Inhaltsverzeichnis

1.  EINLEITUNG  3

2.  RICHTERRECHT.  4

2.1.  RICHTERRECHT DEFINITION  5

2.2.  RICHTERRECHT BEIM EUGH  6

3.  LEGITIMATION AUS DEMOKRATIETHEORETISCHER SICHT  7

3.1.  DEFINITION DES BEGRIFFES DER LEGITIMATION  8

3.2.  DEMOKRATIETHEORETISCHE GRUNDLAGEN FÜR KRITERIEN DER LEGITIMATION VON RICHTERRECHT.  9

4.  DIE DEMOKRATISCHE LEGITIMATION DES UNIONSEUROPÄISCHEN RICHTERRECHTS  11

4.1.  MÖGLICHKEIT DES ÖFFENTLICHEN DISKURSES  12

4.2.  PERSONELLE DEMOKRATISCHE LEGITIMATIONSKETTE.  13

4.3.  REVERSIBILITÄT.  15

4.4.  RECHTSSICHERHEIT.  17

5.  ZUSAMMENFASSENDE WERTUNG  18

I.  LITERATURVERZEICHNIS: WISSENSCHAFTLICHE SEKUNDÄRQUELLEN  20

II.  PRIMÄRQUELLEN.  23

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1. Einleitung 

Ob bzw. inwieweit die Europäische Union demokratisch legitimiert ist, stellt eine vieldiskutierte, unter unterschiedlichsten Gesichtspunkten beleuchtete und auf Grund ihrer großen Bedeutung für Millionen von Menschen äußerst wichtige Frage dar, die es in all ihren Einzelheiten zu behandeln lohnt. Trotz der unterschiedlichen Positionen zu diesem Thema herrscht weitgehende Einigkeit darüber, dass es ein europäisches Demokratiedefizit, in welchem Ausmaß sei dahin gestellt, gibt (vgl. Dingwerth et al. 2010: 80; Blauberger 2010: 52). Besonders harsch wird Kritik bisweilen am Europäischen Gerichtshof formuliert, die in der Forderung der „Zerstörung“ des EuGH kumuliert (vgl. Frenz 2010: 669).

Hintergrund der Kritik ist die politische Rolle des EuGH als „Motor der Integration“, der maßgeblich an der Gestaltung der EU beteiligt ist (vgl. Dobler 2008: 510, 524; Frenz 2010: 666). Seinen Einfluss übt der EuGH aus, indem er Gesetze nicht nur auslegt, sondern selbst normsetzend wirkt. Dieses durch die Urteile des EuGH entstehende Richterrecht wird in der politikwissenschaftlichen Literatur vergleichsweise wenig beachtet (vgl. Schmidt 2008: 102). Besonders die Frage nach der Legitimität solcher normsetzender Akte wird vor allem in der juristischen Diskussion gestellt (vgl. z. B. Dobler 2008; Bydlinski 1985). So es in der politikwissenschaftlichen Literatur doch Abwägungen über die demokratische Legitimität des Richterrechts gibt, basieren diese entweder auf der Gleichsetzung von Legitimität und Folgebereitschaft (vgl. z. B. Gibson/Caldeira 1998) oder, bei einer normativeren Herangehensweise, bleiben sie ohne klare Definition, welches denn die Kriterien für die Legitimation des von Richtern geschaffenen Rechts überhaupt sein könnten (vgl. z. B. Scharpf 2009). Sich über diese Kriterien im Klaren zu sein, ist notwendig zur Beurteilung der Praxis am EuGH, denn die Existenz von Richterrecht an sich kann, wie noch gezeigt werden wird, noch nicht als demokratisch unlegitimiert angesehen werden. Richterrecht ist auch kein europäisches Spezifikum, sondern auf Grund der Unmöglichkeit, alle möglichen Spezialfälle zu determinieren 1

sowie ein Gesetz von 100%iger Präzision zu schaffen, kaum vermeidbar. Der Versuch, anhand allgemeiner demokratietheoretischer Überlegungen Legitimationskriterien für Richterrecht herauszuarbeiten, soll nun in dieser Arbeit in Angriff genommen werden. Auf dieser Basis ist es dann möglich, das Richterrecht des EuGH auf seine demokratische Le- 1

Beispiele hierzu in Deutschland sind die Erweiterung des Waffenbegriffs oder die Berücksichtigung von nichtehelichen Lebensgemeinschaften bei Todesfällen im Mietrecht (vgl. Hirsch 2003: 10 f.).

