Inhaltsverzeichnis

Abstract   

1.  Die Herausbildung emergenter Problemlagen: Wechselwirkungen räumlicher und kognitiver  

Entgrenzung  und die dynamische Produktion von Unsicherheit im Bankensektor  4

1.1  Beobachtungsleitende Vorbemerkungen  4

1.2  Räumliche Entgrenzung und wechselseitige Selbstanpassungen  6

1.2.1  Das System von Bretton Woods und die Fragmentierung der Finanzmärkte.  7

1.2.2  Die Entfesselung der Märkte und die Produktion struktureller Unsicherheit  8

1.2.3  Probleme der Steuerung vor dem Hintergrund räumlicher Entgrenzung  10

1.3  Kognitive Entgrenzung und der dynamische Korrelationszusammenhang von  

Optionssteigerung  und Risikoproduktion  11

1.3.1  Technologische Entwicklungen und der Aufbau einer wissensbasierten Infrastruktur  11

1.3.2  Verschiebungen der zeitlichen Horizonte  12

1.3.3  Arbitrage als Strategie des wirtschaftlichen Umgangs mit Unsicherheit  13

1.3.3.1  Die Erschließung der Zukunftsmärkte und der Handel mit Erwartungserwartungen  14

1.3.3.2  Die Umstellung finanzwirtschaftlicher Entscheidungskalküle  15

1.3.4  Zwei Dimensionen der Innovationslogik der Wissensökonomie  16

2.  Staatliche und marktförmige Steuerungsversuche und ihre blinden Flecken  21

2.1  Der Basler Eigenkapitalakkord und das Problem der regulatorischen Dialektik  21

2.1.1  Die krisenbedingte Motivation der Re-Regulierung  21

2.1.2  Eine quantitative Rationale  23

2.1.3  Die Einführung eines unterscheidungsabhängigen Beobachtungsbegriffes  25

2.1.4  Die differenztheoretische Neubeschreibung des Problems der regulatorischen  

Dialektik   26

2.2  Die G-30- Studie Derivatives: Practices and Principles und die Sensibilisierung im Hinblick  

auf  einen qualitativen Regulierungsansatz  31

2.2.1  Die Group of Thirty als finanzwirtschaftliche Selbststeuerungsinstanz  31

2.2.2  Ein Vorschlag der Selbststeuerung durch freiwillige Selbstbindung und seine  

Implikationen   32

2.2.3  Die Notwendigkeit von Erwartungsstabilisierung und die Kompatibilisierung  

inkongruenter  Perspektiven  34

3.  Die Herausbildung eines emergenten Arrangements der qualitativen Bankenregulierung  35

3.1  Probabilistische und possibilistische Unsicherheiten  35

3.2  Relationierungsprogramme als Instrumente der Flankierung von Innovationen  37

3.3  Der Konsultationsprozess zu Basel II und die Ausbildung eines architektonischen Wissens  

neuer  Qualität  39

3.4  Die MaRisk als Relationierungsprogramm zur Stabilisierung emergenter Lernprozesse  41

3.4.1  Doppelte Proportionalität als Grundsatz einer risikoorientierten und prinzipienbasierten  

Aufsicht   42

3.4.2  Die Gewährleistung einer Doppelorientierung auf Innovation und Folgen  44

4.  Fazit  45

5.  Verzeichnis der Quellen  47

Abstract

Eine Arbeit, die nach Steuerungsformen jenseits der klassischen Dichotomie von Markt und Staat sucht, muss sich, so die hier vertretene Auffassung, explizit mit der Frage nach der emergenten Qualität der jeweiligen Steuerungsprobleme auseinandersetzen. Wenn nachvollzogen werden kann, dass sich Problemlagen aus komplexen Wechselwirkungen heraus ergeben, die sich der Beobachtung mittels eines Schemas von Ursache und Wirkung entziehen, ist zu vermuten, dass Steuerungsformen, die hinsichtlich dieses, als symmetrisch vorausgesetzten Kausalzusammenhangs,

