Compliance-Management im Klima-Regime

Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  1

2.  Regime-Theoretische Analyse des Kyoto-Protokolls  2

2.1  Begriffsklärungen  2

2.1.1  Regime Umwelt-Regime im Völkerrecht  2

2.1.2  Effektivität eines Regimes und die Bedeutung von Compliance  2

2.2  Das Klima-Regime  4

2.2.1  Spezifische Problemstrukturen  4

2.2.2  Rechtsverbindlichkeit der Verträge  5

3.  Das Konzept der Rechtsdurchsetzung in Umwelt-Regimen  6

3.1  Die Notwendigkeit neuer kooperativer Methoden der Rechtsdurchsetzung  6

3.1.1  Traditionelle repressive Methoden: dem kooperativen Charakter unangemessen  6

3.1.2  Kooperative und flexible Methoden: erste Wahl in Umwelt-Regimen  8

3.2  Aktives Vertragsmanagement zur Verhinderung von Erfüllungsdefiziten  9

3.2.1  Erfüllungskontrolle und Verifikationsmechanismen  10

3.2.2  Erfüllungshilfe und Nichteinhaltungsprozedur  11

4.  Compliance-Management im Kyoto-Protokoll  12

4.1  Geschichte und Grundlagen  12

4.2  Prozeduren und Mechanismen  13

4.2.1  Erfüllungsanreize: Nationale Reduktionsziele und Flexible Mechanismen  13

4.2.2  Berichtssysteme: Emissionsinventare nationale Mitteilungen und Monitoring  14

4.2.3  Erfüllungskontrolle und Nichteinhaltungsverfahren (Enforcement Branch)  14

4.2.4  Erfüllungshilfe und Frühwarnmechanismus (Facilitative Branch)  15

5.  Fazit  15

6.  Anhang  17

6.1  Literaturverzeichnis  17

6.2  Internetquellen  18

6.3  Glossar  19

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1. Einleitung

Zwei Jahre nach der Ausarbeitung des Compliance-Managements in Marrakesh steht das Kyoto- Protokoll heute kurz vor dem Inkrafttreten. Rechts- und Politikwissenschaftler sowie Nichtregierungsorganisationen bezeichnen dessen System der Rechtsdurchsetzung als das bislang weitestgehende und innovativste im Umweltvölkerrecht. Thema dieser Arbeit ist eine Betrachtung dieser Mechanismen und Institutionen im Umweltvölkerrecht am Beispiel des Kyoto-Protokolls. Aus einer regime-theoretischen Betrachtung der Klima-Abkommen soll die Notwendigkeit neuer, kooperativer Methoden der Rechtsdurchsetzung theoretisch begründet und deren Umsetzung im Kyoto-Protokoll untersucht werden. Ziel dieser Arbeit ist herauszuarbeiten, welche Theorie zur Verhinderung von Erfüllungsdefiziten den Methoden der Rechtsdurchsetzung im Klima-Regime zugrunde liegt und welche Innovationen im Kyoto-Protokoll enthalten sind.

Zunächst werden im zweiten Kapitel die Begrifflichkeiten der Regime-Theorie und relevante Aspekte des Klima-Regimes aufgezählt: Zur Sicherung des Klimas als globales Gemeinschaftsgut gibt es kein national spezifisches Interesse an der Normdurchsetzung, das gegeneina nder abgewogen oder ausgehandelt werden könnte. Traditionelle repressive Methoden und Streitschlichtungsmechanismen sind daher für das Klima-Regime nicht geeignet. Im folgenden Kapitel soll deutlich werden, dass die Ursache für eine Nichteinhaltung des Kyoto-Protokolls nicht machiavellianischer Unwille wäre, sondern Unwissen, fehlendes Know-how oder fehlende finanzielle Ressourcen. Eine effektive Problemlösung funktioniert daher nur durch Konsultations-, Analyse- und Überzeugungsprozesse mittels eines aktiven Vertragsmanagements. Es bedarf einer formalisierten und institutionalisierten Kontrolle der Staaten bei der Erfüllung ihrer Vertragspflichten und der Unterstützung bedürftiger Staaten. Im vierten Kapitel werden sodann die Verfahren und Mechanismen des Vertragsmanagements im Kyoto-Protokoll im Einzelnen untersucht. Resümierend schließt das Fazit die Arbeit mit einer Bewertung der Chancen kooperativer Umwelt-Regime und des Kyoto-Protokolls im Speziellen ab.

