(De-) Regulierung von Netzwerkindustrien in der Europäischen Union

  - II -  

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis ............................................................................................................. IV

  Abkürzungsverzeichnis  V

  Symbolverzeichnis  VI

1  Einführung 1  

2  Grundlagen 3  

2.1  Netzwerkindustrien 3  

2.1.1  Einführung 3  

2.1.2  Bedeutung der Netzwerkindustrien in der EU 4  

2.1.3  Merkmale der Sektoren mit Netzwerkcharakter 5  

2.2  Regulierung 7  

2.2.1  Einführung 7  

2.2.2  Regulierungsverfahren 10  

2.2.2.1  Regulierung durch Gemeineigentum (public ownership) 10  

2.2.2.2  Statutarische Regulierung 11  

2.2.2.3  Selbstregulierung 12  

2.2.3  Instrumente zur Entgeltregulierung natürlicher Monopole 13  

2.2.3.1  Rendite-Regulierung (Rate-of-Return-Regulation) 14  

2.2.3.2  Anreizregulierung (Incentive-Regulation) 14  

2.2.4  Kosten und Probleme im Bereich der Regulierung 17  

2.2.4.1  Kosten der Regulierung 17  

2.2.4.2  Probleme im Bereich der Regulierung 19  

2.3  Liberalisierung und Harmonisierung - Der Weg zum europäischen  

  Binnenmarkt  21

2.3.1  Historische Entwicklungen 21  

2.3.2  Triebkräfte und Widerstände im europäischen Liberalisierungsprozess 23  

2.3.3  Die Bestandteile des Regulierungskonzeptes der Europäischen Union 25  

3  Die europäischen Strommärkte 28  

3.1  Gründe für regulatorische Maßnahmen zur Wettbewerbssteigerung 28  

3.2  Regulatorische Maßnahmen zur Steigerung des Wettbewerbes 29  

3.2.1  Einführung 29  

3.2.2  Die Binnenmarktrichtlinie Elektrizität (RL 96 92 EG) 31  

3.2.3  Die Beschleunigungsrichtlinie Elektrizität (RL 2003 54 EG) 35  

3.2.4  Das dritte Binnenmarktpaket der EU-Kommission zur Liberalisierung des  

  Energiemarktes  36

4  Die europäischen Finanzmärkte 40  

4.1  Gründe für regulatorische Maßnahmen zur Wettbewerbssteigerung 40  

4.2  Regulatorische Maßnahmen zur Steigerung des Wettbewerbes 42  

4.2.1  Einführung 42  

4.2.2  Der Lamfalussy Prozess 45  

4.2.3  Die MiFID 48  

4.2.4  Der Code of Conduct für Clearing and Settlement 51  

  - III -  

5  Vergleich Bewertung und Empfehlung 55  

5.1  Die Regulierungsmaßnahmen im Vergleich 55  

5.2  Bewertung der Regulierungsmaßnahmen 57  

5.2.1  Strommärkte 57  

5.2.2  Wertpapiermärkte 61  

5.3  Empfehlung an die Kommission für zukünftige regulatorische Maßnahmen  

  zur Steigerung des Wettbewerbes auf den europäischen Wertpapiermärkten 64  

6  Schlussfolgerung 67  

  - IV -  

Abbildungsverzeichnis

  Abbildung 1: Bedeutung des Regulierungsbegriffs (Quelle: Tenbrücken M : The  

  Regulation of Network Infrastructures in the New European Union  

  in Anlehnung an Baldwin Scott Hood (1998)) 8  

  Abbildung 2: Einordnung der verschiedenen Instrumente zur Entgeltregulierung  

  nach Anreizen (Quelle: Eigene Darstellung) 17  

  Abbildung 3: Kostenarten der Regulierung (Quelle: Eigene Darstellung  in

  Anlehnung an Kostenarten der Regulierung aus OEC:D Regulatory  

  Reform (1997)) 18  

  Abbildung 4: Triebkräfte und Widerstände im europäischen  

  Liberalisierungsprozess (Quelle: EU-Kommission  1999

  Liberalisation of Network Industries) 23  

  Abbildung 5: Das vom Ausschuss der Weisen entworfene  Vier-Stufen-Konzept,

  (Quelle: Schlussbericht des Ausschuss der Weisen über die  

  Regulierung der europäischen Wertpapiermärkte (2001) ) 47  

  Abbildung 6: Entflechtung der Dienste im Wertpapiermarkt (Quelle: Eigene  

  Darstellung in Anlehnung an The european post-trade market  

  Stefan Mai Deutsche Börse Group (2007)) 53  

  Abbildung 7: Durchschnittliche Entwicklung der Endverbraucherpreise für Strom  

  Erdgas Kohle und Öl inklusive Steuern in der EU-15 seit  1997

