I. Die Entstehungsgeschichte des Premierministeramtes in Großbritannien. S. 5

II. Relevante Eckpfeiler des britischen Verfassungsgefüges heute. S. 6

1. Die drei traditionellen Quellen der Verfassung. S. 6

a) Das 6WDWXWHODZ.

b) Das &RPPRQODZ.

c) Die &RQVWLWXWLRQDO&RQYHQWLRQV.

2. Das Paradigma der Parlamentssouveränität. S. 8

III. Einzelne Machtfaktoren. S. 9

1. Die Parlamentssouveränität als primärer Faktor? S. 9

a) Aufstellung der Dominanzthese. S. 9

b) Überprüfung der Dominanzthese. S. 10

c) Bestätigung der Dominanzthese. S. 17

2. Weitere Machtfaktoren. S. 18

a) Der Beraterstab des Premierministers. S. 18

b) Die Anforderungen der Öffentlichkeit. S. 21

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Die Tatsache, dass der britische Premierminister seit der Entstehung des Amtes in den 40er Jahren des 18. Jahrhunderts spürbar an Macht und Einfluss gewonnen hat, steht außer Frage. Diesen Machtzuwachs verdeutlicht bereits die zunehmende Fülle an Literatur, die sich insbesondere wieder seit der Ära Thatcher mit diesem Thema auseinandersetzt und die Stellung des Premierministers im Institutionsgefüge der britischen Verfassung näher untersucht. In diesem Zusammenhang wird häufig von einer „%ULWLVK SUHVLGHQF\“, also einer britischen Präsidentschaft oder von einer

„Präsidentialisierung des Westminster Modells“ gesprochen. ¹ Eine simple Analogie muss jedoch zwangsläufig an der Verschiedenheit der beiden Systeme - des präsidialen auf der einen und des parlamentarischen auf der anderen Seite - scheitern. ² Kritiker der heutigen Machstellung des Premierministers sprechen daher immer häufiger von einer „Autokratie“ des britischen Kabinetts, oder, wenn man das Kabinett als ein vom Premierminister dominiertes Organ ansieht, von einer „HOHFWLYH GLFWDWRUVKLS“, einer

gewählten Diktatur. ³ In dieselbe Richtung weist Leslie Wolf-Phillips wenn er das Westminster Modell als autoritäre Ein-Parteien-Regierung in einem vom Premierminister dominierten und mit disziplinierten Parteien besetztem Unterhaus beschreibt. 4

Gerade angesichts solcher Stimmen erscheint es unerlässlich die einzelnen Faktoren, welche den Machtzuwachs des britischen Premierministers ermöglicht oder begünstigt haben näher zu betrachten. Hierzu zählen sicherlich unter anderem das Fehlen einer kodifizierten Verfassung, das Konzept der Parlamentssouveränität und das britische Mehrheitswahlrecht. Faktoren also, die auf den ersten Blick den Premierminister und seine Stellung gar nicht berühren. Bei näherer Betrachtung wird sich jedoch zeigen, dass gerade diese Faktoren es überhaupt ermöglicht haben, dass der Premierminister heute solch eine überragende Stellung im britischen Institutionsgefüge einnimmt.

¹ Vgl. Stefan Fröhlich, :LHPlFKWLJLVWGHUEULWLVFKH3UHPLHU"1HXHUHEULWLVFKH)RUVFKXQJVDQVlW]H]X

HLQHPDOWHQ'LVSXW, ZParl 1997, S. 160 - 173 (168).

² Vgl. John Kingdom, *RYHUQPHQWDQG3ROLWLFVLQ%ULWDLQ$Q,QWURGXFWLRQ, 2. Aufl. Oxford 1999, S. 420 und auch Mackintosh, zitiert in Ferdinand Mount, 7KH%ULWLVK&RQVWLWXWLRQ1RZ5HFRYHU\RU'HFOLQH, London 1992, S. 134 f. ³ Zitiert nach Herbert Döring, 3UlVLGHQWLDOLVLHUXQJGHVSDUODPHQWDULVFKHQ6\VWHPV":HVWPLQVWHUXQG :KLWHKDOOLQGHUbUD7KDWFKHU, in: APUZ 1991, Heft 28, S. 3 - 13 (5); vgl. auch Lord Hailsham, 7KH 5LFKDUG'LPEOHE\/HFWXUH, in: The Listener, 21. Oktober 1976.