Die vielfältigen Konzepte der Rechtsdurchsetzung und Aspekte der Effektivitätskontrolle völkerrechtlicher Umweltabkommen können aufgrund ihres Umfangs und ihrer Komplexität in diesem Rahmen nur angerissen und in Ausschnitten dargestellt werden. Die Arbeit erhebt deshalb keinen Anspruch auf Vollständigkeit, verfolgt aber das Ziel, die wesentlichen Ideen des Compliance-Managements darzustellen und die Parallelen zwischen dem Konzept des partnerschaftlichen Vertragsmanagements und der Umsetzung im Klima-Regime herauszuarbeiten. Als Quellen dienen neben dem Archiv des Sekretariats der Klimarahmenkonvention vor allem Publikation von Mitarbeitern des Wuppertal-Instituts und anderer Institute, die die Entstehung des Kyoto-Protokolls wissenschaftlich begleiten, sowie die kritischen Betrachtungen von Nichtregierungsorganisationen.

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2. Regime-Theoretische Analyse des Kyoto-Protokolls

2.1 Begriffsklärungen

2.1.1 Regime, Umwelt-Regime im Völkerrecht

Politikwissenschaftliche Untersuchungen internationaler Umweltverträge verwenden üblicherweise den Ansatz der Regime-Analyse bzw. gründen sich auf die Regime-Theorie. Der Begriff 'Regime' wird allerdings aufgrund seiner Dehnbarkeit in Politikwissenschaft und Völkerrechtswissenschaft unterschiedlich interpretiert und verwendet. 1 In dem Versuch, die unterschiedlichen Konzepte zu verbinden, kann ein Regime verstanden werden als ein Zusammenhang von Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren, die den Rahmen bilden für die rechtlichen Antworten auf ein transnationales oder globales Problem und an denen sich die Erwartungen von den Akteuren in diesem Problemfeld ausrichten. 2 Die Regime-Theorie verbindet die Idee der Anarchie des Völkerrechtsraumes mit einem institutionalistisch inspirierten Interdependenz-Ansatz auf der Grundlage konstruktivistisch inspirierter Annahmen. 3 Im Blickfeld eines internationalen Regimes stehen Institutionen, die von rationalen, nutzenmaximierenden und in Problemkategorien handelnden Staaten vereinbart werden. Für eine rechtswissenschaftliche Analyse der Mittel und Methoden der Rechtsdurchsetzung böte sich zwar eine enger auf die völkerrechtlichen Verträge fokussierte Definition des Begriffs 'Regime' an. Diese würde der dynamischen Entwicklung der völkerrechtlichen Umweltverträge aber nicht gerecht werden. Zudem verschieben sich im Laufe der internationalen Verhandlungen die Grenzen zwischen hartem Völkerrecht und nicht bindendem soft law 4 . Schließlich müsste eine Bewertung der Effektivität des Vertragswerkes ausbleiben, da diese dann nur über den juristischen Teil der Rechtsumsetzung eine Aussage machen könnte.