  (Preisstand 1997) (Quelle: Mitteilung der Kommission an den Rat  

  und das Europäische Parlament: Aussichten für den Erdgas- und  

  Elektrizitätsbinnenmarkt (2007)) 58  

  Abbildung 8: Durchschnittlicher von einem Haushaltskunden mittlerer Größe  im

1.Halbjahr  2008 zu zahlender Strompreis in Euro pro kWh ohne  

  angewandte Steuern (Quelle: Eurostat) 59  

  Abbildung 9: Entwicklung der Netzentgelte der vier deutschen  

  Übertragungsnetzbetreiber (Quelle: Monopolkommission 2009) 60  

Abkürzungsverzeichnis

BRL: Beschleunigungsrichtlinie

CCP: Central Counter Party

CEER: Council of European Energy Regulators

CESR: Committee of European Securities Regulators

CoC: Code of Conduct

CSD: Central Securities Depository

C+S: Clearing und Settlement

DG: Directorate General

EACH: European Association of Central Counterparty Clearing Houses

ECOFIN: European Council for Economic and Financial Affairs

ECSDA: European Central Securities Depositories Association

ESC: European Securities Committee

EZB: Europäische Zentralbank

ERGEG: European Regulators Group for Electricity and Gas

FESCO: Forum of European Securities Commissions

FESE: Federation of European Securities Exchanges

FSAP: Financial Service Action Plan

IOSCO: International Organization of Securities Commissions

ISD: Investment Service Directive

MiFID: Market in Financial Instruments Directive

MOG: Monitoring Group

OECD: Organization for Economic Co-operation and Development

RL: Richtlinie

T2S: Target2 Securities

Symbolverzeichnis

c: Kosten der Produktion G: Wachstumsrate Pt: Preis zum Zeitpunkt t Pt+1: Preis zum Zeitpunkt t+1 RPI: Retail Price Index Rt: Erlös in Periode t Rt+1: Erlös in Periode t+1 X: Rate des Produktivitätsfortschrittes x 1 : Produktionsmenge des Gutes 1 x 2 : Produktionsmenge des Gutes2

1 Einführung

Im Zuge der Globalisierung entsteht ein zunehmender Wettbewerb zwischen den Staa- ten dieser Welt und die Regulierungspolitik stellt hierbei einen wichtigen Standortfaktor dar. Auch die Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben den Handlungsbedarf er- kannt. Mit Hilfe eines integrierten europäischen Binnenmarktes soll dem internationalen Wettbewerb begegnet werden. Seit dem Vertrag von Maastricht im Jahr 1992 ist die Integration der europäischen Waren-, Kapital- und Dienstleistungsmärkte insbesondere von der Europäischen Kommission vorangetrieben worden. Ziel der Integrationsbemü- hungen ist die Errichtung einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb inner- halb des europäischen Wirtschaftsraumes. Die europäische Wettbewerbspolitik zielt hierbei darauf ab, die Herstellung und Aufrechterhaltung eines unverfälschten Wettbe- werbes zu garantieren. Auch der Bereich der bis zu diesem Zeitpunkt monopolistisch organisierten Netzwerkindustrien wurde hiervon nicht ausgenommen. Nach einer Phase der Privatisierung, der sich vormals häufig in staatlicher Hand befindlichen Unterneh- men, versucht die Kommission seit Ende der 1990er Jahre mittels regulatorischer Maß- nahmen den Wettbewerb im Bereich der Netzwerkindustrien zu erhöhen. Für besonde- res Aufsehen sorgen die, häufig in der öffentlichen Diskussion auftauchenden, Maß- nahmen im Stromsektor. Auch die Finanzmärkte, hier im Speziellen die Wertpapier- märkte, sind in das Blickfeld der Kommission gerückt. Dies liegt vor allem in dem Übergang von physischen zu elektronischen Handelsplätzen begründet, durch welchen die Wertpapiermärkte Eigenschaften eines natürlichen Monopols entwickeln konnten. Die Veröffentlichungen der Giovannini Reports, die 15 Barrieren im Bereich der Wert- papiermärkte auf dem Weg zu einem integrierten Finanzmarkt identifizierten, waren ein weiterer Auslöser um regulatorische Maßnahmen im Wertpapierbereich zu ergreifen.

