Kurzzusammenfassung

In der vorliegenden Diplomarbeit untersucht der Verfasser die Einführung und Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips im europäischen Gemeinschaftsrecht ab dem Vertrag über die Europäische Union. Ausgehend von dem Ziel, den materiellen Gehalt und die Wirkungsweise des Subsidiaritätsprinzips auf europäischer Ebene darzustellen, vergleicht er dieses Prinzip mit den Standards des allgemeinen Subsidiaritätsprinzips gemäß der katholischen Soziallehre. Sowohl die Rechtstexte des bisherigen Gemeinschaftsrechts als auch die Neuerungen im Vertrag von Lissabon werden in die Betrachtungen einbezogen.

Die Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen der „positiven“ wie der „negativen“ Ausprägung des Subsidiaritätsprinzips erfolgt anhand von Kommentaren und Gutachten zu den europäischen Verträgen. Die Beurteilung der Umsetzung des Prinzips im Gemeinschaftsrecht und sowie die Bewertung seiner gerichtlichen Kontrollmöglichkeiten gründen sich auf die Subsidiaritätsberichte der Bundesregierung, auf Dokumente der Europäischen Kommission, auf Urteile des Europäischen Gerichtshofes sowie auf die einschlägige politik- und rechtswissenschaftliche Literatur.

Im Ergebnis wird sowohl durch die Ausführungen zu den materiellen und formellen Voraussetzungen als auch durch die Analyse der prozeduralen und prozessualen Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips festgestellt, dass beide Prinzipien von grundsätzlich verschiedenen Ausgangslagen ausgehen und daher keineswegs deckungsgleich sind. Das europäische Subsidiaritätsprinzip entfaltet streng verstanden nur sehr geringe Wirkung und bedarf daher auch über den Vertrag von Lissabon hinaus noch weiterer Konkretisierung in den Verträgen wie in der Rechtsprechung.

I

Dank

Ein ganz herzliches Dankeschön möchte ich allen aussprechen, die mich während der Erstellung dieser Diplomarbeit durch Kritik, Geduld und Verständnis unterstützt haben, ganz besonders meiner Familie.

Ich danke zudem Herrn Norbert Lins, M.A., welcher mir bei der Erstellung dieser Arbeit mit Rat und Tat zur Seite stand, sowie Prof. Dr. Ewald Eisenberg, welcher als Wahlpflichtfachbetreuer Unklarheiten beseitigte und mir zu einem tieferen Verständnis des europäischen Primärrechts verhalf. Schließlich bedanke ich mich bei Frau Sonja Schemenauer, die durch kritisches Korrekturlesen dieser Arbeit eine ansprechende Form gab.

Nicht zuletzt möchte ich mich bei Prof. Dr. Heinz-Joachim Peters bedanken, welcher die Betreuung dieser Diplomarbeit übernahm und mit stets hilfreichem Rat dazu beitrug, dass diese Arbeit gelingen konnte.

