Metropolitan Governance

Gliederung

1. Einleitung

2. Governance auf verschiedenen Ebenen – Versuch einer Eingrenzung
2.1 Annäherungen an ein Konzept
2.2. Regional Governance
2.3. Local Governance
2.4. Urban Governance
2.5. Zwischenresümee

3. Metropolitan Governance anhand dreier Fallstudien
3.1. London
3.2. Berlin
3.3. Frankfurt am Main

4. Fazit

5. Ressourcen und Literatur

1. Einleitung

In der griechischen Antike bezeichnete der Begriff der Metropole die Mutterstadt von verschiedenen Kolonien, die sich als deren kulturelles und politisches Zentrum verstand.

Im heutigen Sprachgebrauch ist der Begriff der Metropole nicht klar definiert und kann vielfältig eingesetzt werden. Im Allgemeinen stellt eine Metropole in einer oder mehrerer Hinsichten den Mittelpunkt einer Region dar, wobei genaue Ein- bzw. Abgrenzungen hierbei schwierig sind. So stellt etwa Frankfurt am Main innerhalb Deutschlands aber auch Europas eine Banken- und Finanzmetropole dar. Berlin hingegen begründet seinen Metropolenstatus vor allem mit der politischen und kulturellen Stellung, kann aber z.B. in ökonomischer Hinsicht sicher nicht mit der Hafenmetropole Hamburg mithalten. Ein wichtiger Indikator einer Metropole ist sicherlich ihre Einwohnerzahl, bestimmend sind jedoch andere Faktoren. Die Ursachen der Metropolstellung verschiedener Städte sind so unterschiedlich wie diese selbst und lassen sich nur schwer auf einen Nenner bringen. Während es etwa Frankfurt am Main in seiner Kernstadt nicht einmal auf eine Millionen Einwohner bringt, ist die Bevölkerungsdichte der Umgebung der mehrfachen Millionenstadt Berlin im Vergleich zu der Frankfurts wesentlich geringer. Es reicht somit nicht aus von der Metropole an sich zu sprechen. Statt dessen mag es zum Teil sinnvoller sein mit der Begriff der Metropolitanregion zu operieren. Wenn dem so ist, so stellt sich, im Rahmen der Governance-Diskussion, die Frage, wie das Konzept der Metropolitan Governance von Urban Governance-Ansätzen und vom Regional Governance abzugrenzen ist und ob der Begriff an sich immer sinnvoll gewählt ist. Wird nämlich eine vergleichende Perspektive eingenommen, so zeigt sich auf den ersten Blick, daß in verschiedenen Ländern mit verschiedenen Konfigurationen auch verschiedene Konzeptualisierungen und Formen von Metropolitan Governance vorliegen müßten. So ist anzunehmen, daß Metropolitan Governance für eine Stadt wie London, deren übergeordneter Nationalstaat im Prinzip keine zwischengeordnete regionale Ebene kennt, eine andere Rolle spielen muß als etwa für Berlin, daß sich ganz pragmatisch aus seiner Metropolstellung heraus, mit einem anderen regionalen Akteur, nämlich Brandenburg, koordinieren muß.

Die Frage die in dieser Arbeit deshalb zu klären sein wird, ist, inwieweit und ob Metropolitan Governance von anderen Formen abzugrenzen ist und anhand von mehreren Beispielen zu zeigen, wie verschiedene Formen innerhalb von verschieden Konfigurationen aussehen können. Eingebettet wird dies in die allgemeine Diskussion um Governance, so daß nach eventuellen Vor- und Nachteilen dieser Form gefragt werden soll.

