I

Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis.  II

1  Einleitung  1

2  Modellansätze zur Berechnung des Einflusses auf das Steueraufkommen  2

2.1  Simulation mit dem Potsdamer Mikrosimulationsmodell.  3

2.2  Simulation mit dem Freiburger Modell der Generationenbilanzierung.  4

3  Auswirkungen der demographischen Entwicklung auf die Sozialsysteme.  6

3.1  Altersvorsorgesysteme  6

3.2  Gesundheitssysteme.  10

3.3  Pflegesysteme  13

4  Fazit.  16

Literaturverzeichnis   19

II

Abkürzungsverzeichnis

AVWG Arzneimittel-Wirtschaftlichkeitsgesetz BfA Bundesversicherungsanstalt für Angestellte BMAS Bundesministerium für Arbeit und Soziales BMF Bundesministerium für Finanzen BMGS Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung DKV Deutsche Krankenversicherungen GRV Gesetzliche Rentenversicherung GKV Gesetzliche Krankenversicherung IZA Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit PKV Private Krankenversicherung SPV Soziale Pflegeversicherung VDR Verein deutscher Rentenversicherer

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1 Einleitung

Bevölkerungsprojektionen, wie etwa die 10. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes, gehen von einer Verschiebung der Bevölkerungsstruktur in Deutschland bis zum Jahr 2050 aus. Der Bevölkerungsanteil der Älteren wird deutlich zunehmen, währen der Anteil der Jüngeren zurückgehen wird. Diese Entwicklung hat hauptsächlich zwei Ursachen: Einerseits wird die Bevölkerung aufgrund sinkender Geburtenraten schrumpfen. Aktuell hat eine Frau im Durchschnitt 1,4 Kinder und diese Zahl wird auch für die kommenden Jahrzehnte als realistisch angenommen. Zur Erhaltung der Bevölkerung wären jedoch durchschnittlich 2,1 Kinder pro Frau nötig. Andererseits sind die Lebenserwartungen kontinuierlich gestiegen. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts betrug sie noch durchschnittlich 46 Jahre. Im Jahr 2050 geht das Statistische Bundesamt bereits von 86-88 Jahren aus (für Frauen; für Männer 80-84 Jahre). ¹ Kleinere nachrückende Jahrgänge sowie die weiterhin steigende Lebenserwartung führen andererseits zu einer Alterung der Bevölkerung. 2

Die Veränderung der Altersstruktur in Deutschland hat u.a. starke Auswirkungen auf die Sozialsysteme. Besonders betroffen sind das Altersvorsorgesystem, das Gesundheitssystem und das Pflegesystem, da sich die Bezugszeiten der Leistungsempfänger verlängern und gleichzeitig die Anzahl an Beitragszahlern geringer wird. Gab es 1960 durchschnittlich zehn Rentenbezugsjahre, so sind es heute bereits 17. 3

Verbunden mit der durch die demographische Entwicklung verursachten Änderung der Bevölkerungsstruktur sind auch Auswirkungen auf das Steueraufkommen. Obwohl sie sich erst langfristig auf die Steuereinnahmen des Bundes auswirkt und ihre Folgen durch kurzfristige Reformen sowie konjunkturelle Einflüsse für eine Weile aufgefangen bzw. überlagert werden können, sind Maßnahmen zur nachhaltigen Gestaltung der Finanz- und Haushaltspolitik bereits jetzt von größter Wichtigkeit. Je früher auf das Problem der Bevölkerungsalterung reagiert wird, desto besser können die damit verbundenen (finanziellen) Belastungen der Sozialsysteme abgemildert oder gar abgewendet werden.

¹ Vgl. Statistisches Bundesamt (2003)

² Vgl. Pötzsch/Sommer (2003).

³ Vgl. BMAS (o. J. a).

2

Im Folgenden sollen die Auswirkungen der demographischen Entwicklung in Deutsch-land auf die Sozialsysteme analysiert werden. Der Schwerpunkt liegt auf den Altersvor-sorge-, Gesundheits- und Pflegesystemen sowie den Anforderungen an ihre Finanzierung. In Kapitel 2 werden zwei Modellansätze betrachtet, die die Auswirkungen auf das Steueraufkommen und somit die Finanzierungsmöglichkeiten der Sozialsysteme darstellen sollen: das Potsdamer Mikrosimulationsmodell und das Freiburger Modell der Generationenbilanzierung. Kapitel 3 befasst sich mit den Auswirkungen der demographischen Entwicklung auf die einzelnen Sozialsysteme, die Probleme ihrer Finanzierung sowie den durch die Bundesregierungen durchgeführten oder angedachten Reformen. Zum Abschluss soll ein Fazit gezogen werden, wie weit der Veränderung der Bevölkerungsstruktur adäquat begegnet wurde bzw. wird und wie zukünftige Reformen gestaltet werden müssen.