Kehl, im April 2009 Jonathan Mayer

II

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   

Kurzzusammenfassung   I

Dank.   II

Inhaltsverzeichnis   III

Abk  ürzungsverzeichnis.  VII

1.  Einleitung  1

1.1  Persönliche Motivation.  1

1.2  Ziel und Aufbau der Arbeit.  2

2.  Der Begriff des Subsidiaritätsprinzips  4

2.1  Die ideengeschichtliche Entwicklung des Subsidiaritätsprinzips.  4

2.1.1  Ursprüngliche Wortbedeutung  4

2.1.2  Historische Ursprünge im Kirchenrecht.  4

2.2  Die inhaltliche Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips  7

2.2.1  Handlungsermächtigung durch Legitimierung von unten.  7

2.2.2  Die positive und die negative Seite des Subsidiaritätsprinzips.  9

2.2.3  Die Kriterien der Leistungsfähigkeit und Notwendigkeit.  10

2.2.3.1  Die Leistungsfähigkeit der kleineren Einheiten.  10

2.2.3.2  Notwendigkeit und Effizienz  11

2.2.4  Das Subsidiaritätsprinzip als Zuständigkeitsverteilungs- bzw.  

Zust  ändigkeitsausübungsregel  12

2.2.5  Der rechtliche Charakter des Subsidiaritätsprinzips  14

2.3  Zusammenfassung  15

3.  Das Subsidiaritätsprinzip im europäischen Gemeinschaftsrecht  

vor  dem Vertrag von Maastricht über die Europäische Union  18

3.1  Implizite Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im EWGV.  18

3.2  Die Diskussion um das Subsidiaritätsprinzip im Vorfeld des  

Vertrages  über die Europäische Union  19

3.2.1  Die Europäische Kommission.  20

3.2.2  Das Europäische Parlament.  20

III

Inhaltsverzeichnis

3.2.3  Die Mitgliedstaaten  20

3.2.4  Die regionalen Untergliederungen der Mitgliedstaaten  21

3.2.5  Resümee  21

4.  Das Subsidiaritätsprinzip ab dem Vertrag von Maastricht über  

die  Europäische Union  22

4.1  Überblick  22

4.2  Absatz 1 - Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung.  23

4.3  Absatz 2 - Das Subsidiaritätsprinzip im engeren Sinne.  25

4.3.1  Anwendungsbereich.  26

4.3.1.1  Der Begriff der „ausschließlichen Zuständigkeit“  26

4.3.1.2  Die Definition der „konkurrierenden Zuständigkeiten“  27

4.3.1.3  Die Definition der „parallelen Zuständigkeiten“  29

4.3.2  Der Begriff der „in Betracht gezogenen Maßnahmen“  29

4.3.3  Adressaten  30

4.3.4  Materielle Vorgaben des Abs. 2 für die Kompetenzausübung  31

4.3.4.1  Die Anforderungen des Subsidiaritätsprotokolls von  

Amsterdam   31

4.3.4.2  Die Subsidaritätsprüfung.  32

4.3.4.2.1  Das Negativkriterium - „nicht ausreichend“  33

4.3.4.2.2  Das Positivkriterium - „besser“  37

4.3.5  Umsetzung und Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips  39

4.3.5.1  Prozedurale Umsetzung im Rechtsetzungsverfahren.  39

4.3.5.2  Prozessuale Kontrolle im Rechtschutzverfahren  42

4.3.5.2.1  Klageberechtigte  42

4.3.5.2.2  Justiziabilität  42

4.3.5.2.3  Rechtsprechung des EuGH  43

4.4  Absatz 3 - Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit  47

4.4.1  Anwendungsbereich.  48

4.4.2  Die materiellen Vorgaben des Abs. 3  48

4.4.3  Justiziabilität und Kontrolle  49

IV

Inhaltsverzeichnis

4.5  Bewertung des Subsidiaritätsprinzips im bisherigen  

europ  äischen Gemeinschaftsrecht  50

5.  Das Subsidiaritätsprinzip im Vertrag von Lissabon.  56

5.1  Vorgeschichte  56

5.1.1  Der Europäische Verfassungskonvent  57

5.1.2  Vom Verfassungsvertrag zum Reformvertrag von Lissabon.  58

5.2  Die Neuerungen des Vertrags von Lissabon bei der Anwendung  

des  Subsidiaritätsprinzips  59

5.2.1  Die Einteilung der EU-Kompetenzen in Kategorien  60

5.2.2  Das neue Subsidiaritätsprotokoll Nr. 2  62

5.2.3  Die Neuerungen auf nationaler Ebene  62

5.2.3.1  Das Frühwarnsystem - Ex-ante-Kontrolle.  63

5.2.3.1.1  Verfahren.  63

5.2.3.1.2  Auswirkungen auf die Rechtsetzung.  64

5.2.3.2  Das Klagerecht vor dem EuGH - Ex-post-Kontrolle  64

5.2.4  Die Neuerungen auf regionaler und kommunaler Ebene.  65

5.2.4.1  Die Sonderrolle der deutschen Regionen.  66

5.2.4.1.1  Mitwirkung am Frühwarnmechanismus durch den  

Bundesrat.   66

5.2.4.1.2  Mitwirkung am Klagerecht vor dem EuGH durch  

den  Bundesrat.  67

5.2.4.2  Gemeinsame Rechte der regionalen und kommunalen  

Ebene.   68

5.2.4.2.1  Die Einbeziehung in Art. 5 Abs. 3 EUV VvL.  68

5.2.4.2.2  Das Klagerecht des Ausschusses der Regionen  69

5.2.5  Die neuen prozeduralen Pflichten der Unionsorgane.  70

5.2.5.1  Die Ausdehnung der Konsultationspflicht der  

Kommission  auf die regionale und kommunale Ebene  70

5.2.5.2  Die intensivierte Begründungspflicht der Kommission.  71

6.  Perspektiven der Reformvorschläge: Bewertung und Ausblick  72

V

Inhaltsverzeichnis

Quellenverzeichnis.   X

Anhang: XIX   

Anhang 1   XIX

Europ  äischer Rat von Edinburgh vom 12. Dezember 1992,  

Schlussfolgerung  des Vorsitzes, Anlage I - Gesamtkonzept für  

die  Anwendung des Subsidiaritätsprinzips und des Artikels 3 b  

des  Vertrags über die Europäische Union durch den Rat  

Anhang 2   XXV

Interinstitutionelle  Vereinbarung zwischen dem Europäischen  

Parlament  , dem Rat und der Kommission über die Verfahren zur  

Anwendung  des Subsidiaritätsprinzips vom 25. Oktober  1993

VI

Abkürzungsverzeichnis

a.A. andere Ansicht a.a.O. am angegebenen Ort a.F. alte Fassung ABl. Amtsblatt der Europäischen Union Abs. Absatz AdR Ausschuss der Regionen AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union in der konsolidierten Fassung vom 9. Mai 2008 Art. Artikel BRD Bundesrepublik Deutschland bspw. beispielsweise BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts COSAC "Conférence des organes spécialisés dans les affaires commu-