Ziel dieser Diplomarbeit ist es zu untersuchen, welche regulatorischen Maßnahmen bis- her seitens der Kommission durchgeführt wurden um den Wettbewerb auf den europä- ischen Strom- und Wertpapiermärkten zu erhöhen. Weiterhin soll ein Vergleich sowie eine Bewertung der Vorgehensweisen auf den betrachteten Märkten erfolgen. Aus den gewonnenen Erkenntnissen wird eine Empfehlung für das weitere Vorgehen zur Aus- gestaltung von Regulierungsmaßnahmen auf den Wertpapiermärkten abgeleitet.

Zunächst werden in Kapitel 2 die Grundlagen entwickelt, die für das Verständnis der Netzwerkindustien, der Regulierung und der Entwicklung zum europäischen Binnen- markt von elementarer Bedeutung sind.

Das dritte Kapitel befasst sich mit den europäischen Strommärkten. In Kapitel 3.1 wer- den die Gründe für regulatorische Maßnahmen zur Wettbewerbssteigerung erläutert um anschließend in Kapitel 3.2 auf die bedeutendsten dieser Maßnahmen näher einzugehen.

Analog zu Kapitel 3, werden in Kapitel 4 die Finanzmärkte, insbesondere die Wertpa- piermärkte betrachtet. In Kapitel 4.1 werden die Gründe für die regulatorischen Maß- nahmen erarbeitet und die wichtigsten Maßnahmen in Kapitel 4.2 vorgestellt.

In Kapitel 5 erfolgt, basierend auf den Erkenntnissen aus den Kapiteln 3 und 4 eine tief- ergehende Analyse der regulatorischen Maßnahmen auf den verschiedenen Märkten. In Kapitel 5.1 erfolgt ein Vergleich der Regulierungsmaßnahmen zur Steigerung des Wett- bewerbes auf den europäischen Strom- und Finanzmärkten, um in Kapitel 5.2 eine Be- wertung der regulatorischen Maßnahmen vornehmen zu können. Das fünfte Kapitel schließt mit einer Empfehlung für zukünftige Regulierungsmaßnahmen der Kommissi- on zur Steigerung des Wettbewerbes auf den europäischen Wertpapiermärkten in Kapi- tel 5.3.

Diese Arbeit endet mit Kapitel 6, welches eine kurze Zusammenfassung der Ergebnisse dieser Arbeit sowie eine kritische Schlussbetrachtung mit Fazit beinhaltet.

2 Grundlagen

2.1 Netzwerkindustrien

2.1.1 Einführung

Industrien, bei denen die Lieferung von Produkten oder Dienstleistungen nur auf Basis von Infrastrukturen erbracht werden kann, sind Netzwerkindustrien. 1 Eine typische Netzwerkindustrie besteht aus den drei Hauptkomponenten: (i) Hauptprodukte bzw. -dienstleistungen, (ii) Netzwerkinfrastruktur, sowie (iii) Kundenbelieferung bzw. -service. Basierend auf diesen Komponenten ergibt sich häufig eine vertikale Struktur mit im „Upstream“ liegenden Unternehmen (z.B. Stromerzeugungsunternehmen), die Hauptprodukte und -dienste in das Netzwerk (z.B. Stromleitungen) einspeisen und End- kunden, die Produkte und Dienstleistungen von im „Downstream“ liegenden Dienstan- bietern (z.B. Stromvertriebsunternehmen) erhalten. Falls Unternehmen zwei oder mehr verbundene Dienste innerhalb einer Netzwerkindustrie anbieten, werden sie als vertikal integriert bezeichnet. 2

Der Aufbau und Unterhalt der Infrastruktur verursacht hohe Fixkosten und ist daher kostenintensiv, so dass eine Verdopplung oder Trennung von Netzwerken ökonomisch nicht effizient ist. 3 Die hohen Fixkosten, welche zudem meist irreversibel sind, niedrige Grenzkosten und hieraus resultierende steigende Skalenerträge führen häufig zu natürli- chen Monopolen im Netzbereich. 4