2 Modellansätze zur Berechnung des Einflusses auf das Steuer-

aufkommen

Um wirkungsvolle Reformen planen und durchführen zu können, müssen die Einflüsse der demographischen Entwicklung sowie möglicher Reformansätze auf das Steueraufkommen simuliert werden. Denn die Höhe der zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel determiniert die Möglichkeiten der Neugestaltung der sozialen Sicherungssysteme. Der Übergang zur „nachgelagerten“ Einkommensbesteuerung der Altersversorgung etwa kann anhand zweier Modellansätze dargestellt werden. Das Potsdamer Mikrosimulationsmodell beschränkt sich auf die Steuerlast von und Transferzahlungen an private Haushalte, während das Freiburger Modell der Generationenbilanzierung die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben betrachtet. Mit beiden Modellen werden zwei Politikszenarien durchgespielt, um die Auswirkungen der demographischen Entwicklung auf das Steueraufkommen darzustellen. Als Referenz für mögliche Simulationen wird zunächst eine Berechnung anhand des „Status-quo-Steuerrechts“ durchgeführt. Anschließend wird als mögliche Reform der Übergang zu einer „nachgelagerten Besteuerung der Altersversorgung“ simuliert. 4

⁴ Vgl. Bach et al. (2002), S. XII.

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2.1 Simulation mit dem Potsdamer Mikrosimulationsmodell

Das Potsdamer Mikrosimulationsmodell stützt sich auf Mikrodaten aus der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe des Statistischen Bundesamtes, des Sozioökonomischen Panels (GSOEP) des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) sowie einen mit den Finanzbehörden abgeglichenen Steuerdatensatz des Instituts für Ange-wandte Wirtschaftsforschung (LAW) des Jahres 1993. Diese Mikrodatensätze beinhalten alle wichtigen Steuern, die von privaten Haushalten gezahlt werden (direkte Steuern, indirekte Steuern und Sozialbeiträge), sowie Transferleistungen des Staates an diese Haushalte (Kindergeld, Erziehungsgeld, BAföG etc.). Nach dem Konzept des „static aging“ wird diese Datengrundlage über einen bestimmten Simulationszeitraum fortgeschrieben. Bei aktuellen Modellrechnungen wird als Basisjahr das Jahr 2005 gewählt, d. h. für die Grundrechnung werden die steuerlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse des Jahres 2005 verwendet. Die Simulation erfolgt jedoch nicht nur auf Basis der Bevölkerungsstruktur von 2005, sondern mit einer entsprechend der angenommenen demographischen Entwicklung bis z. B. 2050 gealterten und geschrumpften Bevölkerung So werden die Probleme im Bezug auf die öffentlichen Finanzen deutlich, die sich ohne weitere Reformen ergeben. Der modulare Charakter des Potsdamer Mikrosimulationsmodells ermöglicht nun die Variation dieser Grundrechnung, um Auswirkungen verschiedener Reformvorschläge deutlich zu machen. Dabei können Einnahmen- oder Ausgabenveränderungen einzelner Sozialversicherungszweige, ausgewählter Einzelsteuern oder des gesamten Steuer- und Transfersystems simuliert werden. ⁵ Da alle zukünftigen Daten der Fortschreibung auf Vermutungen basieren, dürfen die Ergebnisse nach Ansicht des Verfassers nicht ohne permanente Überprüfung als Entscheidungs-grundlage dienen. Sie sollen einen Eindruck davon vermitteln, wie die Entwicklung des Steueraufkommens verlaufen kann und zu weiterem Nachdenken anregen.

Bei einer Fortschreibung der Daten bis 2050 unter Annahme des „Status-quo-Steuerrechts“ und der Vernachlässigung von Wachstums- und Einkommenseffekten zeigt sich eine Abhängigkeit des direkten Steueraufkommens von der Bevölkerungs-und Erwerbstätigkeitsentwicklung. Allgemein kann festgehalten werden, dass der Anstieg der direkten Steuern aufgrund alternder Erwerbstätiger zwar dem Steuerrückgang, verursacht durch eine Verringerung der erwerbstätigen Bevölkerung, entgegenwirkt, die

⁵ Vgl. Bach et al. (2002), S. 46-51.