Transformationsregeln unterstellen, sich als wenig adäquat erweisen. Mit dem Bankensektor ist ein Bezugsrahmen gefunden, der, aufgrund seines hohen Grades an globaler Vernetzung und Wissensbasierung komplexe Risikolagen beobachten lässt, die nicht durch eine bloße Aggregation von Einzelrisiken ermittelt werden können. Im ersten Teil der vorliegenden Arbeit wird dieser Problemkontext mittels der Unterscheidung von räumlicher und kognitiver Entgrenzung erschlossen. Auf diese Weise kann einer Behandlung des Phänomens der Globalisierung als unabhängige Variable vorgebeugt und darüberhinaus eine Dynamisierung des Problemzusammenhangs über wechselseitig unberechenbare Selbstanpassungen der wirtschaftlichen und politischen Akteure an sich endogen verändernde Bedingungen festgestellt werden. In einem zweiten Teil werden zunächst die Schwierigkeiten einer regelbasierenden Regulierung dieser qualitativ neuen Risikolagen exemplarisch auf die unzureichende Berücksichtigung der Innovationslogik einer Wissensökonomie innerhalb des Basler Akkords (1988) bezogen. Eine differenztheoretische Neubeschreibung des resultierenden Problems der regulatorischen Dialektik wird die Schwächen eines Ansatzes der Bankenaufsicht zutage fördern, die sich mittels der direktiven Festlegung und weitestgehend bilanzbezogenen Überwachung eines quantitativen Grenzwertes auf der sicheren Seite verortet, während sie Ausweichstrategien der Marktakteure provoziert, welche durch die zunehmende Verlagerung der Wertschöpfung auf derivative Geschäfte die strukturelle Unsicherheit im Bankensektor erhöhten. Ein weiterer Schritt widmet sich den Empfehlungen der Group of Thirty zur wirtschaftlichen Selbststeuerung im Hinblick auf den Umgang mit derivativen Finanzinstrumenten (1993), die für die Etablierung eines gemeinsamen privat/öffentlichen Risikoverständnisses zwar gewürdigt, allerdings bezüglich der unzureichenden erwartungsstabilisierenden Effekte kritisiert werden müssen. Im Anschluss an diese Überlegungen wird es dann möglich sein, die Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk), mittels derer die 2. Säule der zweiten Basler Eigenkapitalvereinbarung in Deutschland umgesetzt wird, als Programm der Relationierung von Innovations- und Folgenperspektiven zu beschreiben, welches gegenüber klassischen Formen der direktiven Verhaltenssteuerung in seiner erwartungsstabilisierenden Wirkung auf der Metaebene der Koordination von Interaktionsbeziehungen ansetzt und auf diese Weise, im Gegensatz zu Modellen eines residualen Laissez-Faire, Stopregeln der Optionsrealisierung einbaut. Die Politik wird somit zu einem emergenten, nicht mehr auf die Dichotomie von marktförmiger und hierarchischer Steuerung zurückzuführenden, Umgang mit nicht quantifizierbarer Ungewissheit befähigt.

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1. Die Herausbildung emergenter Problemlagen: Wechselwirkungen räumlicher und kognitiver Entgrenzung und die dynamische Produktion von Unsicherheit im Bankensektor

1.1 Beobachtungsleitende Vorbemerkungen

Die breite wissenschaftliche Rezeption politischer Steuerungsprobleme im Bankensektor geschieht weitestgehend vor dem Hintergrund von Phänomenen der ökonomischen Globalisierung 1 . Die politikwissenschaftliche Literatur nutzt diesen logischen Ausgangspunkt, nicht zuletzt zum Anschluss vergleichender Studien der idiosynkratischen Ausgestaltung nationaler Regulierungsregimes. Abhängig von der Perspektive ihrer jeweiligen Forschungsfragen konzentrieren sich die Untersuchungen etwa auf das Zusammenspiel nationaler und internationaler Regelfindung und seine Implikationen für den „Umbau nationaler Modelle der Banken- und Kapitalmarktregulierung“ (vgl. Lütz 2002, S. 49), auf die Pfadabhängigkeiten nationaler Regulierungsarrangements, die als „Filter“ in Bezug auf einen Veränderungsdruck ausgehend von der internationalen Ebene wirken (vgl. Busch 2003, S. 257), oder auch auf die unterschiedliche institutionelle Ausgestaltung der britischen und deutschen Finanzaufsichtsbehörden, die, angestoßen von einer zunehmenden „Produktkonvergenz“ und damit einhergehenden Kompetenzüberschneidungen, einen „Trend zur Allfinanzaufsicht“ vollziehen (vgl. Frach 2008, S . 14). In dieser Lesart sind Unterschiede der Studien also vor allem in der Gewichtung der Regelfindung auf internationaler Ebene zu bemerken. Während Lotte Frach sie weitestgehend latent setzt und Globalisierung lediglich als diffusen Problemhorizont mitlaufen lässt, betont Andreas Busch die fehlende Verbindlichkeit internationaler Richtlinien und rückt infolgedessen die von Pfadabhängigkeiten beeinflussten nationalen Rechtsumsetzungen ins Zentrum seiner Analyse, wohingegen Susanne Lütz die Bedeutung von „intergouvernementalen Koordinierungsgremien“, in denen „jeder Nationalstaat bestrebt ist, die eigenen Anpassungskosten im Fall regulativer Harmonisierung zu minimieren“ (Lütz 2002, S. 326), betont. Diese unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen, die nicht zuletzt auf die heterogene Fassung des Regulierungsbegriffs zurückzuführen sind (vgl. Black 2002, S. 8) ² , stehen im Gegensatz zu Gemeinsamkeiten in der

¹ Vgl. z.B. Scholte 2002.