d.h. das heißt DÖV Die Öffentliche Verwaltung (Z) DV Die Verwaltung (Z) DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt (Z) EAG Europäische Atomgemeinschaft EAGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft ebd. ebenda EEA Einheitliche Europäische Akte EG Europäischen Gemeinschaft EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung von Nizza vom 26.02.2001 endg. endgültig EP Europäisches Parlament EU Europäische Union

VII

EuGH Europäischer Gerichtshof (inbegriffen sind die Gerichte erster

EuR Zeitschrift für Europarecht EUV VvL Vertrag zur Gründung der Europäischen Union in der konsolidierten Fassung des Vertrags von Lissabon vom 9. Mai 2008 EUV Vertrag zur Gründung der Europäischen Union in der Fassung von Nizza vom 26.02.2001 EUVV Europäischer Verfassungsvertrag EuZW Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht EWGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft f. folgende ff. fortfolgende g.R. geltendes Recht gem. gemäß GG Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland GGO Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien ggf. gegebenenfalls h.M. herrschende Meinung Hrsg. Herausgeber i.V.m. in Verbindung mit KOM Europäische Kommission m.E. meines Erachtens m.w.N. mit weiteren Nachweisen NJW Neue Juristische Wochenschrift (Z) Nr. Nummer Nrn. Nummern Rat Rat der Europäischen Union, Ministerrat Rdn. Randnummer Rs. Rechtssache s.o. siehe oben

VIII

Slg. Amtliche Sammlung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz (EuGH und EuG) sog. so genannte/r/s/n st. Rspr. ständige Rechtsprechung SubProt VvA Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität

SubProt VvL Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität

UAbs. Unterabsatz u.U. unter Umständen verb. Rs. verbindliche Rechtssache vgl. vergleiche VvA Vertrag von Amsterdam VvL Vertrag von Lissabon VvN Vertrag von Nizza z.B. zum Beispiel ZfRV Zeitschrift für Rechtsvergleichung, Internationales Privatrecht und Europarecht (Z) ZG Zeitschrift für Gesetzgebung (Z) zit. zitiert als

IX

1. Einleitung

Seit Beginn der 1990er Jahre wird im Zusammenhang mit der Politik der Europäischen Gemeinschaft immer wieder die Forderung nach mehr Bürgernähe, Transparenz und demokratischer Teilhabe laut. Die einen äußern diese Forderung aus Sorge, dass der „Eurozentrismus“ ¹ unaufhaltsam immer weiter um sich greife, anderen liegt an mehr demokratischer Legitimierung der europäischen Institutionen und an einer stärkeren Handlungskontrolle.

Als Heilsbringer, „Zauberwort“ ² , ja gar als „Wundermittel“ ³ für eine gesteigerte Akzeptanz politischer Entscheidungen gilt angesichts dieser Problematik gemeinhin, insbesondere aber auch im föderalen Deutschland seit jeher das Subsidiaritätsprinzip.

Neben einer breiten Basis, die diesem Prinzip Zustimmung entgegenbringt, finden sich jedoch auch kritische Stimmen, die dem Subsidiaritätsprinzip entweder nur einen Placeboeffekt zumessen oder aber dessen Wirksamkeit auf europäischer Ebene ganz verneinen. Mit Begriffen wie „Leerformel“ ⁴ oder „Worthülse“ wird das Subsidiaritätsprinzip dabei zum Trojanischen Pferd stilisiert, hinter dessen schöner Verpackung sich tatsächlich nur weitere Kompetenzverlagerungen auf die europäische Ebene zu verbergen suchten.

1.1 Persönliche Motivation

Die Idee zu diesem Thema entstand während eines dreimonatigen Praktikums im Abgeordnetenbüro von Dr. Andreas Schwab (MdEP) im Europaparlament in Brüssel. Neben der aktiven Teilnahme am europäischen Willensbildungs- und Legislativprozess war es dabei eine meiner Hauptaufgaben Bürgeranfragen zu beantworten. Bei dieser Tätigkeit wurde mir selbst die wachsende Komplexität der europäischen Aufgabenverteilung und -ausübung bewusst. Auch drückten die Anfragen der Bürger ⁵ oftmals einen Mangel an Verständnis für europäische Zu-

¹ Papier,Das Subsidiaritätsprinzip, 2006, S. 1.