⁴ Original: „ (...) the actual Westminster model is that of an authoritarian single party government in a House of Commons dominated by the Prime Minister and composed largely of disciplines parties (...)“ , Lelsie Wolf-Phillips, $ORQJORRNDWWKH%ULWLVKFRQVWLWXWLRQ, in: Pol. Affairs 1989, S. 385 - 402 (400f).

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Dies mag aus der Sicht kontinental-europäischer parlamentarischer Demokratien nach dem Vorbild des Westminster Modells zunächst beruhigend klingen, da die oben aufgeführten Faktoren Eigenarten des britischen Systems darstellen. Das kann aber nicht über die Tatsache hinweg täuschen, dass Tendenzen zu einer Stärkung des Regierungschefs beispielsweise auch in Deutschland ausgemacht worden sind. ⁵ Die oben aufgeführten Faktoren allein können den Machtzuwachs also nicht erklären. Hinzu treten der persönliche Regierungsstil des Regierungschefs, der den Spielraum, den ihm die Verfassung gewährt, mehr oder weniger dehnen kann, und vor allem ein verändertes Bild seiner Funktionen in der Öffentlichkeit. Faktoren also, die durchaus auch in anderen westlichen Demokratien zum Tragen kommen und somit auch für die vergleichende Regierungslehre interessant sind.

Als Leitfaden soll die Frage dienen, inwieweit aufgrund der Machtstellung des Premierministers Qualifizierungen des britischen Regierungssystems als „ gewählte Diktatur“ zu rechtfertigen sind. Nach einem historischen Überblick über die Entstehung und Entwicklung des Premierministeramtes in Großbritannien und einer Herausarbeitung der relevanten Faktoren der britischen Verfassung wird die These aufgestellt werden, dass der Premierminister heute das Unterhaus fast nach Belieben dominieren kann, so dass von der ursprünglich existierenden Machtbalance zwischen Exekutive und Legislative heute nur noch wenig übrig geblieben ist (Dominanzthese). Auf die Judikative kann an dieser Stelle nur am Rande eingegangen werden. Vor der Schlussbetrachtung, welche die Ausgangsfrage wieder aufgreift und anhand der hättichen Typologie politischer Ordnungen eine Einordnung des britischen Systems vorzunehmen versucht, ⁶ werden weitere Machtfaktoren aufgezeigt, die nicht direkt mit der Dominanz des Unterhauses durch den Premierminister zurückzuführen sind.

⁵ Vgl. Winfried Steffani, 3DUODPHQWDULVFKH'HPRNUDWLH±=XU3UREOHPDWLNYRQ(IIL]LHQ]7UDQVSDUHQ]XQG

3DUWL]LSDWLRQ, in derselbe (Hrsg.), Parlamentarismus ohne Transparenz, 2. Aufl. Opladen 1973, S. 17 - 47 (29 ff). ⁶ Vgl. Hättich, Manfred, /HKUEXFKGHU3ROLWLNZLVVHQVFKDIW%G 7\SRORJLHSROLWLVFKHU2UGQXQJHQ, Mainz 1969, S. 41 - 65.

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Sir Robert Walpole wird in England gemeinhin als erster Premierminister bezeichnet. Er hatte das Amt in seiner damaligen Gestalt von 1721 bis 1742 inne, also in der ersten Phase unter Georg I (bis 1727) und in der zweiten unter Georg II (ab 1727). Dass die Anfänge des Amtes in dieser Zeit gesehen werden ist sicherlich kein Zufall. Bereits Georg I blieb aus Desinteresse an der englischen Innenpolitik ab 1717 häufig den Sitzungen seines Kabinetts fern und ließ sich von seinem 6HQLRU 0LQLVWHU vertreten. Dieser 6HQLRU0LQLVWHU übernahm nach und nach immer mehr die Landesführung, für die

er jedoch bisweilen weiterhin dem König verantwortlich blieb ⁷ .