² Eine Untersuchung der definitorischen Besonderheiten der hier verwandten Regulierungsbegriffe im Sinne der von Black ausgearbeiteten Kategorien kommt zu dem Schluss, dass Andreas Busch das am Engsten gefasste Konzept regulativer Politik entfaltet. Während er den Aspekt der Rechtsgeltung als notwendige Bedingung herausarbeitet und somit eine Regelfindung auf der internationalen Ebene, sowie die Verhandlungsmacht nichtstaatlicher Akteure lediglich als Kontextbedingungen für staatliche Regulierung ansieht (vgl. Busch 2003, S. 42), erlaubt Frachs Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus eine Ausweitung des Konzeptes auf ein Regulierungshandeln innerhalb informeller Interaktionssysteme (vgl. Frach 2006, S. 34). Eine stärkere Berücksichtigung der internationalen Ebene, die bei Frach aufgrund ihres Forschungsdesigns ausbleiben muss, schafft Susanne Lütz. Innerhalb ihres weit gefassten Regulierungsbegriffes erreicht sie eine Kombination der Hauptargumente von Lotte Frach und Andreas Busch dergestalt, als dass sie in der Betonung des institutionellen Wandels als Resultat komplexer Abstimmungen von korporativen Akteuren einen Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus vertritt, diesen allerdings auf eine Mehr-Ebenen-Perspektive ausweitet. Dies geschieht über die Betonung der Notwendigkeit internationaler Koordination von Regulierungsentwürfen, die einerseits, wie Busch es fasst, von der Umsetzung im nationalen Handlungskontext domestiziert wird, andererseits allerdings in dem Maße an regulativer Bedeutung gewinnt, wie Nationalstaaten ihre Verhandlungsmacht in Arenen der

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beobachtungsleitenden Differenz von Konvergenz/Divergenz, die den komparativen Studien inhärent ist, jedoch, abhängig vom jeweiligen Regulierungskonzept ³ , unterschiedlich aufgelöst wird. Darüberhinaus wird der Aspekt der Globalisierung von allen Untersuchungen als „unabhängige Variable“ behandelt, die „Nationalstaaten mit neuem Problemdruck“ konfrontiert (vgl. Lütz 2002, S. 44) ⁴ . Vor dem Hintergrund dieser Ausgangspunkte weist die politikwissenschaftliche Forschung eine grundsätzliche Erosion der Staatlichkeit zurück- eine Diagnose, die gerade in Bezug auf die Untersuchung politischer Regulierung von Finanzmärkten, welche als „Beispiel par excellence für die technologiegeleitete Globalisierung und die zunehmende internationale Verflechtung des politischen und ökonomischen Geschehens“ (vgl. Willke 2001, S. 145) bezeichnet werden können, einen bedeutenden Stellenwert zu reklamieren scheint. Es ist jedoch, so die hier vertretene Einschätzung, vor allem der Leitunterscheidung von Konvergenz/Divergenz und der Behandlung von Globalisierung als diffusen Problemhorizont geschuldet, dass dieser Schluss wahrscheinlich wird. Die Logik der Konvergenz/Divergenz- Unterscheidung favorisiert eine Auflösung derselben auf der einen Seite, im Hinblick auf die Feststellung einer regulativen Abwärtsspirale in Reaktion auf die gesteigerte Marktmarktmacht der Wirtschaftsakteure ⁵ und auf der anderen Seite, mit Bezug auf Beobachtungen stabiler Pfadabhängigkeiten nationaler Politikstile, die auf den Erhalt staatlicher Handlungskapazität verweisen (vgl. Busch 2003, S. 254 ff.). Die Ausgangsunterscheidung induziert also die klassische Dichotomie von marktförmiger Steuerung, in der sich politische Regulierung größtenteils auf die Förderung von „best practices“ und auf die Bereitstellung von Anreizen für die Marktakteure, diese im Modus der „freiwilligen Selbstbindung“ zu implementieren, beschränkt (vgl. Power 2002, S. 202) und hierarchischer Steuerung, die eine Festlegung globaler Sicherheitsstandards von der Verhandlungsmacht der nationalen Akteure abhängig macht (vgl. Lütz 2002) und bei ihrer Umsetzung auf nationales Recht angewiesen ist (vgl. Busch 2002).