2. Governance auf verschiedenen Ebenen – Versuch einer Eingrenzung

2.1 Annäherungen an ein Konzept

Wie Dietrich Fürst knapp aber treffend bemerkt, ist Governance „kein wissenschaftlich exakt definierter Begriff“.^[1] Vielmehr stellt der Begriff eine Annäherung an neue Phänomene und Prozesse im staatlichen und im Verwaltungshandeln dar, die sich in der nach ihm benannten Governance-Debatte manifestiert hat. Obwohl weit genug, um Raum für eben jene Diskussion zu bieten, so weißt der Begriff in seiner phonetischen Verwandtschaft dennoch darauf hin, daß er anschließt an etwas, was oftmals als Government bezeichnet wird; nämlich die direkte Steuerung durch staatliches Handeln und Organe. Letztlich steht die Governance-Diskussion auch in der Nachfolge der Steuerungsdebatte, nimmt jedoch eine Stellung ein, die hin zu neuen Mischformen tendiert. Wo von Mischformen die Rede ist, stellt sich natürlich die Frage nach den verschiedenen Elementen, die es zu mischen gilt. Zu den Elementen neuer Mixformen von Verwaltung lassen sich staatliche, privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche zählen. Als neuartige Besonderheit kann hierbei gelten, daß es innerhalb von Arrangements dieser Elemente an einer klaren Hierarchie mangelt. Mit Renate Mayntz gesprochen, beschreibt Governance „Herrschaftsstrukturen, bei denen eine übergeordnete Instanz fehlt“.^[2] Die entstehenden Formen sind dabei nicht unabänderbar festgeschrieben und inflexibel sondern unterliegen in hohem Maße einer Dynamik.^[3]

Die Notwendigkeit neuer Formen aber auch das Faktum deren zunehmender Verbreitung, wird verschiedentlich begründet. Vielfach wird argumentiert, daß ältere Formen hierarchischer Steuerung es an Effektivität und Effizienz mangeln ließen. So stellen etwa Holtkamp, Bogumil und Kißler fest, daß eine solche Steuerung oft erst dann einsetzte, wenn die zu behandelnden Probleme bloß noch schwer zu lösen seien.^[4] Des weiteren wird oft versucht, Legitimitätsdefizite mit Hilfe der neuen Formen abzubauen, indem kooperative und partizipative Elemente in die jeweiligen Projekte implementiert werden. Ob dies tatsächlich gelingt und ob Governance tatsächlich Legitimität schaffen kann, ist jedoch zumindest teilweise fragwürdig. Effizienz droht oft auch stärkerer Demokratisierung von Prozessen im Wege zu stehen. Dies ist jedoch eine weiterführende und zugleich globale Diskussion, die weiter zu führen hier nicht die Stelle ist.^[5]

Dennoch erscheint es als wichtig noch einmal festzuhalten, daß der Staat als Akteur immer stärker zu einer Mittlerrolle gefunden hat, die im Kontrast steht zu vermeintlicher früherer hierarchischer Steuerung von oben nach unten. Staatliche Stellen sollen nicht mehr so stark durchführen sondern vielmehr ermöglichen. Die Planungseuphorie der 60er und 70er Jahre des 20. Jahrhunderts jedenfalls scheint gebrochen.^[6] Dies geht einher mit einer zunehmenden Komplexität der zu bearbeitenden Felder und Probleme. Wie die Erfahrungen mit den Planungsversuchen in ehemals sozialistischen Ländern zeigen, ist Planung schon in weniger komplexen Systemen und Zusammenhängen unzureichend, in jedem Fall aber höchst ineffizient. In modernen hyperkomplexen Gesellschaften erscheint die Vorstellung quasi archaischer zentraler Planung und Steuerung deshalb zunehmend abwegig. Es ist dabei weiterhin davon auszugehen, daß Probleme und Phänomene, die potentiell nach Steuerungsarrangements bedürfen, auf mehreren Ebenen stattfinden und zu finden sind. Obwohl allen Ebenen das Bedürfnis nach neuen, kooperativeren Formen gemein sein dürfte, sind die zu bearbeitenden Probleme jedoch wohl nach Konfiguration und Lage im Gesamtsystem von durchaus spezifischer und unterschiedlicher Natur. Das Objekt dieser Arbeit ist mit Metropolitan Governance eine Form, die sich auf mehr oder weniger konkrete Räume und Zusammenhänge bezieht. Es muß dabei jedoch gefragt werden, wie, ob und warum sich Metropolitan Governance von quasi benachbarten Formen wie Urban, Local oder Regional Governance abgrenzen läßt. Aus diesem Grund, müssen nun zunächst diese drei betrachtet werden.