2.1.2 Effektivität eines Regimes und die Bedeutung von Compliance

Das Prinzip der Gegenseitigk eit (Reziprozität) ist neben dem Grundsatz von Treu und Glauben eine der zwei Säulen des Völkerrechts und Grund für dessen Effektivität als Recht genossenschaftlichen

1 Vgl. Fricke, 2001: 68ff; Ott, 1998: 37-46; Oberthür, 1997: 38f: Ursprünglich stammt der Begriff 'Regime' aus dem Völkerrecht der zwanziger Jahre und entwickelte sich in den 70er und 80er Jahren als Reaktion auf das Ende der hegemonialen Stellung der USA. 2 Vgl. ebd: Die "allgemein akzeptierte", systemtheoretische Definition Stephen Krasners sei, so Fricke, "um das Kriterium der Effektivität ... zu ergänzen". Nach der Interpretation Otts ist ein Regime "ein systematisch geplantes Produkt", das auch aus Sanktionsinstrumenten, Streitschlichtungsverfahren und dergleichen bestünde und daher die "effektive Behandlung eines Problemgebietes" erlaube.

3 Nach Fricke stellt die Regime-Theorie so eine Weiterentwicklung der sog. 'Neo-Neo-Synthese' dar, die Neo-Realismus und Neo- Institutionalismus zu verbinden versucht, um Antworten auf die geänderten Bedingungen im Völkerrecht zu finden. Die der Regime- Theorie zugrunde liegenden Denkmuster sind jedoch eher konstruktivistischer Natur: Akteure und Strukturen bedingen sich wechselseitig, Überzeugungsprozesse, Agenda-Setting und normgeleitetes Handeln spielen eine Rolle, kurz: es gilt: 'anarchy is what states make of it'. 4 Der Begriff 'soft-law', dt: weiches Recht, suggeriert eine Form rechtlicher Verbindlichkeit. Dies trifft nicht zu. Die Bezeichnung politischer Willensbekundungen als 'soft-law' ist viel mehr eine Würdigung dieser als konstruktive Beiträge für einen Verrechtlichungsprozess innerhalb eines internationalen Regimes (vgl. Beyerlin, 2000: 64f). Betrachtet man das 'soft law' allerdings als Gegensatz zum juristisch verbindlichen (Völker-)Recht, so werden dazu alle Vereinbarungen ohne rechtlich gesetzte Konsequenzen im Falle der Nichteinhaltung gezählt. Dem 'soft law' kommt in diesem Falle eher eine völkerrechtliche Verbindlichkeit mit Empfehlungscharakter zu. Diese Definition könnte die treffendere sein, wenn es sich um kooperative Regimes handelt wie z.B. das Klima-Regime, in der die Feststellung von Vertragsbruch ('non- compliance') dem kooperativen Charakter der Vereinbarung unter Umständen zuwider laufen würde. Hier hat 'soft law' die Rolle einer 'amicable solution'. Bestimmend für die Wahl von 'soft law' Formulierungen sind nach Beyerlin hauptsächlich das "Streben nach einer raschen und unkomplizierten Problemlösung" sowie die gemeinsame "Scheu vor den Konsequenzen einer völkerrechtlichen Bindung".