Auf der Nachfrageseite weisen Netzwerkindustrien hingegen häufig positive Externali- täten auf 5 , d.h. der Nutzen eines Kunden steigt mit jedem weiteren Kunden, der sich dem jeweiligen Netz anschließt. Ein anschauliches Beispiel für einen solchen positiven Netzwerkeffekt bietet zum Beispiel das Telefonnetz oder die modernere Technologie des Instant Messaging. In beiden Fällen steigt gewöhnlich der Nutzen eines jeden Teil- nehmers mit der Anzahl der anderen Nutzer, die im Netz angemeldet sind. 1 Finger, M. (2006), Seite 1 2 Bergman, L. et al. (1998), Seite 5 3 Vgl. Europäische Kommission (1999), Seite 21 4 Röller, L./Stehmann, O. (2006), Seite 356 5 Röller, L./Stehmann,O. (2006), Seite 357

Zu den typischen Netzwerkindustrien werden im allgemeinen Telekommunikation, Post, Elektrizität, Gas, sowie Bahn- und Flugverkehr gezählt. In der gängigen Lehr- buchmeinung werden Netzwerke zudem häufig in die drei Kategorien Energienetzwerke (Elektrizität, Fernwärme), materielle Netzwerke (Passagiere, Wasser, Gas, Post) und Informationsnetzwerke (Telekommunikation, TV, elektronischer Geldtransfer) unter- teilt. 6

2.1.2 Bedeutung der Netzwerkindustrien in der EU

Netzwerkindustrien sind für das Wachstum und die Wettbewerbsfähigkeit der Volks- wirtschaften innerhalb der EU von großer Bedeutung. Sie repräsentieren gemeinsam über 10 % der Produktion und beschäftigen über 7 % der erwerbstätigen Bevölkerung in den EU-15 Mitgliedstaaten. 7 Netzwerkindustrien sind jedoch von weitaus größerer Be- deutung als es ihre Anteile an Bruttosozialprodukt und Beschäftigung vermuten lassen. Unternehmen, Haushalte und der öffentliche Sektor, also alle Beteiligten einer Volks- wirtschaft nutzen die Leistungen von Netzwerkindustrien. Der Großteil des Outputs der Netzwerkindustrien dient in anderen Bereichen als Produktionsinput und bildet somit die Grundlage für das Funktionieren, die Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstum ei- ner Volkswirtschaft. 8

Basierend auf dieser grundlegenden Bedeutung für eine Volkswirtschaft, standen und stehen Netzwerkindustrien noch heute unter besonderem Interesse nationaler Regierun- gen. Insbesondere das Public Service Argument, wird dafür benutzt nationalstaatliche Interessen in den Vordergrund zustellen. Dieses Argument besagt, dass es sich bei den Produkten von Netzwerken um Güter von allgemeinem öffentlichem Interesse handelt, die besonderem Schutz unterliegen sollten. Dies führte in den EU-Mitgliedstaaten zur Herausbildung sogenannter „National Champions“. „National Champions“ sind Unter- nehmen deren herausragende Stellung durch die nationalen Regierungen gefördert wur- de, um im europäischen aber auch internationalen Wettbewerb besonders wettbewerbs- fähig zu sein.

6 Vgl. Europäische Kommission (1999), Seite 95 7 Martin, R. ; Roma, M. ; Vansteenkiste, I. (2005), Seite 8 8 Bergman, L. et al. (1998), Seite 16

2.1.3 Merkmale der Sektoren mit Netzwerkcharakter

Zu den gemeinsamen Merkmalen von Sektoren mit Netzwerkcharakter gehören die Existenz natürlicher Monopole, die sich hieraus ergebende Dominanz der vertikalinteg- rierten Unternehmen und die Bereitstellung von Diensten des öffentlichen Interesses. Diese Gemeinsamkeiten werden häufig zur Rechtfertigung der Regulierung in Netz- werksektoren herangezogen.