Wie schnell diese Entwicklung voranschritt verdeutlicht anschaulich die Tatsache, dass seit 1837 kein Souverän mehr an Kabinettssitzungen teil genommen hat. Folglich bildete sich in dieser Periode auch die Unterscheidung zwischen „ +HDGRI6WDWH“ und „ +HDGRI *RYHUQPHQW“ aus. Von nun an sah sich der Monarch nicht mehr für die Politikgestaltung

verantwortlich und sein Einfluss schwand kontinuierlich. Da er für die Folgen der Politik des Premierministers auch nicht einstehen wollte, war es nur folgerichtig, dass er den Empfehlungen des noch von ihm selbst eingesetzten Premierministers Folge zu leisten hatte. Mit der Entbindung des Monarchen von der Verantwortung für die Politik konnte sich auch das Unfehlbarkeitsdogma des Monarchen durchsetzen.

Mit der Erweiterung des Parlamentswahlrechts 1832 wurde nicht nur der Einfluss von Parteien gestärkt, es änderte sich auch die Funktion der Wahlen. Statt den vom Souverän vor den Wahlen auserwählten Premierminister zu bestätigen (und somit zu legitimieren), musste sich dieser nun dem Votum der Wähler stellen und war bei seiner Wahl auf die Unterstützung der im Parlament vertretenen Abgeordneten angewiesen. Die Folge war eine weitere Distanzierung von Premierminister und Monarchen.

Nur kurze Zeit später, unter Königin Victoria (Königin von 1837 bis 1901) zog sich die Krone endgültig aus der aktiven Politik zurück und bezog nun als unabhängige Instanz quasi über den Parteien Stellung. Gleichzeitig wurde die Monarchie von der Bevölkerung emotionaler gesehen, als Bindeglied zwischen dem Mutterland und den

⁷ Vgl. die ausführliche Darstellung von Donald Shell, 7KH2IILFHRI3ULPH0LQLVWHU, in: Donald Shell /

Richard Hodder-Williams (Hrsg.), From Churchill to Major. The British Prime Ministership since 1945, London 1995, S. 1 - 29.

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zahlreichen Kolonien. Als letzter Konsequenz dieser Entwicklung bürgerte sich die Konvention ein, dass der Premierminister nunmehr gänzlich dem Parlament, und hier insbesondere dem Unterhaus verantwortlich zu sein hatte und nicht mehr der Krone, von der er auch heute noch offiziell ernannt wird.

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Auf einen Begriff reduziert muss die britische Verfassung als äußerst IOH[LEHO

charakterisiert werden. Dies ist vor allem darauf zurück zu führen, dass sie in weiten Teilen nicht kodifiziert ist. ⁸ Hierin liegt ihre (beinahe) Einzigartigkeit in der Welt. Die Verfassung hat sich über mindestens neun Jahrhunderte hinweg stetig weiterentwickeln können, ohne dass es zu einer einzigen großen Umwälzung, beispielsweise als Folge einer Revolution wie 1789 in Frankreich, gekommen wäre. ⁹ Nicht von ungefähr war es der Brite Edmund Burkes, der den Begriff des „ reformorientierten Konservatismus“ ¹⁰ prägte. Die stetige Anpassung der Verfassung an sich ändernde Realitäten verhinderte jedenfalls in England eine alles umwälzende Revolution durch das Volk. So sind die niedergeschriebenen Teile der Verfassung, die teilweise bis heute ihre Gültigkeit behalten haben, in aller Regel das Resultat von sich zuspitzenden Machtkämpfen zwischen der Krone und anderen Adeligen und später zwischen der Krone und den dann im Parlament organisierten Adeligen und Kaufleuten, also zwischen relativ kleinen, elitären Kreisen.

