werden sie dem privaten Betreiber verpachtet oder vermietet, so dass hier der Betrieb auf dessen Namen und Rechnung erfolgt. Dadurch erhöht sich der Handlungs- und Gestaltungsspielraum für den privaten Partner.
Als intensivste Form der PPP-Modelle wird das Kooperationsmodell bezeichnet. Es wird als gemischt-wirtschaftliches Unternehmen konstruiert (vgl: Maikisch, H., 2007, Folie 9). Das bedeutet, dass die öffentliche Hand zusammen mit einem oder mehreren privaten Partnern eine privatrechtliche Gesellschaft gründet. Abhängig vom Beteiligungsgrad behält der öffentliche Anteilseigner Einfluss auf die Gesellschaft. In der Praxis hält er deshalb auch meistens als Mehrheitseigentümer 51% der Anteile (vgl: Fried, A., 2009, S. 9).
Die Gesellschaft übernimmt in diesem Fall die gesamte Aufgabenerfüllung, wobei die Betriebsführung dem privaten Akteur häufig eigenverantwortlich überlassen wird. In den medizinischen Servicebereichen von Krankenhäusern wird dieses Modell bevorzugt angewandt, weil die Krankenanstalten diese Dienstleistungen nicht zwingend selbst erbringen müssen, aber aus Qualitätsgründen auch nicht komplett abgegeben möchten. Dahinter steckt der Ansatz der „Spezialisierung auf die Kernkompetenz“ (vgl: Maikisch, H., 2007, Folie 23). Aus Gründen der Risikoverteilung wird bei diesem Modell in der Praxis oft eine Trennung zwischen in eine Betriebs- und einen Besitzgesellschaft gewählt (vgl: Fried, A., 2009, S. 9).
Beim Konzessionsmodell verpflichtet sich der private Auftragnehmer eine bestimmte Leistung direkt an den Bürger zu erbringen. Dafür erhält er das Recht, die Konzession, seine Kosten über vom Nutzer zu entrichtende Entgelte oder Gebühren zu finanzieren. Gegenstand einer Konzession kann eine Bauleistung oder eine Dienstleistung sein, wobei in beiden Fällen das Eigentum an den Anlagen in der öffentlichen Hand liegt (vgl: Christen, J., 2003, S. 17).
Der private Partner erhält hier das Recht ein Bauwerk zu nutzen, im Rahmen einer Baukonzession, oder eine Dienstleistung im Namen des öffentlichen Partners zu erbringen, dies wird als Dienstleistungskonzession bezeichnet. Die Erträge aus der Leistungserbringung fließen an den Privaten. Er trägt zwar das wirtschaftliche Risiko, im Insolvenzfall springt allerdings der öffentliche Partner ein (vgl: Fried, A., 2009, S. 9). Die übertragene Betriebsführung umfasst in der Regel den Betrieb, die Wartung und die Instandhaltung von Anlagen und Gebäuden, inklusive der kaufmännischen und technischen Verwaltung (vgl: Maikisch, H., 2007, Folie 10).
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