² Stein, Subsidiarität als Rechtsprinzip, in: Merten, Subsidiarität Europas, 1994, S. 23.

³ Vgl. Konow, Zum Subsidiaritätsprinzip des Vertrags von Maastricht, DÖV 1993, S. 405.

⁴ Dieser Ansicht: Ischia, Zentralisierung und Subsidiarität, 2004, S. 142 f.

⁵ Um das Lesen der Diplomarbeit zu vereinfachen, wird in der nachstehenden Arbeit lediglich die männliche Form der Anrede verwendet.

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ständigkeiten und Abläufe bzw. pure Resignation vor dem EU-Bürokratiedschungel aus.

Aufgrund dieser Erkenntnis reifte in mir der Entschluss, meine Abschlussarbeit dem Thema der Subsidiarität als Regel für die Verteilung und Ausübung von Zuständigkeiten zu widmen, um aufzuzeigen, inwieweit das Subsidiaritätsprinzip imstande sein kann, seinen Beitrag zu einem dem Bürger näheren und effizienteren Europa der Zukunft zu leisten.

1.2 Ziel und Aufbau der Arbeit

Vor diesem Hintergrund möchte ich im Folgenden den Charakter und die Wirkungsweise des Subsidiaritätsprinzips im bisherigen europäischen Gemeinschaftsrecht genauer untersuchen und dann den Blick auf die Zukunft der Europäischen Union richten.

Was ist unter dem Subsidiaritätsprinzip überhaupt genau zu verstehen? Inwieweit ist es tatsächlich geeignet auch rechtspraktische Wirkungen zu zeitigen und so die Hoffnungen zu erfüllen, die in dieses Prinzip gesetzt werden? Ist es mehr als ein politischer Kampfbegriff oder gleicht der Versuch, es auf europäischer Ebene juristisch operabel zu machen, tatsächlich dem vergeblichen Ansinnen, „einen Pudding an die Wand zu nageln“ ⁶ ?

Um eine fundierte Vergleichsgrundlage für die Beurteilung der europäischen Ausprägung dieses Prinzips zu schaffen, möchte ich zunächst den ursprünglichen Wortsinn des Subsidiaritätsprinzips und seine allgemeine Bedeutung nach der katholischen Soziallehre herausarbeiten (Kapitel 2).

Sodann soll in aller Kürze auf die Möglichkeit einer impliziten Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im Gemeinschaftsrecht vor dem Unionsvertrag von Maastricht 1993 eingegangen und die Positionen verschiedener Akteure dargelegt werden, welche schließlich zur Formulierung des Prinzips in Art. 3b (g.R. Art. 5) Abs. 2 des Vertrags über die Europäischen Gemeinschaften (EGV) geführt haben (Kapitel 3).

⁶ Kenntner, Das Subsidiaritätsprotokoll, NJW 1998, S. 2871.

2

Im darauf folgenden Hauptteil (Kapitel 4) wird die europäische Ausprägung des Prinzips im Zusammenhang mit weiteren Voraussetzungen der Kompetenzausübung näher erläutert, indem dessen Tatbestandsvoraussetzungen geprüft und seine Umsetzung in prozeduraler sowie prozessualer Praxis auf EG-Ebene beleuchtet werden. Den Schluss dieses Kapitels bildet eine Bewertung des Subsidiaritätsprinzips und dessen Anwendung im bisherigen EG-Recht im Vergleich zur katholischen Soziallehre.

Im fünften und letzten Kapitel möchte ich Neuerungen im Vertrag von Lissabon im Bezug auf die Subsidiarität bzw. deren Kontrolle durch die nationalen Parlamente und Regionen aufzeigen und diese abschließend im Vergleich zur bisherigen Handhabung des Prinzips bewerten.

3

2. Der Begriff des Subsidiaritätsprinzips

Um dem abstrakten Begriff des Subsidiaritätsprinzips näher zu kommen, bedarf es im Folgenden einiger Erläuterungen zum Hintergrund, der Entwicklung und der Ausgestaltung dieses Prinzips.