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gitimität hin zu überprüfen. Anknüpfungspunkt für die zu Grunde liegenden normativen The-orien sollen allerdings nicht philosophische Axiome sein, sondern die Demokratietheorien, auf denen das europäische Demokratieverständnis aufgebaut ist. Insofern wird auch zu der Frage der Legitimität im Sinne von Folgebereitschaft ein Bogen geschlagen, da diese vor allem dann zu erwarten ist, wenn ein Gericht als legitim betrachtet wird (vgl. Scharpf 2009: 2

245). Die Leitfrage soll also lauten: Ist das Richterrecht des Europäischen Gerichtshofs demokratisch legitimiert?

Zur Beantwortung wird sowohl auf Sekundärliteratur als auch auf Primärquellen wie Gesetzestexte und Ratsbeschlüsse zurückgegriffen. Zunächst wird dabei näher auf das Richterrecht eingegangen (2.). Dies geschieht, indem der präzise Gebrauch des Begriffs für die vorliegende Untersuchung spezifiziert wird (2.1.), worauf eine Untersuchung folgt, inwieweit die beschriebene Art der Normsetzung beim EuGH ausgeprägt ist (2.2.). Im dritten Abschnitt soll geklärt werden, was unter „demokratischer Legitimität“ zu verstehen sein soll (3.). Hierfür wird zunächst der Begriff der Legitimität beleuchtet (3.1.), woraufhin eine Darstellung des der Arbeit zu Grunde liegenden Demokratiebegriffs folgt (3.2.). Auf dieser Basis können dann die Kriterien herausgearbeitet werden, nach welchen die demokratische Legitimität von Richterrecht bemessen wird (3.3.).

Im vierten Teil (4.) werden Theorie und Praxis des Europäischen Gerichtshofs anhand der zu-vor erarbeiteten Kriterien untersucht. Dies geschieht zunächst bezüglich der Möglichkeit des öffentlichen Diskurses (4.1.), dann der demokratischen Legitimationskette (4.2.), der potenziellen Reversibilität (4.3.) und schließlich der Rechtssicherheit (4.4). Die Arbeit schließt mit einer zusammenfassenden Wertung der Ergebnisse (5.). 2. Richterrecht 

Die der Arbeit zu Grunde liegende Fragestellung ist lediglich von Interesse, wenn Richterrecht auf europäischer Ebene überhaupt eine relevante Rolle spielt. Um zu klären, ob dies der Fall ist, muss zunächst der Begriff des „Richterrechts“ für die folgende Benutzung definiert

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Es wird hier lediglich der EuGH behandelt, denn die anderen Gerichte der EU, d.h. das EuG (Gericht der Europäischen Union) und Fachgerichte nach Art. 257 AEUV (bislang wurde nur das Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union, EUGöD, eingerichtet) (vgl. Azizi 2007: 91) spielen für die interessierende Fragestellung als erstinstanzliche Gerichte eine untergeordnete Rolle, da letztendlich der EuGH über die verbindliche Rechtsauslegung bzw. Rechtserweiterung entscheidet (vgl. Dobler 2008: 511).