Nach der allgemein gültigen Definition liegt ein natürliches Monopol dann vor, wenn ein einzelnes Unternehmen den Markt zu niedrigeren Produktionskosten versorgen kann, als zwei einzelne Unternehmen, denen die gleiche Technologie zur Verfügung steht. Die Kostenfunktion muss also (streng) subadditiv sein.

c(x 1 +x 2 ) < c(x 1 ) + c(x 2 ) ∀ x 1 , x 2 > 0

wobei:

c: Kosten der Produktion x 1 : Produktionsmenge des Gutes 1 x 2 : Produktionsmenge des Gutes2

Häufig wird dies mit steigenden Skalenerträgen (economies of scale) und Verbundef- fekten (economies of scope) begründet.

Steigende Skalenerträge liegen vor, wenn die Durchschnittskosten der Produktion bei einer Steigerung des Outputs sinken. Sie sind insbesondere in Industrien mit hohen Fix- kosten und / oder niedrigen variablen Kosten zu beobachten. In Netzwerken, bei wel- chen eine Infrastruktur benötigt wird, existieren steigende Skalenerträge. Dies ist in der teuren, mit hohen Fixkosten belasteten Infrastruktur begründet. Jede zusätzlich erzeugte Produkteinheit senkt somit die Fixkosten pro Produkteinheit.

Kann ein Unternehmen alle Stufen der Wertschöpfungskette zu einem günstigeren Preis anbieten, als wenn unterschiedliche Unternehmen die einzelnen Stufen anbieten, existie- ren Verbundeffekte. Verbundeffekte haben insbesondere in Netzwerkindustrien zu ver- tikaler Integration geführt. Ein vertikal integriertes Unternehmen kontrolliert demzufol- ge alle Stufen der Wertschöpfungskette bis zum Endverbraucher. Ein Problem, dass hierdurch häufig auftritt ist der Missbrauch von Marktmacht durch Quersubventionie-

rung. 9 Im Rahmen der Quersubventionierung werden den Monopolbereichen Kosten zugewiesen, die eigentlich in den Wettbewerbsbereichen des vertikal integrierten Un- ternehmens entstehen. Hierdurch kann ein Unternehmen, welches den Monopolbereich dominiert, Wettbewerbsvorteile in kompetitiven Märkten realisieren, in dem es dort zu niedrigeren Preisen als die Wettbewerber anbietet. 10

Neben diesen Gemeinsamkeiten lassen sich jedoch auch zahlreiche Differenzen zwi- schen den Sektoren mit Netzwerkcharakter nachweisen. So stehen sich Sektoren mit hohem Wachstum, wie zum Beispiel der Telekommunikationssektor, und Sektoren mit niedrigem Wachstum, wie der Schienenverkehr, gegenüber. Auch wenn Netzwerkin- dustrien im Allgemeinen kapitalintensiver sind als andere Industrien, gibt es innerhalb der Netzwerkindustrien große Unterschiede im Bezug auf die Kapitalintensität. So weist der Elektrizitätssektor eine höhere Kapitalintensität als der Postsektor auf. In letzterem bestehen die Kosten zu 80 % aus Arbeitskosten. Desweiteren unterscheiden sich Netz- werkindustrien auch im Grad der technologischen Innovation. Insbesondere im Bereich der Telekommunikation, aber auch im Wertpapierhandel, hat technologischer Fortschritt zu niedrigeren Übertragungskosten, niedrigeren Preisen und höherem Wettbewerb ge- führt. Im Gegensatz hierzu steht wieder der Postsektor, dessen Innovationspotential auf kleinere Neuerungen, wie beispielsweise die automatische Barcode-Sortierung und Pack-Stationen beschränkt zu sein scheint und daher im Markt für Kommunikation an Marktanteil verliert. Abschließend muss in diesem Zusammenhang festgehalten werden, dass sich auch der Standardisierungsgrad zwischen den Industrien stark unterscheidet. Während der GSM-Standard im Bereich der mobilen Kommunikation eine reibungslose Nutzung der Infrastruktur über Betreiber- und Ländergrenzen hinweg ermöglicht, gibt es im Bereich des Schienenverkehrs in Europa durch vier unterschiedliche Gleismaße und sechs verschiedene Stromstärken zum Betrieb der Züge noch erhebliche Unter- schiede. 11

Insgesamt wird durch diese Betrachtung deutlich, dass neben den häufig erwähnten Gemeinsamkeiten auch erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Netzwerkin- dustrien bestehen, und somit ein einheitliches Regulierungskonzept für diese Sektoren erschwert wird.