2.1 Die ideengeschichtliche Entwicklung des Subsidiaritätsprinzips

Der Begriff des Subsidiaritätsprinzips soll zuerst etymologisch untersucht werden. Sodann wird näher auf seine historische und inhaltliche Entwicklung eingegangen werden:

2.1.1 Ursprüngliche Wortbedeutung

Aus dem Lateinischen kommend, leitet sich der Begriff „Subsidiarität“ etymologisch vom Wort „subsidium“ ab, das dem militärischen Bereich entstammt. Das „subsiduum“ bezeichnet die im Rücken einer Truppe zurückbleibende Hilfe (Rückhalt, Reservetruppe), die erst eingreift, wenn die in der vordersten Schlachtreihe stehenden Kräfte nicht ausreichen. Insofern entspricht der Wortgehalt der Vorstellung eines Krafteinsatzes, der erst in zweiter Linie greift. ⁷ In erster Linie sollte darauf geachtet werden, dass - bildlich gesprochen - die Frontreihe in der Schlacht hält. Die Reservetruppe, das subsiduum, greift erst dann ein, wenn sich Lücken auftun oder die gesamte Schlachtordnung aufbricht.

2.1.2 Historische Ursprünge im Kirchenrecht

Um festzustellen, welche ideengeschichtlichen Grundgedanken das Subsidiaritätsprinzip in sich trägt, erscheint es unumgänglich, zunächst seinen Kristallisationspunkt in der Neuzeit herauszugreifen. Nach herrschender Meinung ⁸ hat demnach das Subsidiaritätsprinzip in der katholischen Soziallehre mit der Sozialenzyklika „Quadragesimo Anno“ von Papst Pius XI. vom 15. Mai 1931 erstmals eine relativ konkrete Ausprägung erfahren, die eine weltweite Auseinandersetzung mit diesem Grundsatz hervorrief und zu seiner begrifflichen Rezeption in den ver-

⁷ Vgl.Kimminich, in: ders. (Hrsg.) Subsidiarität und Demokratie, 1981, S. 10; dazu auch Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 30 ff.

⁸ Blanke, Das Subsidiaritätsprinzip, ZG 1991, S. 133 ff.; Hummer, Subsidiarität und Föderalismus, ZfRV 33/93, S. 81 ff.

4

schiedensten wissenschaftlichen Bereichen führte. ⁹ Der in diesem Werk enthaltene Grundgedanke einer gestuften Aufgabenwahrnehmung war freilich keineswegs neu. Das Modell einer Ordnung, welche Zuständigkeiten jeweils „von unten her“ begreift und den Zugriff „von oben“ lediglich als Unterstützungsmaßnahme zulässt, findet sich bereits in den Schriften von Aristoteles bzw. Thomas von Aquin und lag letztlich auch schon der Idee des Liberalismus zugrunde.

In der Sozialenzyklika „Quadragesimo Anno“ heißt es:

^{„… wie dasjenige, was der Einzelmensch aus eigener Initiative und mit seinen eigenen Kräften leisten kann, ihm nicht entzogen und der Gesellschaftstätigkeit zugewiesen werden darf, so verstößt es gegen die Gerechtigkeit, das, was die kleineren und untergeordneten Gemeinwesen leisten und zum guten Ende führen können, für die weitere und übergeordnete Gemeinschaft in Anspruch zu nehmen; zugleich ist es überaus nachteilig und verwirrt die ganze Gesellschaftsordnung. Jedwede Gesellschaftstätigkeit ist ja ihrem Wesen und Begriff nach subsidiär; sie soll die Glieder des 10 Sozialkörpers unterstützen, darf sie aber niemals zerschlagen oder aufsaugen.“} Entscheidende Einflüsse auf diese Fassung des Prinzips und auf seine Aufnahme in die Enzyklika gehen bemerkenswerterweise auf die deutschen Jesuiten Gustav Gundlach und Oswald von Nell-Breuning zurück. Somit ist es nicht verwunderlich, dass die Formulierung des Subsidiaritätsprinzips in Art. 5 Abs.2 im Vertrag über die Europäische Union (EGV) Parallelen zu Art. 72 Abs. 2 des Bonner Grundgesetzes (GG) aufweist.

Die föderalistische Idee war zur Entstehungszeit der deutschen Verfassung stark von katholischen Subsidiaritätsgedanken beeinflusst. Da das deutsche Grundgesetz auf Bestreben des Bundes und mehr noch der deutschen Länder im Lauf der Zeit das europäische Primärrecht maßgeblich beeinflusst hat, kann mit Fug und Recht behauptet werden, dass „[…] das aktuelle Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Gemeinschaft […] seine entstehungsgeschichtlichen Wurzeln in der katholischen Soziallehre [hat].“ 11

Dass sich die EG mit der Aufnahme bzw. Anwendung des Subsidiaritätsprinzips in ihren Vertragsstrukturen dem Vergleich mit den Aussagen der katholischen