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werden. Darauf aufbauend ist es dann möglich, kurz darzustellen, welches Ausmaß das Richterrecht des Europäischen Gerichtshofes annimmt. 2.1. Richterrecht Definition 

Der Begriff des Richterrechts ist wissenschaftlich umstritten und schwer abgrenzbar (vgl. Schulze/Seif 2003: 4; Walter 2009: 367). Es ist das Ergebnis richterlicher Rechtsfortbildung (vgl. Walter 2009: 367), womit allerdings lediglich die Problematik der Definition auf diesen Gegenstand umgewälzt wird. Für den sich hier stellenden Zweck soll gelten, dass die bloße Rechtsauslegung die von rechtswissenschaftlichen Methoden geleitete Ermittlung des Sinngehaltes einer Norm im Rahmen des üblichen Wortlautes bedeutet. Rechtsfortbildung hingegen geht über den üblichen Wortlaut hinaus und wirkt selbst normschaffend. Dies kann gesetzesergänzend geschehen, wenn es Lücken oder Ungenauigkeiten in einem Gesetz gibt - denn ein Richter hat die Pflicht, die ihm vorgelegten Fälle zu entscheiden (vgl. Hirsch 2003: 16; Schmidt 2004: 61) - oder in gesetzesübersteigender Weise, also entgegen den Wortlaut des Gesetzes (vgl. Walter 2009: 367; Neuner 2005: 1). Der zweite Fall kann beispielsweise eintreten, wenn eine Entscheidung nach dem Wortlaut des Gesetzes als unbillig, unsozial oder unzeitgemäß gewertet wird (vgl. Walter 2009: 41 f.).

Diese Erklärung lässt eine neue Frage offen: Was bedeutet „üblicher Wortlaut“? Hier allerdings würde eine Diskussion zu sehr in die juristische Methodik abdriften. Klar sollte aber sein, dass eine genaue Abgrenzung zwischen Auslegung und Fortbildung des Rechts nicht möglich ist, da die Übergänge fließend sind und die Fortbildung des Rechts gewissermaßen lediglich die Rechtsauslegung fortsetzt (vgl. Voßkuhle/Sydow 2002: 678; Hirsch 2003: 11; Walter 2009: 367; Azizi 2007: 103).

Entscheidend für diese Arbeit sind die unterschiedlichen Folgen der beiden Urteilsfindungsmethoden. Hat es eine Rechtsfortbildung gegeben, ist die Entscheidung der Richter faktisch nicht nur für die von dem vorliegenden Urteil betroffenen Parteien relevant, sondern führt darüber hinaus zu von Richtern geschaffener abstrakt-genereller Normsetzung. Diese ist allerdings lediglich informell und so im Allgemeinen leichter als die formale Gesetzgebung zu revidieren (vgl. Gärditz 2008: 393). Bezug nimmt sie beispielsweise auf allgemeine Rechts-normen (vgl. Müller 1986: 77).

Ein entscheidender Unterschied zwischen Richterrecht und Gesetzesrecht liegt in der Möglichkeit der Rückwirkung. Während es eine solche beim Gesetzesrecht nicht gibt, liegt das

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Geschehen, über das geurteilt wird, ja immer in der Vergangenheit, wenn also im Moment des Urteils Richterrecht entsteht, hat diese neue Norm quasi Rückwirkung (vgl. Hirsch 2003: 9). 2.2. Richterrecht beim EuGH 