3 Charakters. 5 Die Gegenseitigkeit spielt nicht nur beim Normenvollzug, sondern auch bei der Entstehung von Normen eine Rolle 6 und ist so auch Grundlage für die Entstehung von Regimen. In der Regimetheorie tritt aber die Frage nach dem vertragsrechtlichen Handeln der Staaten gegenüber einer umfassenderen Problemsicht in den Hintergrund. Die Effektivität eines Regimes ist ein Maß für die Problemlösungskapazität der internationalen Regelung des Regimes. Den methodischen Nachweis dafür erbringt die Effektivitätsforschung, bspw. mittels kontrafaktischer Analyse. 7 Die Effektivitätsanalyse umfasst also nicht nur die Untersuchung der Rechtsumsetzung bzw. Rechtskonformität der Vertragsstaaten sondern analysiert deren tatsächlichen Beitrag zur Problemlösung, also neben der Implementation auch die Entscheidungsfindung, Werteallokationen und ihren tatsächlichen Beitrag zur Problemlösung. Dabei spielen primär die Verhaltensweisen nationaler und subnationaler Akteure eine Rolle. Sie müssen in ihrem Verhalten beeinflusst werden, um eine Problemlösung zu ermöglichen. 8 Neben bspw. dem Verbraucher- und Marktverhalten ist das institutionelle Design des Kyoto-Protokolls ein Faktor für die Effektivität des Klima-Regimes. Voraussetzung für die dynamische Entwicklung eines Regimes ist dabei die Institutionalisierung epistemischer Prozesse. 9 Seit dem sichtbaren Erfolg von Umwelt-Regimen in der 80er Jahren, bspw. dem Ozon-Regime, gilt als anerkannt, dass Regime wirksam sind; seitdem geht es also um die qualitative Frage, wie wirksam bzw. effektiv ein Regime funktioniert. Neue Untersuchungsperspektiven sind dabei neben der nationalen Implementation und den Verhaltensänderungen der Akteure unter anderem die Attraktivität von Lösungsvorschlägen des Regimes für die verschiedenen politischen und gesellschaftlichen Systeme 10 und die Effektivität regime-interner Entscheidungsfindung. Zur Herstellung von Effektivität in Umwelt-Regimen bedarf es also geeigneter Kontrollen und Mechanismen, die über die Frage der Rechtsumsetzung hinausgehen, also bedeutend in die Souveränität der Staaten eingreifen und dennoch gleichsam dem kooperativen Charakter der Regime gerecht werden. Dabei muss auf die Bedeutung rechtskonformen Handelns im regime-analytischen Sinne eingegangen werden: Traditionell erfassen Methoden der Rechtsdurchsetzung nur den Bereich der Implementation, also Adaption internationalen Rechts, z.B. durch nationale Gesetzgebungsverfahren. Bei der Evaluation der Effektivität eines Regimes wird jedoch die aktive Befolgung der Regelungen unter Berücksichtigung tatsächlicher Verhaltensänderungen von Problemverursachern, auch

5 Der Grundsatz von Treu und Glauben (bona fides) findet sich in etlichen Einzelgrundsätzen wieder, bspw. der Vertragstreue und in Grundsätzen der Interpretation, vgl. dazu auch oben 'soft law'.

6 Vgl. Kimminich/Hobe, 2000: 299.

7 Vgl. Breitmeier, 2001: 50f; Oberthür, 1997: 63f. Die kontrafaktische Analyse stellt die Frage, "was wäre, wenn..." es ein entsprechendes Regime nicht gäbe. Aufgrund der Komplexität und der Vielzahl möglicher Ursache-Wirkungs-Zusammenhängen bleibt ein Effektivitätsnachweis daher schwer. So könnten nicht Regime, sondern ganz andere Entwicklungen für eine Umweltveränderung verantwortlich sein.

8 Vgl. Oberthür, 1997.

9 Paradebeispiel ist die Institutionalisierung des Zwischenstaatlichen Forums über Klima-Wandel (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) als ' epistemic community', welches Wissenschaft, Akteursinteressen und politische Entscheidungsträger miteinander vernetzt und kontinuierlich den Stand der Forschung dokumentiert.

10 Nach Cornelia Ulbert, 2002/03, Folie für das Proseminar: Einführung in die Umweltpolitik, FU-Berlin.

4 substaatlichen Akteuren betrachtet. 11 Daher kontrollieren neuere Methoden der Rechtsdurchsetzung nicht die Implementation von Normen in nationales Recht, sondern prüfen die Regelbefolgung im Sinne eines vertragserfüllenden Beitrags. Für dieses Konzept wird der Begriff 'compliance' international verwendet. 12