9 Vgl. Europäische Kommission (1999), Seite 85 f.

10 Vgl. Joskow, P. (1996), Seite 345 11 Europäische Kommission 1999 Seite 67 ff.

2.2 Regulierung

2.2.1 Einführung

Bevor man sich eingehender mit dem Thema der Regulierung auseinandersetzt bleibt zu klären, welches Ziel Regulierung verfolgt und was unter dem Begriff der Regulierung zu verstehen ist.

Als primäres Ziel der Regulierung wird in der Regel die Korrektur von Marktineffizien- zen genannt, um sich auf diese Weise dem pareto-effizienten Gleichgewicht zu nähern. Doch auch andere Ziele wie Umweltschutz, höherer Unfallschutz am Arbeitsplatz, Schutz der heimischen Wirtschaft oder die Generierung höherer Einnahmen über Steuern und Zölle können mittels Regulierung verfolgt werden.

In den unterschiedlichen Lehrbüchern existiert zudem eine Vielzahl verschiedener De- finitionen für den Begriff der „Regulierung“, eine allgemein anerkannte Definition des Begriffes ist hingegen nicht zu finden. 12 Ein anschauliches Bild für den Umfang / Rah- men dessen, was unter Regulierung verstanden werden kann, liefern Baldwin, Scott und Hood (1998), die drei Grundbedeutungen des Regulierungsbegriffs identifizieren: (I) gezielte Regeln, (II) alle Arten von Staatseingriffen in die Wirtschaft und (III) alle Me- chanismen sozialer Kontrolle. Die drei unterschiedlichen Bedeutungen werden in Ab- bildung 1 dargestellt. Die Kreise dehnen sich hierbei von der engsten Bedeutung des Regulierungsbegriffs (Kreis I) zur umfassendsten (Kreis III) aus. 12 Baldwin, R./Scott, C./Hood, C. (1998), Seite 2

Abbildung 1: Bedeutung des Regulierungsbegriffs (Quelle: Tenbrücken, M.: The Regulation of Network Infrastructures in the New European Union; in Anlehnung an Baldwin, Scott, Hood (1998)) Im engsten Sinne bedeutet Regulierung nach Baldwin, Scott und Hood „die Promulga- tion eines autoritären Regelwerkes, in Zusammenhang mit einem Mechanismus der die Einhaltung der Regeln überwacht und veröffentlicht, gewöhnlich eine öffentliche Be- hörde“. Der zweite Kreis betrachtet Regulierung als „alle Anstrengungen der Staatsbe- hörden um die Wirtschaft zu steuern“. Diese Definition beinhaltet auch Staatshandlun- gen, wie z.B. Subventionen, Umverteilungspolitik, Staatseigentum. Abschließend be- trachtet die breiteste Form des Regulierungsbegriffs alle Mechanismen sozialer Kontrol- le und dehnt sich auch auf Bereiche, wie die Entwicklung von Normen aus. In Bezug auf diese Notation kann alles als regulierender Eingriff verstanden werden, was Einfluss auf das Verhalten ausübt. 13

Die OECD hingegen sieht Regulierung als eine Vielfalt von Instrumenten, durch die Regierungen Anforderungen an Unternehmen und Bürger stellen. Regulierung beinhal- tet demnach Gesetze, formelle und informelle Vorschriften und nachrangige Regeln, die von allen Regierungsebenen ausgegeben werden, sowie Regeln von Nichtregierungs- 13 Baldwin, R./Scott, C./Hood, C. (1998), Seite 3ff.

und Selbstregulierungsorganisationen, denen Regulierungsaufgaben von den Regierun- gen übertragen wurden. Sie unterteilt zudem drei Formen der Regulierung:

Ökonomische Regulierung: Interveniert Marktentscheidungen wie Preissetzung, Wett- bewerb, sowie Markteintritt und –austritt auf direktem Wege.

Soziale Regulierung: Schützt Güter von öffentlichem Interesse wie Gesundheit, Sicher- heit und Umwelt. Die ökonomischen Effekte können hierbei von zweitrangiger Bedeu- tung oder sogar unerwartet, jedoch substantiell sein.