Über die Existenz von Richterrecht, das durch den EuGH geschaffen wurde, und dessen großen Einfluss auf die Europäische Union besteht kaum Zweifel. Sein Engagement in der Rechtsfortbildung wird für gewöhnlich als intensiv beschrieben (vgl. Dobler 2008: 510; Alter 2009: 3-5; Frenz 2010: 659 f.). Als Beleg für diese These besonders gut geeignete, weil in ihren Folgen weitreichende, Beispiele für vom EuGH geschaffenes Richterrecht sind die Aus-formung der Grundfreiheiten von einem Diskriminierungs- zu einem Beschränkungsverbot, die Entwicklung von Grundrechten und des Vorranges des Gemeinschaftsrechts gegenüber mitgliedsstaatlichem Recht (vgl. Schulze/Seif 2003: 1 f.; Schmidt 2004: 58). Generell - und besonders im Bereich der Wirtschaftspolitik - fördern die Normen der EuGH-Richter die europäische Intergration (vgl. Dingwerth et al. 2010: 93; Costa 2003: 740; Schmidt 2004: 58). Zur Begründung seiner vom Wortlaut der Verträge und des Sekundärrechts abweichenden Entscheidungen beruft sich der EuGH auf allgemeine Rechtsgrundsätze, Vergleichung der mitgliedsstaatlichen Rechtsordnungen, Elemente des Völkerrechts sowie auf „weithin anerkannte juristische Argumentationsweisen“ (vgl. Schulze/Seif 2003: 1; Dobler 2008: 517, Everling 1990: 168). Die Lücken oder Unklarheiten oder sonstigen Gründe für eine Normschaffung stellt er dabei nicht immer explizit heraus (vgl. Schulze/Seif 2003: 4). Wenn man einmal das Machtgefüge der Europäischen Union, auf das im weiteren Verlauf noch eingegangen werden wird, außer Acht lässt, gibt es noch zwei weitere Aspekte, die Erklärungen für die intensive Rechtsfortbildungstätigkeit des EuGH geben. Zum einen gibt es viele unklare Begriffe gerade in den Europäischen Verträgen. Dies liegt daran, dass die Zustimmung von allen, derzeit 27, Mitgliedsstaaten erforderlich ist, und so statt einer Festlegung auf eine konkrete Position Kompromissformeln geschaffen werden (vgl. Frenz 2010: 671). Der zweite Punkt betrifft die europäische Mehrsprachigkeit. Im Europarecht gibt es nie nur einen Wortlaut, da jede der verschiedenen Sprachversionen Gültigkeit besitzt. Deswegen ist es vonseiten des Gerichts möglich, sich auf den Wortlaut jeder beliebigen Sprache zu berufen, was einen größeren Spielraum eröffnet, da Sprachen niemals komplett deckungsgleich sein können (vgl. Walter 2009: 368).

Zum Schluss sei noch einmal kurz auf die Bedeutung dieses Richterrechts eingegangen, da diese ja Ausgangspunkt der gesamten Untersuchung ist. Dazu sei erwähnt, dass der Grad der

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Verrechtlichung in der Europäischen Union ein sehr hoher ist und quasi dem hoch entwickelter staatlicher Systeme entspricht, was dem Recht in Europa eine grundlegende Relevanz einräumt (vgl. Dingwerth et al. 2010: 82; Kenneth Abbott et al. 2000: 405 f.). Da das europäische Recht verpflichtend für die Mitgliedsstaaten ist und Vorrang vor nationalem Recht genießt (vgl. Dingwerth et al. 2010: 82), ist es von weitgehender Bedeutung für die Unionsbürger.

3. Legitimation aus demokratietheoretischer Sicht 

Eine Vorannahme der Fragestellung nach der demokratischen Legitimität des Europäischen Gerichtshofs ist die These, dass eine solche vom Volk ausgehende Rechtfertigung auf europäischer Ebene überhaupt notwendig ist. Im Folgenden soll nicht diskutiert werden, ob die Europäische Union einem Staatenbund oder einem Bundesstaat näher kommt (vgl. Kristoferitsch 2007). Entscheidend ist nämlich, dass die Europäische Union, auch wenn man davon ausgeht, dass die erste Hypothese zutrifft, eine starke Relevanz für ihre Bürger hat (vgl. Dingwerth 2010: 81). Abschnitt 2.2. hat gezeigt, dass auch das Richterrecht selbst von großer Relevanz ist. Dies ist nicht nur über die Mitgestaltung der Union der Fall, sondern auch da die Entscheidungen des EuGH direkt für Individuen bindend sind. Beim EuGH können im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens, wie bei einem nationalen Gericht, Bürger unmittelbar Partei sein, sodass mittels der Entscheidung der nationalen Gerichte Rechte und Pflichten für Individuen entstehen (vgl. Art. 267 AEUV; ex-Art. 234 EGV), wohingegen bei einem klassischen internationalen Gerichtshof wie dem IGH nur Staaten Prozessparteien sind und sich unmittelbare Rechte und Pflichten auch nur gegenüber den Staaten ergeben (vgl. Art. 34 ff. IGH-Statut).

