3. HANDELSPOLITISCHE EINWÄNDE DER EU 19

E) SCHLUßWORT 20

A) Einleitung

Handel und Wirtschaft sind ein Gebiet internationaler Beziehungen, auf das die Schlagwörter ”Globalisierung” und ”internationale Vernetzung” tatsächlich in hohem Maße zutreffen. Kein Staat kann ohne Handelsbeziehungen zu anderen Staaten wirtschaftlich überleben; die gegenseitige Abhängigkeit nimmt weiter zu. Dementsprechend entwickelt sich auch das Völkerrecht besonders intensiv und dynamisch im Bereich des internationalen Handelsrechts; die Europäische Union (EU) als ehemals reine Wirtschafts- und Handelsunion, die inzwischen sogar ihren völkerrechtlichen Ursprung hinter sich gelassen und eine eigene Rechtsordnung geschaffen hat, ist hierfür ein gutes Beispiel. Ein weiteres Beispiel für dynamisch voranschreitendes internationales Handelsrecht ist das General Agreement of Tariffs and Trade von 1947 (GATT´47), das in der Uru-guay-Runde 1994 durch das WTO-Abkommen zur Welthandelsorganisation (WTO) ausgebaut und durch das GATT´94 sowie eine Reihe weiterer Abkommen ergänzt wurde. Ziel des GATT und schließlich der WTO war und ist die Liberalisierung des Welthandels. Durch das Schaffen eines völkerrechtlichen Regelwerks ist es den Staaten zunehmend gelungen, Handelshemmnisse wie Zölle und Kontingentierungen abzubauen. Die WTO hat hierdurch - an der Seite von Weltbank und Internationalem Währungsfond - große Bedeutung für den Welthandel erlangt. Der fortschreitende Ausbau des internationalen Wirtschaftsrecht illustriert auch, welche überragende Bedeutung ökonomische Beziehungen für die Weltpolitik im Ganzen und vor allem für den Weltfrieden haben - immerhin geht es letztlich um die Erfüllung der materiellen Voraussetzungen für das Überleben jedes einzelnen Menschen. Das Funktionieren der Wirtschaft hat großen Einfluß auf die Überlebensfähigkeit der einzelnen Staaten.

Lange Zeit waren die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Staaten ausschließlich geprägt von einem machtorientierten Protektionismus, der allein daran interessiert war, den eigenen Markt auf Kosten aller anderen zu schützen, für das Wohlergehen seiner Wirtschaft zu sorgen und so seinem Machterhaltungsinteresse nachzugehen. In dem Maße, wie die Staaten zur Erlangung und Sicherung wirtschaftlichen Wohlstands zunehmend aufeinander angewiesen sind, sehen sie sich gezwungen, Schritt für Schritt vom Protektionismus zu lassen und sich auf Kooperation und Liberalisierung umzustellen. Die schockierenden Erfahrungen der Wirtschaftskrisen in den 30ger Jahren dieses Jahrhunderts gaben den endgültigen Anstoß für diesen Trend. Interessenkonflikte können in einem kooperativen System nicht mehr als bloße Machtkämpfe ausgetragen werden. Es entsteht das Bedürfnis nach differenzierten Regelungen des Miteinanders und nach Verfahren, in denen Konfliktfälle auf andere Art gelöst werden. Im Zusammenhang mit dieser Tendenz weg vom machtorientierten Protektionismus und hin zu einem regelorientierten Liberalismus verlangen die Streitschlichtungssysteme deshalb besondere Aufmerksamkeit. In ihnen liegt die Alternative zum (handelspolitischen) Machtkampf. Die Erfahrung zeigt aber, daß sich die Staaten nur sehr zögerlich oder gar nicht bereit finden,

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ihre Souveränität zugunsten eines Entscheidungsgremiums einzuschränken.