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Allgemein werden in der Literatur drei traditionelle Quellen dieser englischen Verfassung genannt. Das 6WDWXWH ODZ, das &RPPRQ ODZ und die &RQVWLWXWLRQDO &RQYHQWLRQV. Daneben kann heute noch das Recht der Europäischen Gemeinschaften als

eigenständige Quelle genannt werden, sie ist jedoch für die folgende Untersuchung von geringer Relevanz.

⁸ Vgl. Iring Fetscher, 3ROLWLNZLVVHQVFKDIW Bd 3, Frankfurt a.M. 1968, S. 92.

⁹ So geht beispielsweise Hilaire Barnett von einer seit 1066, dem Datum der letzten Eroberung der Insel durch ausländische Mächte, von einer stetigen Entwicklung der britischen Verfassung aus. Vgl. Hilaire Barnett, &RQVWLWXWLRQDODQG$GPLQLVWUDWLYH/DZ, 2. Aufl. London 1998, S. 3.

¹⁰ Näher hierzu Christian Graf von Krockow, (GPXQG%XUNH/HEHQ:HUNXQG:LUNXQJ, in: Iring Fetscher / Herfried Winkler (Hrsg.), Pipers Handbuch der Politischen Ideen, Bd. 4, München Zürich 1986, S. 71-79 (77 ff).

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D 'DV6WDWXWHODZ

6WDWXWHV sind „ Parlamentsakte“ , welche die Verhältnisse politischer Institutionen

zueinander und des Bürgers zum Staat regeln. ¹¹ So formalisiert beispielsweise die 0DJQD&DUWD von 1215 eine Vereinbahrung zwischen der Krone und den Baronen, die

letzteren und auch bereits den Kaufleuten bestimmte Recht einräumte. Auch die berühmte %LOO RI 5LJKWV von 1689 entstand aus einer politischen Krise heraus. Ihre

Besonderheit besteht vor allem darin, dass in ihr ein nicht verfassungskonform einberufenes Parlament den künftigen Herrschern Englands Bedingungen auferlegte und so künftige Konflikte zwischen der Krone und der Kirche einerseits und zwischen der Krone und dem Parlament andererseits zu unterbinden suchte. Grundsätzlich sind alle je vom Parlament verabschiedeten Gesetze Teil des Statute law, unabhängig von ihrem Regelungsgehalt und sofern sie nicht durch ein neues Parlamentsgesetz aufgehoben worden sind oder überlagert werden.

E 'DV&RPPRQODZ

Das so genannte &RPPRQ ODZ, das sich aus der Rechtsprechungspraxis der Gerichte

heraus entwickelt hat und weiter entwickelt, bildet die anderer wichtige und ebenfalls unkodifizierte Quelle. Die konkreten Aussagen müssen jeweils einem bestimmten Urteil oder ganzen Urteilsketten entnommen werden. Beispielhaft hierfür ist die Entwicklung der XOWUD YLUHV Doktrin und der Regeln der „ QDWXUDO MXVWLFH“ mit denen die Judikative

erfolgreich den Versuch unternommen hat die Exekutive bei administrativen Entscheidungen gegenüber den Untertanen an Mindeststandards zu binden. Hierunter fallen das Recht auf eine unbefangene Entscheidung von Behörden, das Recht gehört zu werden und die Begründungspflicht für „ Verwaltungsakte“ . 12

F 'LH&RQVWLWXWLRQDO&RQYHQWLRQV

Eine dritte Quelle bilden Verfassungskonventionen, die sich teils über sehr lange Zeiträume, teils aber auch kurzfristig entwickelt haben. Auch sie sind nicht schriftlich

¹¹ Vgl. ausführlicher zu den Parlamentsakten Stanley de Smith und Rodney Brazier, &RQVWLWXWLRQDODQG

$GPLQLVWUDWLYH/DZ, 8. Aufl. London 1998, S. 21 - 23.

¹² Vgl. zu diesem Themenkomplex den Überblick bei Michael Allen / Brian Thompson, &DVHVDQG PDWHULDOVRQ&RQVWLWXWLRQDODQG$GPLQLVWUDWLYH/DZ, 4. Aufl. London 1996, S. 526 - 597.