2.2. Regional Governance

Regional Governance, ist, wie der Name schon sagt an regionale Zusammenhänge geknüpft. Dies erscheint zunächst banal, weißt jedoch schon auf Unterschiede und konzeptionelle Probleme hin. So ist es etwa in Großbritannien schwierig über Regional Governance zu sprechen, da die regionale Ebenen hier im Prinzip nicht ausgeprägt ist.

Regional Governance ist also geprägt von Räumen unterhalb der nationalen aber oberhalb der lokalen Ebene. Wie Dietrich Fürst bemerkt, ist es auch bei der Regional Governance schwer auf eine klare Definition zu kommen.^[7] Würde aber etwa an Deutschland gedacht, so lassen sich von staatlicher Seite die Länder mit ihrem jeweiligen Personal an Politikern und Beamten als Akteure von Regional Governance ausmachen. Während jedoch staatliche – und wohl auch zivilgesellschaftliche - Akteure in diesem Fall sehr stark geographisch gebunden sind, können Unternehmen, wie auch Fürst bemerkt viel stärker funktional denken. Es kommt also zwangsläufig zu Überlappungen mit anderen Räumen.^[8] Des weiteren erscheint es sinnvoll, daß, wie Fürst es tut, von Regional Governance nur gesprochen wird, wenn „die Steuerung losgelöst von Einzelproblemen etabliert wurde, d.h. „über den Tag hinaus“ wirksam bleibt.“^[9]

Alles andere würde nicht über bloße Arbeitsgruppen oder Absprachen hinausgehen.

Festzustellen ist, daß regionale Formen von Governance qua natura in eine Vielzahl von Richtungen hin offen und durchlässig sein müssen und daß sie mit anderen Ebenen stark verknüpft sind. Sie bilden quasi ein Scharnier zwischen nationaler und subsubnationaler Ebene. Zugleich überlappen sie sich aufgrund der genannten geographisch-funktionalen Asymmetrie gegenseitig. Dementsprechend müssen diese Formen besonders flexibel und lernfähig sein.

Mit Blick auf das Thema dieser Arbeit soll noch einmal konstatiert werden, daß sich Regional Governance – zumindest in Ländern mit ausgeprägter regionaler Ebene wie etwa in der BRD – wegen der geographischen Festgelegtheit der staatlichen und zivilgesellschaftlichen Akteure relativ klar ein- und auch abgrenzen. Regional Governance in Deutschland beispielsweise spielt sich bevorzugt auf der Ebene der Bundesländer ab.

Es kann jedoch eingewandt werden, daß sich Regionen – etwa als zusammenhängende europäische Wirtschaftsregionen jenseits von staatlichen Verwaltungsgliederungen auch anders kennzeichnen und definieren lassen. Dem wäre aber entgegenzuhalten, daß die für Governance-Arrangements nötigen staatlichen Akteure wie oben beschrieben an ihre klar gegliederten Räume gebunden sind, so daß hier die ebenfalls bereits genannte Offenheit, Verknüpfung und Überlappung zum Zuge kommt. Der viel zitierte Schatten der Hierarchie ist eine nicht so leicht veräußerliche Vorraussetzung für das Funktionieren von Governance auch im regionalen Rahmen.

[...]

^[1] Fürst, Dietrich: Urban Governance – Einblicke in die Diskussion, in: Magazin Städte im Umbruch, Ausgabe 4/2007, S. 5.

^[2] Entnommen aus: Einig, Klaus (u. a.), Urban Governance: in: Informationen zur Raumentwicklung, Heft 9/10.2005, S. I.

^[3] Vgl. Ebenda.

^[4] Vgl. Holtkamp, Lars/ Bogumil, Jörg/ Kißler, Leo: Kooperative Demokratie – Das demokratische Potenzial von Bürgerengagement, Campus Verlag, Frankfurt, 2006, S. 15.

^[5] Vgl. Ebenda, S. 15 ff.

^[6] Vgl. Ebenda.

^[7] Vgl. Fürst, Dietrich: Regional Governance, in: Benz, Arthur (Hrsg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung. Wiesbaden, S. 45-63, S. 50.

^[8] Vgl. Ebenda, S. 50 ff.

^[9] Ebenda, S. 50.