Die Verhärtung der Differenz von Konvergenz/Divergenz, mitsamt ihren Implikationen für die sich reproduzierende Bifurkation von Diagnosen einer marktförmigen, oder hierarchischen Steuerungsform, kann nicht zuletzt zurückgeführt werden auf die Behandlung der ökonomischen Globalisierung als unabhängige Variable. Wenn der Problemkontext einer zunehmenden Verlagerung finanzwirtschaftlicher Transaktionen auf die globale Ebene seit dem Ende des Systems von Bretton Woods (1973) eröffnet wird, ist es möglich, dies mit der wachsenden Inkongruenz der „Grenzen sozialer Handlungszusammenhänge“ mit den Grenzen der Nationalstaaten zu umschreiben (vgl. Zürn

internationalen Regelfindung nutzen, um das „eigene Regulierungsmodell als Vorbild für internationale Diffusionsprozesse“ (vgl. Lütz 2002, S. 326) durchzusetzen.

³ Die Berücksichtigung von Kontaktsystemen innerhalb einer prozessbezogenen Regulierungsbegrifflichkeit (vgl. hierzu auch: Black 2000) ermöglicht es Frach beispielsweise, ihre Diagnose der Konvergenz bei der organisatorischen Ausgestaltung der Aufsichtsbehörden für die Aufsichtspraxis mit Verweis auf das „dialogische und partnerschaftliche“ Verhalten der britischen Prüfer im Unterschied zu einer „formalistischen und distanzierten“ Herangehensweise der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht einzuschränken (vgl. Frach 2008, S. 134-135).

⁴ Entsprechende Formulierungen finden sich bei Frach 2008, S. 17; Busch 2003, S. 247.

⁵ Vgl. zu dieser Konvergenz-theoretischen Position vor allem: Ohmae 1995; Strange 1996.

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2003, S. 237). Im Anschluss daran kann ein Souveränitätstransfair auf die supranationale Ebene als erfolgreicher Versuch gefasst werden, die politische Einflusssphäre an den sich ausweitenden gesellschaftlichen Handlungsrahmen anzupassen.

„Wenn sich Staatenvertreter im Rahmen multilateraler Verhandlungen auf einen für alle Beteiligten bindenden, regulativen Sicherheitsstandard einigten, gelänge es, die Reichweite von Regelungen über das nationale Territorium hinaus auszudehnen, den Unternehmen als Regulierungsadressaten ‚Exit‘-Optionen und damit Arbitragemöglichkeiten zu entziehen. Eine Vielzahl von Arbeiten über das ‚Basler Komitee‘, ein Regime der Vertreter nationaler Bankenaufsichtsbehörden und Notenbanken aus acht westlichen Industrieländern verweist auf den Erfolg dieser Strategie auch im Bankensektor.“ (Lütz 2002, S. 32).

Ob nun das Phänomen der Globalisierung als veränderter Kontext für regulative Politik gefasst wird, in Bezug auf welchen es gilt, Anpassungsoperationen auf den Weg zu bringen, die letztendlich in ihren nationalen Ausprägungen divergieren; ob es als Bedingungsmuster konzipiert wird, in dessen „Freiräumen national spezifische politische Strategien“ fortbestehen (vgl. Busch 2003, S. 259); ob man Globalisierungsprozessen eine „begünstigende“ Wirkung auf die „Entscheidung für eine integrierte Aufsicht“ (vgl. Frach 2008, S. 142) einräumt; oder ob demgegenüber eine von veränderten Problemlagen bedingte sektorale Konvergenz von regulativer Initiierung unternehmerischer Selbstbindung an rechtlich unverbindliche Standards festgestellt wird (vgl. Power 2002, S. 196-202)in allen Fällen führt die Stabilisierung einer linearen Beziehung zwischen globalisierungsbedingten Kontextgegebenheiten und regulativen Anpassungsstrategien zu einer Konzeption der letzteren entweder als hierarchische, oder marktförmige Steuerungsformen. Komplexe, den Problemkontext dynamisierende Wechselwirkungen zwischen ökonomischen und politischen Anpassungsstrategien, die das Aufkommen von Regulierungsmodellen jenseits von Markt und Hierarchie rechtfertigen könnten, kommen nicht entscheidend in den Blick. 6

Im Folgenden sollen die Ergebnisse dieses kurzen Literaturüberblicks insofern genutzt werden, als dass die Verwendung von Konvergenz/Divergenz als beobachtungsleitende Unterscheidung ebenso vermieden wird, wie die Behandlung von Globalisierung als Phänomen oder unabhängige Variable. Das Ziel dieser Vorgehensweise wird sein, die Argumentation gegenüber der Dichotomie von hierarchischen und marktförmigen Steuerungsformen zu flexibilisieren.

1.2 Räumliche Entgrenzung und wechselseitige Selbstanpassungen

Ein entscheidender Schritt ist es zunächst einmal, den Problemkontext der Globalisierung für die Erfassung von „Dynamiken“ (vgl. Willke 2001, S. 144-145), im Unterschied zur bloßen Voraussetzung von „gegebenen Phänomenen“ (vgl. Lütz 2002, S. 44) zu operationalisieren. Dazu bedarf es der Einführung einer aktiv konnotierten Terminologie, die es vermag, die Passivität eines

⁶ An dieser Stelle sei anzumerken, dass Susanne Lütz zwar die Bedeutung netzwerkförmiger Steuerungsarrangements für das Politikfeld der Bankenregulierung zu würdigen weiß (Lütz 2002, S. 311 ff.), sich dies allerdings nicht ausschlaggebend in ihrem Fazit, das die Erhaltung staatlicher Handlungsfähigkeit betont, niederschlägt.