Dadurch dass die Richter des EuGH nicht lediglich rechtsauslegend tätig sind, reicht es auch nicht aus, sie als Neutrale zu betrachten, die geschaffen wurden, um Probleme kollektiven Handelns zu lösen, was ein klassisches politikwissenschaftliches Argument für die Existenz von Verfassungen und deren Hüter ist (vgl. Hix 2005: 111). Sie sind vielmehr als normsetzende Akteure und folglich auch im engeren Sinne als politisch zu betrachten (vgl. D`Auria 2006: 101 f.). Insofern kann ein Fehlen der demokratischen Legitimation auch nicht einfach auf Grund der Marginalität des Richterrechts akzeptiert werden (vgl. Gärditz 2008: 294). Eine demokratische Legitimation tut also Not. Auch das Gebot der richterlichen Unabhängigkeit kann kein Argument gegen diese Forderung sein, da dies auf einem Missverständnis der demokratischen Legitimation als reines Prinzip der Volkssouveränität beruhen würde. Zwar

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gibt es einen grundsätzlichen Widerstreit zwischen Volkssouveränität und der Unabhängigkeit von Richtern (vgl. Tschentscher 2006: 2). Das Unabhängigkeitsgebot ist aber, wie noch gezeigt werden wird, selbst Teil eines Demokratiekonzeptes und kann somit als demokratisch legitimierend für ein politisches System gesehen werden.

Was genau bedeutet aber die demokratische Legitimation bezogen auf das Richterrecht? Trotz der häufigen Verwendung des Begriffes (vgl. Tiedke 2005: 21) ist dies in der gesichteten Literatur nicht klar herausgearbeitet worden. Es kann also nicht auf eine vorgefertigte Theorie zurückgegriffen werden. Stattdessen wird der Versuch unternommen, Kriterien der Legitima- 3

tion von Richterrecht anhand allgemeiner demokratietheoretischer Überlegungen abzuleiten. Dazu wird zunächst kurz näher auf den Begriff der Legitimation eingegangen (3.1.). Es folgt eine abrisshafte Abhandlung über das Demokratieverständnis, auf das zum Zwecke der Kriterienfindung zurückgegriffen werden kann und soll. In diesem Rahmen werden auch die relevanten Kriterien herausgearbeitet (3.2.).

Im vorgegebenen Rahmen kann nicht darauf eingegangen werden, inwieweit die EU insgesamt demokratisch legitimiert ist. Es wird davon ausgegangen, dass im Großen und Ganzen ein gewisses Maß an Legitimation entweder direkt über das Europäische Parlament beziehungsweise über den Umweg der demokratisch legitimierten Regierungen und Parlamente der Mitgliedsstaaten gegeben ist (vgl. Kirsch 2008: 99 f.). 3.1. Definition des Begriffes der Legitimation 

Legitimität soll für die vorliegende Arbeit Gerechtfertigt-Sein staatlicher Herrschaft(sakte) bedeuten, Legitimation den Prozess der Rechtfertigung (vgl. Voßkuhle/Sydow 2002: 674). Legitimität soll allerdings ausschließlich jenes Rechtfertigt-Sein heißen, dass unabhängig von einer bestimmten Entscheidung gegeben ist, sie kann sich also nicht auf den Output einer richterlichen Entscheidung stützen (vgl. Gibson/Caldeira 1995: 460). Ob staatliche Gewalt als legitim anzusehen ist, hängt allerdings nicht unbedingt von einem einzelnen Faktor, sondern von der Kombination verschiedener Legitimationsaspekte ab. So

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In der juristischen Diskussion um den Europäischen Gerichtshof gibt es weitaus mehr Überlegungen zu Legitimationskriterien des Richterrechts. Beispielsweise wird der Artikel 220 EG diskutiert, in dem dem EuGH „die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung dieses Vertrags“ zugesprochen wird (Dobler 2008: 521). Über die reine Rechtsdogmatik hinausgehende Argumente werden bei der Entwicklung politikwissenschaftlicher Kriterien miteinbezogen.

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