Soziallehre zu ebendiesem Grundsatz stellen muss, ist also nur folgerichtig. Die selbständig formulierte Definition in Art. 5 Abs. 2 EGV kann daran nichts ändern. Ganz im Gegenteil, diese Definition mag bei näherer Betrachtung Lücken aufweisen, die unter Heranziehung der Ergebnisse der katholischen Soziallehre zu füllen sein könnten, oder aber sie mag zu diesen Ergebnissen gar im Widerspruch stehen. „Dann wird man feststellen müssen, dass die Europäische Gemeinschaft nicht [unbedingt] Subsidiarität meint, wenn sie Subsidiarität sagt.“ 12

Angesichts weiterer umfassender Untersuchungen zu diesem Thema muss hier der Hinweis genügen, dass das protestantische Kirchenuniversum für sich in Anspruch nimmt, das Subsidiaritätsprinzip bereits sehr viel früher als die katholische Seite akzentuiert und im inneren Aufbau der Kirche realisiert zu haben. Insbesondere die Beschlüsse der Emdener Synode von 1571 und die Theorien von Johannes Althusius (1557-1638), Syndikus in Emden, vom stufenförmigen Aufbau der Gesellschaft als Grundlage des calvinistischen Kirchenrechts, dienen dieser These als Grundlage. 13

Trotz dieser Einflüsse ist laut h. M. in der Literatur unumstritten, dass vor allem die katholische Soziallehre u.a. mit den Formulierungen in “Quadragesimo Anno“ maßgeblichen Einfluss auf die Entwicklung des heute im europäischen Sprachraum als „allgemeines Subsidiaritätsprinzip“ bekannten Begriffes genommen hat.

Heute steht das Subsidiaritätsprinzip frei von religiösem Nebensinn für eine Staats- und Gesellschaftsordnung der Freiheit und Vielfalt, die sich „von unten her“ aufbaut und jedes Tätigwerden der jeweils höheren Ebene als ein grundsätzlich rechtfertigungsbedürftiges Eingreifen begreift. ¹⁴ Die Übernahme dieses Prinzips in das Gemeinschaftsrecht bedeutet daher keinesfalls die Einführung eines Glaubensprinzips in die supranationale Ordnung. 15

S.62 ff.

6

2.2 Die inhaltliche Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips

Anhand der Formulierungen in „Quadragesimo Anno" und einschlägiger politikbzw. rechtswissenschaftlicher Literatur möchte ich im Folgenden die einzelnen Elemente des (allgemeinen) Subsidiaritätsprinzips nach der katholischen Soziallehre erläutern. Hierdurch soll eine Vergleichsgrundlage geschaffen werden, um zu überprüfen, inwiefern die EG das Subsidiaritätsprinzip in Art. 5 Abs. 2 EGV tatsächlich von der katholischen Soziallehre übernommen oder aber dessen Gedanken abgewandelt hat. Aus diesem Grund werden in den folgenden Unterkapiteln die einzelnen Aspekte hervorgehoben, die in der EG-Diskussion bis heute Anlass zu divergierenden Auslegungen geben.

2.2.1 Handlungsermächtigung durch Legitimierung von unten

„Die katholische Soziallehre anerkennt die Vervollkommnung des Einzelmenschen als Ziel, sieht darin einen selbständigen Wert.“ ¹⁶ Diese Betrachtungsweise beruft sich darauf, dass der Mensch schon als Individuum für sich allein genommen ein würdevolles Wesen ist, als soziales Wesen jedoch zum Zusammenschluss mit anderen Individuen tendiert. ¹⁷ Indem der Einzelne einem Kollektiv beitritt, gibt er den Willen, seinen eigenen Beitrag zum Gesamthandeln beizusteuern, keinesfalls auf. Vielmehr geht er davon aus, dass die Gesellschaft ihm nur ergänzend in einigen Bereichen zur Seite steht und ihm die Möglichkeit der eigenständigen Bewältigung von Aufgaben weiterhin überlässt.

Auf diesem Weg entsteht nach der katholischen Soziallehre von unten nach oben die richtige Gesellschaftsordnung mit der Maßgabe, dass alle Aufgaben zunächst beim Individuum ruhen und von ihm erst dann mit anderen geteilt werden, wenn ihre Bewältigung durch den einzelnen nicht möglich ist.