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als unabhängige Variable behandelten Phänomens aufzulösen und gleichzeitig die Steuerungsprobleme im Bankensektor als Ergebnis komplexer Wechselwirkungen von politischen und wirtschaftlichen Selbstanpassungen zu fassen. Es soll also ein Problemkontext beschrieben werden, der sich über wechselseitige Adaptionsstrategien in einer Weise dynamisiert, die es nötig macht, von Unterscheidungen wie Konvergenz/Divergenz, oder Markt/Hierarchie abzurücken und einseitige Auflösungen in der Form einer Feststellung entweder wirtschaftlicher oder politischer Steuerungsprärogative zu vermeiden.

Eine Substitution der diffusen Globalisierungsbegrifflichkeit durch den Terminus der „Entgrenzung“ ⁷ im Allgemeinen und die Wahl der beobachtungsleitenden Unterscheidung von „räumlicher und kognitiver Entgrenzung“ (vgl. Strulik 2000, S. 286) für die Erschließung des Problemzusammenhangs im Besonderen, wird diesen Vorbedingungen gerecht.

1.2.1 Das System von Bretton Woods und die Fragmentierung der Finanzmärkte

Das Ende des Systems von Bretton Woods Anfang der 1970er Jahre markiert in vielerlei Hinsicht den Startpunkt für eine globale Integration fragmentierter Finanzmärkte. Mit dem Ziel, die wirtschaftlichen Fehler der Zwischenkriegsjahre vor allem im Hinblick auf die desaströsen Effekte volatiler Wechselkurse zu vermeiden, vereinbarten 44 Staaten 1944 die Etablierung eines Regimes starrer Wechselkurse gebunden an einen am Goldpreis fixierten Dollar. Während in der Folge die übrigen Mitgliedsländer ihre monetären Instrumente dazu verwenden mussten, ihre Wechselkurse gegenüber dem Dollar stabil zu halten, ⁸ waren die Vereinigten Staaten in ihrer Geld- und Währungspolitik unabhängig- allerdings an die Verpflichtung der US-Zentralbank gebunden, eine umfassende Goldeinlösegarantie auszusprechen. Der neu geschaffene Internationale Währungsfonds fungierte dabei als Überwachungsorgan:

„The IMF system of exchange rate management addressed trade imbalances of member countries by requiring members to draw on their Fund subscriptions to finance their imbalances until equilibrium was restored” (Alexander, Dhumale, Eatwell 2006, S. 20).

Mit dieser starken Position des IWF wurden wichtige Anreize für die nationale Regulierungspraxis geschaffen, die Wechselkursspekulation einzelner Wirtschaftsakteure ⁹ , die einen negativen Einfluss auf die Handelsbilanz ausüben konnte, zu begrenzen. ¹⁰ Dabei spricht vieles dafür, dass die Etablierung von einflussreichen Bretton Woods Institutionen den Weg ebnete für eine Sensibilisierung der

⁷ Vgl. hierzu z.B. Albert et al. 1999.

⁸ Ausnahmefälle stellten anhaltende Ungleichgewichte dar, auf die mit einer international ausgehandelten und durch den IWF abgesegneten Wechselkursveränderung im Sinne eines Realingment reagiert werden konnte (vgl. Alexander, Dhumale, Eatwell 2006, S. 20).

⁹ Der Ansatzpunkt für Wechselkursspekulation war durch die Möglichkeit des Ankaufs von Fremdwährungen zur Finanzierung von Importgütern durch einzelne Marktakteure gegeben. Während dieser Abfluss von Eigen-Währung im Zuge des Ankaufs von Investitionsgütern durch den Export der weiterverarbeiteten Güter ausgeglichen werden konnte, barg die Virtualisierung des Prozesses im Zusammenhang von Wechselkursspekulationen die Gefahr eines nachhaltigen Handelsbilanzdefizits.

¹⁰ Z.B. über die Einführung einer „Zinsausgleichssteuer“ (vgl. Alexander, Dhumale, Eatwell 2006, S. 21).