Die WTO verfügt mit dem 1994 festgeschriebenen Dispute Settlement Procedure (im folgenden kurz: DSP) über ein vergleichsweise hoch entwickeltes Schlichtungsverfahren, das sich schon an vielen Streitfällen beweisen mußte. Der bis heute noch nicht abgeschlossene Streit um die EG-Verordnung (VO) Nr. 404/93 (im folgenden kurz: Bananen-VO) stellt eine Zerreißprobe für das DSP dar: Halten sich die Streitparteien an die Regeln der WTO oder greifen sie doch auf unilaterale, macht-orientierte Kampfmaßnahmen zurück?

Diese Frage soll die vorliegende Arbeit aus Sicht der EU untersuchen. Hierzu wird zunächst das DSP dargestellt; danach wird der Verlauf des Streitfalls gezeigt. Das letzte Kapitel soll den Schwerpunkt der Arbeit bilden und sich mit den Ursachen und den Auswirkungen handelspolitischer Sanktionen am Beispiel des Bananenfalls auseinandersetzen.

B) Das Dispute Settlement Procedure (DSP)

I) Rechtsquellen

Das GATT´47 und das dieses größtenteils übernehmende GATT´94 liefern in Art.XXII und XXIII dem Schlichtungsverfahren eine Rechtsgrundlage. Nach Art.XXII soll es im Streitfall zu Konsultationen kommen; falls diese scheitern, sieht Art.XXIII vor, daß unter den Voraussetzungen des Abs.1 nach einer Untersuchung des Falls durch alle Vertragsparteien Empfehlungen oder ”rulings” (eine Art Urteil) ausgesprochen werden. Als letztes eröffnet Art.XXIII:2 die Möglichkeit, gegenüber der verletzenden Vertragspartei Verpflichtungen und Vorteile zu suspendieren, die zu deren Gunsten im GATT bestehen ¹ . Diese eher knapp formulierte Rechtsgrundlage wurde durch die GATT-Praxis erweitert und ausgebaut. Die hierbei entwickelten Verfahren fanden Eingang in das Abschlußdokument der Uruguay-Runde, wo im Annex 2 durch das ”Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes” (im folgenden kurz: DSU) eine umfassende Kodifizierung des bislang praktizierten Verfahrens und einige noch darüber hinausgehende Verbesserungen vorgenommen werden ² . Das DSU bildet heute die eigentliche Grundlage der WTO-Streitschlichtung.

II) Das Streitschlichtungsverfahren

Um einen Überblick über die Schlichtungsmethoden der WTO zu verschaffen, werden im folgenden die einzelnen ”Stationen” des DSP kurz aufgezeigt. Dabei werden Neuerungen hervorgehoben, die man aufgrund der Erfahrungen mit dem GATT´47-Schlichtungs-verfahren eingeführt hat.

1. Allgemeines

Das Schlichtungsverfahren kann von jedem GATT-Vertragsstaat in Gang gesetzt werden, der vorbringt, daß aufgrund des Verhaltens eines anderen Vertragsstaats ”any benefit [...] under this Agreement [...] is being nullified or impaired” oder daß ”the attainment of any objective [...] is being impeded” (Art.XXIII:1 GATT). Zugrundeliegen kann ein vertragsverletzendes Verhalten des anderen Staats (”violation complaint”, Art.XXIII:1a)), irgendeine andere Maßnahme (”non-violation complaint, Art.XXIII:1b)) oder eine sonstige Situation (”situation complaint”, Art.XXIII:1c)). Von den

¹ Wortlaut des Vertrags nach Petersmann, CML 1994, S. 1172ff.

² das DSU wird zitiert aus Petersmann, GATT/WTO, S.291ff.