Im Bezug auf das Verhältnis zwischen der EG und den Mitgliedstaaten kann eine ähnliche Ansicht vertreten werden:

Alle Aufgaben, welche die EG inzwischen wahrnimmt, standen ursprünglich den Staaten allein zu. In der Präambel des EWGV wurden unter anderem die Aufga-

ben der stetigen Besserung der Lebens- und Beschäftigungsbedingungen der Völker und der Wahrung von Frieden und Freiheit hervorgehoben. Diese Ziele aber ließen sich - so die Erkenntnis der Mitgliedstaaten - einzelstaatlich nur schwer bzw. gemeinschaftlich besser erreichen. Daher gründete man, den obigen Ausführungen folgend, eine Gemeinschaft und übertrug ihr diese Aufgaben. ¹⁸ „Wie beim Individuum, so darf auch beim Staat jedoch nicht angenommen werden, dass er mehr übertragen wollte, als er für nötig hielt. Er wollte selbst auch weiterhin gestaltend mitwirken und nicht von der Gemeinschaft entmündigt werden.“ ¹⁹ Um im Sinne dieses Gestaltungsrechts die alleinige Legitimierung von Gemein-schaftshandeln durch die Mitgliedstaaten zu betonen, wird von einigen Autoren das Argument der staatlichen Souveränität angeführt.

Allein durch die Abgabe staatlicher Aufgaben an die europäische Ebene gelangt die EG keineswegs zu eigener Souveränität. Die Mitgliedstaaten wollen mit dem Argument der Souveränität lediglich betonen, dass aufgrund der fehlenden Souveränität der Gemeinschaft eine stetige Legitimierung von mitgliedstaatlicher Ebene aus („von unten“) notwendig sei, um weiterhin wirkungsvoll und vor allem gemeinschaftlich im engeren Sinne Aufgaben wahrnehmen zu können. Insoweit also vertragliche Regelungen fehlen, muss im Einzelfall berücksichtigt werden, ob Mitgliedstaaten Zuständigkeiten abgeben wollen. 20

Die Ausrichtung des Subsidiaritätsprinzips an der staatlichen Souveränität ist jedoch völlig irreführend. ²¹ Während die Souveränität rein formal die Zuständigkeiten sowohl innerhalb des jeweiligen Staatsaufbaus (innere Souveränität) als auch außerhalb z. B. im Rahmen von Staatenverbünden regelt (äußere Souveränität), behält sich das Subsidiaritätsprinzip eine materielle Prüfung des Vorrangs einer niederrangigen Organisationsstufe gegenüber der höheren vor. Daraus geht her-vor, dass ein Handeln der höheren Einheit nur dann legitim und legitimiert ist, wenn keine niedrigere Einheit in der Lage ist, eine bestimmte Aufgabe adäquat wahrzunehmen (sog. Zuständigkeitsprärogative).

Die Tatsache, dass der Staat - im Gegensatz zu anderen Organisationsstufen -Souveränität besitzt, hat somit außer Acht zu bleiben, wenn das Subsidiaritätsprinzip geprüft wird. 22

Daher gilt im Verhältnis zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten: „Genausowenig wie die innere Souveränität des Staates eine Entscheidung für die untere Ebene verhindert, ²³ erzwingt die äußere Souveränität der Mitgliedstaaten eine solche Entscheidung im Verhältnis der Staaten und der EG.“ 24

Die Entscheidung, welche „Stufe“ welche Tätigkeiten wahrnimmt, hat deshalb allein aufgrund der Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips zu erfolgen.

2.2.2 Die positive und die negative Seite des Subsidiaritätsprinzips Die Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips werden in „Quadragesimo “ formuliert wie folgt:

^{„Jedwede Gesellschaftstätigkeit ist ja ihrem Wesen und Begriff nach subsidiär; sie soll die Glieder des Sozialkörpers unterstützen, darf sie aber niemals zerschlagen oder aufsaugen.“} Damit hat das allgemeine Subsidiaritätsprinzip der katholischen Soziallehre einen „doppelten inhaltlichen Gehalt“ ²⁵ : zum einen (negativ) eine Abwehrfunktion der niederen Ebene gegen Übergriffe durch die höhere, zum anderen (positiv) eine Unterstützungsfunktion der niederrangigen durch die höherrangige Ebene.

Die negative Seite des Prinzips („darf sie aber niemals zerschlagen oder aufsaugen“) beschreibt das Verbot für Gemeinschaftsorgane, Aufgaben an sich zu ziehen, welche ihre Glieder auch allein zufrieden stellend erledigen können. Der positivappellierende Grundsatz hingegen („sie ^{soll die Glieder des Sozialkörpers unterstützen“),} fordert den Beistand höherer Organe bei der Bewältigung solcher Aufgaben, die von kleineren Gemeinwesen auf sich allein gestellt nicht effektiv erfüllt werden könnten und die somit ins Hintertreffen gerieten.

Auf den Kontext der Europäischen Union bezogen wird zu untersuchen sein, inwiefern diese beiden Seiten, die positive wie die negative, Bestandteil der Formu-

lierung des Subsidiaritätsprinzips im Gemeinschaftsrecht durch den Vertrag über die Europäischen Union geworden sind. Des Weiteren soll analysiert werden, welche Seite inhaltlich überwiegt und somit die Stoßrichtung des Subsidiaritätsprinzips bei der gemeinschaftlichen Rechtsetzung angibt.