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Wirtschaftspolitik der OECD im Hinblick auf „Systemrisiken“ (vgl. ebd., S. 21). Demgegenüber spiegelte die Risiko-Ertrags-Struktur der Finanzinstitute weitestgehend die konjunkturellen Bedingungen der jeweiligen Volkswirtschaft wider. Umfassende Regulierungspraktiken legten den Banken entscheidende Wettbewerbsbeschränkungen auf und bedingten die fortbestehende Fragmentierung nationaler Finanzmärkte. Nationale Kapitalverkehrskontrollen sollten dabei die „Mobilität des Finanzkapitals“dergestalt begrenzen, sodass es „in erster Linie zur Finanzierung von Handel und produktiven Investitionen auf dem Heimatmärkten“ eingesetzt werde (vgl. Lütz 2002, S. 138). 11

Das System starrer Wechselkurse begünstigte solange eine Phase des makroökonomischen Wachstums und der finanziellen Stabilität, wie die Vereinigten Staaten Außenhandelsdefizite vermeiden konnten. Als man begann, die Geldmenge zur Finanzierung des Vietnamkrieges zu erhören, expandierte innerhalb der OECD-Welt notwendigerweise die Versorgung mit Dollar-Devisen, die in der Folge von der US-Zentralbank nicht mehr gemäß der vereinbarten Gold-Dollar-Parität eingetauscht werden konnten.

Das somit eingeleitete Scheitern des Bretton-Woods-Systems manifestierte sich in der Aufkündigung der Goldeinlösepflicht durch Präsident Nixon (1971), was eine Freigabe der Wechselkurse in Gang setzte.

1.2.2 Die Entfesselung der Märkte und die Produktion struktureller Unsicherheit

In Reaktion auf diese entscheidenden Veränderungen mussten Erwartungen an die Stabilität und Berechenbarkeit von Marktentwicklungen der Beobachtung von Volatilitäten weichen, die vor allem im durch das Regime von Bretton Woods vormals konstant gehaltenen „Wechselkurs- und Zinsbereich“ erfahrbar wurden (vgl. Strulik 2000, S. 168-169). Bezogen auf den Bankensektor lernten die Marktteilnehmer schnell, diese neue Unsicherheit produktiv zu nutzen und erweiterten ihre Wertschöpfung auf den globalen Devisenhandel. ¹² Einhergehend mit einer ansteigenden Wechselkursspekulation weiteten die Banken ihr Geschäft zunehmend auf die Vergabe von grenzüberschreitenden Krediten ¹³ aus, „deren Volumen in den primär national orientieren Finanzsystemen der Nachkriegszeit gering gewesen war“ (Busch 2003, S. 48). ¹⁴ So provozierte das Ende des Bretton-Woods-Systems durch die Entfesselung von Marktvolatilitäten die zunehmende Ablösung der „Regulierungsobjekte“ aus dem Regulierungskontext der „Regulierungssubjekte“ (vgl.

¹¹ Wie Lütz im Folgenden betont, unterminierten vor allem die sich in den 1960er Jahren herausbildenden Euromärkte diese Kontrollen.

¹² Im Zeitraum von 1973 bis 1986 stieg das Devisenhandelsvolumen um den Faktor 10 (vgl. Strulik 2000, S. 170).

¹³ Das internationale Kreditgeschäft konnte zwischen 1965 und 1980 einen durchschnittlichen jährlichen Anstieg um „25 bis 30 Prozent“ verzeichnen (vgl. Lütz 2002, S. 153).

¹⁴ Befreite Wechselkurse bargen die Möglichkeit, „Kredite mit kurzer Laufzeit in einer bestimmen Währung zu einem bestimmten Zinssatz aufzunehmen und in einer anderen Währung zu einem höheren Zinssatz zu vergeben“ (vgl. Strulik 2000, S. 170).

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Norwrod 2007 ¹⁵ , S. 13; Strulik 2000, S. 127). Nationale Regierungen profitierten zwar durch die Zurückgewinnung von Steuerungspotentialen im Bereich der monetären Politik, mittels derer nun beispielsweise durch Leitzinsanpassungen wieder inflationäre Tendenzen einzudämmen waren, sahen sich allerdings den weitreichenden Anforderungen eines zunehmenden Wettbewerbs global operierender Finanzintermediäre gegenüber.

„Floating exchange rates have allowed the explosion in international financial markets (…). Freed from one element of the trinity - fixed exchange rates- countries have been able to open their capital markets while still retaining the flexibility to deploy monetary policy in pursuit of national objectives.” (Obstfeld 1998, S. 18).

Die politischen Selbstanpassungen an die veränderten Bedingungen zielten nicht auf eine Rückbindung der finanzwirtschaftlichen Handlungszusammenhänge an den nationalen Regelungskontext in der Form einer umfassenden Re-Regulierung, sondern auf die Stärkung der Standortvorteile nationaler Finanzplätze mittels Deregulierung, die sich besonders im Abbau nationaler Kapitalverkehrskontrollen niederschlug. ¹⁶ Eine Verhinderung von Exits der heimischen Finanzwirtschaft und die Anlockung ausländischen Kapitals sind klassische Motive einer solchen Strategie- die auf diese Maßnahmen zurückzuführende, zunehmende Dynamisierung des Problemkontextes muss demgegenüber als „latente Funktion“(vgl. Japp 1997) beobachtet werden. Politische Deregulierungsmaßnahmen verstärkten den Wettbewerbsdruck dergestalt, dass Banken angesichts sinkender Margen im traditionellen Anlage- und Kreditgeschäft ¹⁷ Produktinnovationen vorantrieben, die zwar die Profitoptionen entschieden steigerten, aber auch veränderte Risikostrukturen induzierten.