2.2 Das Klima-Regime

2.2.1 Spezifische Problemstrukturen

Die Dynamik eines Umwelt-Regimes ist von der Trägheit und Masse seiner Probleme abhängig. 13 Daher sind die Problemstrukturen wichtig für die Frage der Problemlösung. Gegenstand des Klima-Regimes ist als Gemeinschaftsgut der Menschheit die Bios- und Atmosphäre als planetare Senke für Treibhausgase (THG), zu deren Nutzungsregelung internationale Zusammenarbeit notwendig wird. 14 Die Komplexität von Ursache-Wirkungs-Zusammenhängen bei Klimawandel und Klimaschutz führt so, anders als beim Ozon-Regime, in dem die wissenschaftlichen Zusammenhänge weitgehend geklärt schienen und technische Lösungsmodelle vorlagen, 15 sowohl zu einer Verlangsamung des Verhandlungs- und Einigungsprozesses als auch zu Zielkonflikten zwischen den Vertragsstaaten hinsichtlich ihrer Strategien zur Bewältigung des Klimawandels. Dabei spielt die Ungleichverteilung der THG-Emissionsniveaus zwischen Nord und Süd, also den Industrie- und Entwicklungsländern eine besondere Rolle. 16 Entsprechend fordern die Entwicklungsländer ihr Recht auf eine nachholende Entwicklung ein und beharren auf einer Befreiung von Verpflichtungen durch das Kyoto-Protokoll. Die Nordländer hingegen argumentieren, sie müssten die Hauptkosten für wirksamen Klimaschutz bezahlen um Folgen der Klimaveränderung abzumildern, die vor allem den Süden betreffen würden. 17 Dazu kommt das grundsätzlich andere Verständnis von Völkerrecht der Neorealisten in der US-Administration, weshalb die USA sich aus prinzipiellen Gründen nicht am Klima -Regime beteiligen wollen,

11 Vgl. 2.1.2 und 3.1.2.

12 Beyerlin/Marauhn, 1997, Ehrmann, 2000, Oberthür, 1997, Victor, 1998. Vgl auch: Chayes/Handler-Chayes/Mitchell, 1998: "compliance goes beyond implementation". Das Compliance-Verhalten der Vertragsstaaten im Klima-Regime bezeichnet z.B.: die echte Minderung von THG Emissionen im Rahmen der Verpflichtungen des Kyoto-Protokolls im Gegensatz zur bloßen Umsetzung der Reduktionsziele in nationales Recht.

13 Vgl. Breitmeier, 2001: 50ff.

14 Nach Ott, 1998: 201f. 'Senke' bezeichnet einen Prozess oder Mechanismus zur Speicherung von Stoffen, z.B. THG. 15 Vgl. Beyerlin, 2000, 167ff. Insbesondere gab es zum Zeitpunkt der Montreal-Verhandlungen bereits technisch ausgereifte Ersatzstoffe für die zu reduzierenden Ozonschädlichen Stoffe, insb. den FCKW. Dies führte zu einer ganz anderen Dynamik in der Entscheidungsfindung, da Unternehmen, die bereits auf die neuen Stoffe umgestellt hatten, positiven Druck auf den Verhandlungsverlauf ausübten. 16 Auch die Wissenschaft, namentlich das IPCC, ist bislang nicht in der Lage, konkrete Zielmarken für Emissionsreduktionen vorzugeben (obwohl ihre Prognosen in den letzten Jahren deutlicher und präziser geworden sind) oder Kostenschätzungen für alternative Anpassungsmaßnahmen an die Klimaerwärmung zu erstellen. Alternative technische Lösungen zur bedarfsdeckenden Energiegewinnung ohne THG-Emissionen sind zum jetzigen Wissensstand nicht zu verwirklichen, ohne neben der Ausschöpfung von Effizienzressourcen auch zumindest in den Industrieländern große wirtschaftliche Anpassungsleistungen für ein geringeres Energieverbrauchsniveau aufzuwenden.

17 Mit der Forderung an die Entwicklungsländer, im Gegenzug zu eigenen Reduktionsverpflichtungen zumindest eine THG- Emissionsneutrale Entwicklung zu garantieren, scheiterten die USA im Verhandlungsprozess. Dies sei mit ein Grund für den Ausstieg der US-Amerikaner aus dem Kyoto-Protokoll, so Konferenzbeobachter.