2.2.3 Die Kriterien der Leistungsfähigkeit und Notwendigkeit

Die Formulierung in „Quadragesimo Anno“ „[…] was die kleineren und unterge-ordneten Gemeinwesen leisten und zum guten Ende führen können, […]“ setzt ein Urteil darüber voraus, was die kleinere Einheit zu leisten vermag (Kriterium der Leistungsfähigkeit) und wann die Übernahme einer Aufgabe durch eine bestimmte Gemeinschaft unumgänglich ist (Kriterium der Notwendigkeit). Diese beiden Kriterien sollen nun näher beleuchtet werden.

2.2.3.1 Die Leistungsfähigkeit der kleineren Einheiten

Wann kann man also sagen, dass eine Gemeinschaft „etwas mit ihren eigenen Händen leisten könne“? ²⁶ Dies ist dann eindeutig nicht der Fall, wenn sie, um sich einer ihr übertragenen Aufgabe zu widmen, Wertvolleres, Wichtigeres und Dringlicheres vernachlässigen muss. ²⁷ Eine Beeinträchtigung des bereits bestehenden und bewährten Aufgabenkreises darf also nicht erfolgen, wenn man davon ausgeht, dass auch die zugrunde liegende Aufgabe nach den Maßgaben des Subsidiaritätsprinzips zustande gekommen ist. Wenn das gewährleistet ist, hat die engste Gemeinschaft ein Recht auf Zuständigkeit zur Besorgung der jeweils zu untersuchenden Aufgabe. 28

Ein zweiter Aspekt ergibt sich aus der Frage, was es bedeutet, dass eine Gemeinschaft etwas „zum guten Ende führen“ könne. Demnach ist ein Urteil darüber von Nöten, wann die Besorgung einer Aufgabe durch die Gemeinschaft zufrieden stellend ist. Hier bleibt notwendigerweise ein weiter Ermessenspielraum.

2.2.3.2 Notwendigkeit und Effizienz

„Die Gemeinschaft […] soll das tun, was ihre Glieder nicht tun können, nichtsdestoweniger aber getan werden soll oder muss.“ ²⁹ Daraus folgt, dass sich die Notwendigkeit ausschließlich auf das Handeln der übergeordneten Organisationseinheit bezieht. Eine Notwendigkeit, dass die Besorgung einer Aufgabe im Interesse des Gemeinwohls ist, muss bereits bestehen, wenn man die Subsidiarität prüft. ³⁰ Im Rahmen der Notwendigkeitsprüfung muss dann die tatsächliche Fähigkeit der unteren Organisationseinheit, die angesprochene Aufgabe zu bewältigen, in ein angemessenes Verhältnis zur potenziellen Fähigkeit der höheren Einheit gesetzt werden. Denn die Notwendigkeit des Eingriffs der höheren Ebene wird sich daraus ergeben, dass die Aufgabenlösung durch die untere Ebene nicht ausreichend ist, während die höhere Ebene die Aufgabe lösen könnte. Keinesfalls ist jedoch die Leistungsfähigkeit der beiden Ebenen schematisch zu vergleichen und die Aufgabe derjenigen anzuvertrauen, die ein Plus an Effizienz aufweisen kann. Diesem Argument der vermehrten Effizienz wohnt eine stark zentralisierende Komponente inne.

Es kann daher nicht sein, dass die „Notwendigkeit“ des Eingriffs in einen Aufgabenbereich lediglich auf der Einschätzung beruht, dass die höhere Einheit etwas besser (effizienter) als ihre Glieder tun könne. Denn gerade in dieser Situation gibt das Subsidiaritätsprinzip vor, die Aufgabe bei der hierarchisch niedrigeren Ebene zu belassen bzw. - wenn man die positive Seite des Prinzips beachtet - die untere Ebene zu unterstützen, ohne ihr die Aufgabe ganz zu entziehen.

Auch unter diesen Gesichtspunkten wird die Niederlegung des Subsidiaritätsprinzips im Vertrag von Maastricht zu betrachten sein. Woran misst die EG die Leistungsfähigkeit ihrer Mitgliedstaaten? Ist im EGV die Möglichkeit überhaupt vorgesehen, den Mitgliedstaaten Aufgaben zu belassen und von Seiten der EG lediglich unterstützend tätig zu werden? Generell: entsprechen die Kriterien des Subsidiaritätsprinzips auf europäischer Ebene den beiden Kriterien des allgemeinen Subsidiaritätsprinzips der katholischen Soziallehre? Ist ihnen daher dieselbe Zu-