„Die verstärkte Hinwendung zum Wertpapiergeschäft wurde von internationalen Banken zu Beginn der 80er- Jahre eingeleitet; die bestehende Stagnation im internationalen Kreditgeschäft war der Anlass für die Suche nach neuen Einnahmequellen.“ (Lütz 2002, S. 157).

Diese Geschäftsverlagerung versprach Wettbewerbsvorteile, zumal Wertpapiertitel

„Anleiheschuldnern und Investoren“ in unterschiedlichen Kontingenten die Möglichkeit boten, „Transaktionen nach ihren individuellen Bedürfnissen zu gestalten“ (vgl. Strulik 2000, S. 179) und entsprach einer allgemeinen Tendenz zur „Securitization“ (vgl. Willke 2002, S. 68), die mit einer verstärkten direkten Refinanzierung der Wirtschaft über die Kapitalmärkte, im Unterschied zur bankbasierten Kreditnahme, einherging und die Konkurrenzbedingungen der Banken entscheidend verschärfte: Der Übergang zum Wertpapiergeschäft setzte im Zuge eines als „Disintermediation“ beschriebenen Prozesses gewissermaßen den Startpunkt für eine Herauslösung der Finanzinstitute aus

¹⁵ Der hier zitierte Text bietet bereits einen Ausblick auf die Auflösung der von der klassischen Regulierungstheorie vorangetriebenen Subjekt/Objekt- Unterscheidung vor dem Hintergrund sich herausbildender Netzwerkstrukturen.

¹⁶ Als exemplarische Fälle sind die Reformen des 1. Mai 1974 („May Day“) in den Vereinigten Staaten und der „Fair Trading Act“ des Jahres 1973 in Großbritannien zu nennen (vgl. Lütz 2002, S. 141-143).

¹⁷ Die in diesem Zusammenhang analog zu gebrauchende Unterscheidung von „Passiv- und Aktivgeschäft“ findet sich bei Baecker 1991, S. 57.

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der „Rolle des Risikoträgers“ (vgl. Baecker 1991, S. 162). Während klassische Aktiv- und Passivgeschäfte die jeweilige Bank typischerweise mit einem Adressausfallrisiko belasten, das vornehmlich bei einem rapiden Verlust der Bonität des Kreditnehmers virulent wird, nahmen die neu entwickelten Finanzinstrumente eine „Umverteilung der Risiken im Markt“ vor und brachten die Banken in die „Rolle des Vermittlers“ (vgl. ebd. S. 158-162).

„Das Risiko des Kapitalverleihs liegt nun nicht mehr bei der kreditgebenden Bank, die etwaige Lücken zwischen langfristigem Kapitalbedarf und kurzfristiger Kapitalverfügbarkeit selbst überbrückt (=Fristentransformation), sondern beim Kapitalmarkt und dessen Investoren.“ (Lütz 2002, S. 156).

Statt einem somit gesteigerten Systemrisiko Rechnung zu tragen, reagierte die Politik mit weiteren Deregulierungspraktiken in der Form einer Liberalisierung der Wertpapiermärkte, die sich exemplarisch anhand der als „Big Bang“ bekannten Reformen der britischen Thatcher-Regierung, die 1987 vor allem durch eine Senkung der Börsenumsatzsteuer den Finanzplatz London aufwerten sollten (vgl. Frach 2008, S. 41) und der 1981 in Deutschland erfolgten Freigabe des Erwerbs „sämtlicher inländischer Rentenwerte und Geldmarktpapiere“ für Ausländer (vgl. Strulik 2000, S. 171) beobachten lassen.

1.2.3 Probleme der Steuerung vor dem Hintergrund räumlicher Entgrenzung

Zusammenfassend ist zu explizieren, dass es vornehmlich den Wechselwirkungen von politischen und wirtschaftlichen Anpassungsstrategien an die veränderten Bedingungen geschuldet ist, dass sich der Problemkontext zunehmend dynamisierte und auf eine Weise mit einer systemübergreifenden Riskanz auflud, die politische Steuerungsprobleme und -lösungen neuer Qualität wahrscheinlich machte. Nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems führten Liberalisierungs-und

Deregulierungsmaßnahmen, die vornehmlich auf eine Aufwertung der Standortfaktoren der nationalen Finanzplätze zielten ¹⁸ , zu einer Verschärfung des Wettbewerbs im Bankensektor. In der Folge forcierte die Finanzwirtschaft Produktinnovationen, um spezialisierte und global verteilte Kundenbedürfnisse befriedigen zu können, was sich nach der Schuldenkrise von 1982 vornehmlich in einer Ausweitung des Wertpapiergeschäfts niederschlug (vgl. Lütz 2002, 157).