Administrative Regulierung: Beinhaltet administrative Formalitäten, die auch als „red tape“ bezeichnet werden, mit deren Hilfe Regierungen Informationen sammeln und in

individuelle wirtschaftliche Entscheidungen eingreifen. Sie kann substantiellen Einfluss auf die Leistung der Privatwirtschaft haben. 14

Desweiteren ist auch im Bereich der Regulierung zwischen normativer und positiver Theorie zu unterscheiden. Während sich erstere vorwiegend damit beschäftigt, wann staatlicher Eingriff in den Wettbewerb ökonomisch gerechtfertigt ist und welche In- strumente am besten geeignet sind um sich dem Pareto-Optimum zu nähern, befasst sich die positive Theorie der Regulierung mit den unerwünschten Begleiterscheinungen die- ser. Sie analysiert die politischen, historischen und ökonomischen Vorwände, mit deren Unterstützung der Einsatz regulatorischer Instrumente häufig gerechtfertigt wird. 15

In der gängigen Lehrbuchmeinung wird Regulierung häufig als dynamischer Prozess angesehen, der im Zeitablauf Änderungen unterliegen muss. So unterteilen Bergmann et al.(1998) den Liberalisierungsprozess in den Netzwerkindustrien in drei Phasen von unterschiedlicher Regulierungsintensität. Während der ersten Phase, in welcher vertikal integrierte Monopolunternehmen existieren ist demnach ein hohes Maß an Regulierung nötig, um Kunden vor dem Missbrauch der Monopolstellung seitens der Unternehmen zu schützen. Zu Beginn der zweiten Phase, der Übergangsphase vom Monopol- zum Wettbewerbsmarkt, steigt dann der Regulierungsbedarf weiter an. Neben dem Schutz vor Missbrauch der Monopolstellung müssen nun auch Wettbewerbsbelange mit in die Regulierungsbemühungen einbezogen werden. Auf dem Weg zum vollständigen Wett- 14 OECD (1997b), Seite 6 15 Brückmann, S. (2004), Seite 30

bewerb soll dann die Regulierungsintensität stetig abgebaut werden. 16 Auch wenn dieses Modell die Dynamik von Regulierungsprozessen recht anschaulich darstellt, darf bez- weifelt werden, dass der Abbau der Regulierungsintensität einfach zu bewältigen ist. Viele empirische Arbeiten, die sich mit dem Thema beschäftigen kommen zu dem Er- gebnis, dass eingeführte Regulierungsorgane und –gesetze in der Regel bestehen blei- ben.

Schon anhand dieser Einführung wird deutlich, dass Regulierung ein sehr weites Feld darstellt und nicht alle Aspekte im Rahmen dieser Arbeit berücksichtigt werden können. Aus diesem Grund werde ich mich im weiteren Verlauf auf Themenbereiche der Regu- lierung beschränken, die für die Regulierung des Wettbewerbes in Netzwerkindustrien relevant sind. Zunächst werden drei Grundlegende Regulierungsverfahren, die im Rah- men der Regulierung von Netzwerkindustrien in der EU Anwendung finden betrachtet. Anschließend werden die wichtigsten Instrumente zur Entgeltregulierung natürlicher Monopole erläutert, um abschließend auf Kosten und Probleme der Regulierung einzu- gehen, die im Rahmen der Regulierungsmaßnahmen zu berücksichtigen sind und immer gegen den Nutzen der Regulierung abgewogen werden müssen.

2.2.2 Regulierungsverfahren

Alle Verfahren der Regulierung beinhalten das Erschaffen von Regeln, die Überprüfung der Einhaltung dieser Regeln und die Durchsetzung der Regeln im Falle der Missach- tung. 17 Im Folgenden werden drei bedeutende Regulierungsverfahren vorgestellt: Regu- lierung durch Gemeineigentum, statutarische Regulierung und Selbstregulierung. Von diesen drei Verfahren hat sich die statutarische Regulierung in den letzten Jahren zur bedeutendsten Form der Regulierungsbemühungen der EU-Kommission entwickelt.

2.2.2.1 Regulierung durch Gemeineigentum (public ownership)

Historisch gesehen gehört die Regulierung durch Gemeineigentum zu den wichtigsten Formen wirtschaftlicher Regulierung. Insbesondere am Ende des 19. und Beginn des

20. Jahrhunderts als sich Strom-, Wasser- und Eisenbahnindustrien gründeten, die alle

als natürliche Monopole betrachtet wurden und somit nur effizient erschienen wenn sie 16 Vgl. Bergman, L. et al. (1998), Seite 135ff 17 Baldwin, R./Scott, C./Hood, C. (1998), Seite 3