Die Effekte erodierten die Rationalität politischer Steuerung auf zweierlei Weisen- im Sinne von wachsenden Kontrollproblemen einerseits und gemäß einer Erhöhung der systemischen Riskanz andererseits. Vormals lokal fragmentierte Märkte integrierten sich auf globaler Ebene und überschritten national definierte Regelungsbereiche. Probleme der rechtlichen Zuständigkeit manifestierten sich diesbezüglich vor allem 1982 im Konkursfall der Banco Ambrosiano. Die

¹⁸ Kern Alexander, Rahul Dhumale und John Eatwell eröffnen eine Hedging-bezogene Dimension der Begründung von politischen Liberalisierungsstrategien nach dem Ende des Regimes von Bretton Woods: „This shifted foreign exchange risk onto the private sector, which in turn put pressure on governments to liberalize their national controls on cross-border capital flows and to deregulate banking practices so that banks could spread their risks to foreign assets and diversify their business.” (Alexander, Dhumale, Eatwell 2006, S. 22).

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italienischen Behörden verweigerten den Kunden der luxemburgischen Banktochter die Einlagensicherung mit Verweis auf den Verantwortlichkeitsbereich der luxemburgischen Bankenaufsicht, die ihrerseits die Zuständigkeit verneinte. Über die Notwendigkeit einer supranational angeleiteten Koordinationsanstrengung hinaus verdeutlichte das Ereignis „die enge wechselseitige Verknüpfung der Banken“ zumal „insgesamt 119 ausländische Banken von den Verlusten betroffen waren“ (vgl. Strulik 2000, S. 174). Das erhöhte Systemrisiko, das auf diese Weise auf den Schirmen der Aufsichtsbehörden erschien, erhielt eine neue Qualität durch den Übergang von einem vom Adressenausfallrisiko dominierten Kreditgeschäft zu einem Marktpreisrisiko ¹⁹ -abhängigen Wertpapiergeschäft. Im Bankensektor ergab sich also ein eigentümliches Steigerungsverhältnis zwischen einer signifikanten Vermehrung der Profitoptionen nach der Freisetzung der Zins- und Wechselkurse 1973 und einer damit einhergehenden „Privatisierung des Risikos“ (vgl. Alexander, Dhumale, Eatwell 2006, S. 22), welches durch politische Deregulierungspraktiken sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht eine Expansion erfuhr. Die neue Qualität des Risikos verweist ebenso wie die Tatsache, dass global operierende Banken sich nicht nur durch die Entwicklung maßgeschneiderter Finanzprodukte, sondern auch mittels der Eröffnung von Niederlassungen in unterschiedlichen Regelungsbereichen Wettbewerbsvorteile verschafften, auf eine kognitive Dimension des Problems politischer Steuerung. Angesichts global verteilter regulierungsrelevanter Daten, waren die Aufsichtsbehörden immer weniger dazu in der Lage, den öffentlichen Akteuren ein angemessenes Kontrollwissen entgegenzusetzen. Es kann im Folgenden gezeigt werden, dass erst durch eine Integration des Aspekts der kognitiven Entgrenzung die Brisanz der Wechselwirkungen von politischen und wirtschaftlichen Selbstanpassungen erkennbar wird. Darüberhinaus verdeutlicht diese Vorgehensweise die eigentümliche Emergenz von Steuerungsproblemen im Bankensektor, die eine Suche nach Lösungsstrategien innerhalb der Dichotomie von Markt und Staat vor entscheidende Herausforderungen stellt.

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1.3.1 Technologische Entwicklungen und der Aufbau einer wissensbasierten Infrastruktur

Der sich im Zuge der beschriebenen Exterritorialisierung des Bankgeschäfts vollziehende Bedeutungsverlust von Differenzen des Raumes war in entscheidendem Maße bedingt durch eine Steigerung finanzwirtschaftlicher Optionen über Entwicklungen im technologischen Bereich. In den frühen 80er Jahren setzte eine umfassende Computisierung und Digitalisierung ein, die dazu führte, dass global vernetzte Transaktionen praktisch in real-time ablaufen konnten.

¹⁹ „Das Marktrisiko wird allgemein definiert als der wahrscheinliche Verlust einer Position oder eines Portfolios aufgrund von Preisänderungen der zugrundeliegenden Basisinstrumente (z.B. Aktien, Zinsen, Waren), also aufgrund von Marktveränderungen.“ (Strulik 2000, S. 159).

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