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bisher durchgeführten Verfahren waren 90% violation complaints, die den Vorwurf von ”nullification or impairment” betrafen ³ . Gemäß Art.1:1 DSU gelten die Verfahrensregeln nicht nur für das GATT betreffende Streitigkeiten, sondern für sämtliche in das WTO-Abkommen integrierte Verträge ⁴ . Früher mußte zur Behandlung einer Frage, die mehrere verschiedene Abkommen betraf, eine entsprechende Anzahl parallel arbeitender Panels ⁵ eingerichtet werden, was zu einer Verkomplizierung des Vorgehens führte ⁶ . Durch die Vereinheitlichung des Verfahrens wird dessen Effektivität erheblich erhöht.

2. Der Dispute Settlement Body (DSB)

a) Zusammensetzung / Aufgaben

Der DSB ist der administrative Körper des DSP ⁷ . In ihm sind alle Vertragsstaaten vertreten. Gemäß Art.2:1 DSU etabliert der DSB Panels, nimmt deren Berichte an, überwacht die Implementation und autorisiert gegebenenfalls zur Suspension von Vertragspflichten.

b)”negativer-Konsens”- Verfahren

Obwohl Art.XXV:4 GATT´47 eine einfache Mehrheit unter den Vertragsparteien zur Annahme von Panel-Berichten ausreichen ließ, war es immer feststehende Praxis, hierbei nur durch Konsens, also auch mit der Stimme der unterlegenen Partei zu entscheiden ⁸ . Dadurch bestand für den Vertragsverletzer die Möglichkeit, das DSP zu blockieren; ihm kam eine Art Vetorecht zu. Aus diesem Grund wurde dem DSP häufig Ineffektivität vorgeworfen ⁹ .

Für das Entscheidungsverfahren des DSB sieht Art.2:4 DSU ebenfalls Konsens der anwesenden Parteien vor. Gemäß Art.16:4 DSU bedeutet das aber bzgl. der Annahme von Panel-Berichten, daß ein solcher als angenommen gilt, sofern nicht konsensual dagegen entschieden wird. Durch dieses ”negativer Konsens” genannte Prinzip entsteht ein ”Zustimmungs-Automatismus” ¹⁰ , der das Panel-Verfahren in die Nähe einer Verurteilung bringt: Da ein ablehnender Konsens in der Praxis unwahrscheinlich ist, kommt dem Panel faktisch unabhängige Entscheidungsgewalt zu.

3. Konsultationen

Die Durchführung von Konsultationen nach Art.4 DSU ist Voraussetzung der weiteren Streitschlichtung ¹¹ ; das Verfahren ist in den elf Absätzen der Norm genau geregelt. Wichtig ist, daß schon in diesem frühen Stadium der Streitschlichtung Fristbestimmungen gelten - nach Art.4:3 DSU muß eine Antwort auf das Konsultationsbegehren innerhalb von zehn Tagen, die Verhandlungen müssen innerhalb von 30 Tagen erfolgen -, durch die das vormals zu langwierige DSP beschleunigt werden soll. Neben Konsultationen bietet Art.5 DSU einige weitere Schlichtungsmittel an, die aber freiwillig und unverbindlich sind.

³ Petersmann, CML 1994, S.1172

⁴ siehe Appendix

⁵ zum Panel genauer unten

⁶ Beneyeto, EuZW 1996,S.297

⁷ Sittmann, RIW 1997, S.750

⁸ Bast/Schmidt, RIW 1991, S.933

⁹ Backes, RIW 1995, S.916

¹⁰ Sittmann, RIW 1997, S.750

¹¹ Bast/Schmidt, RIW 1991, S.932

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4. Das Panel

Schon vor 1994 entwickelte die Staatenpraxis das Verfahren der Panel-Einsetzung. Ein Gremium wurde mit drei bis fünf unabhängigen Experten besetzt und bekam die Aufgabe übertragen, Empfehlungen und ”rulings” auszuarbeiten, die dann von den Vertragsstaaten ausgesprochen werden konnten. Diese Weiterentwicklung des GATT wurde in Art.6ff. DSU festgeschrieben.

Gemäß Art.11 DSU besteht die Funktion des Panels darin, abstrakt gesprochen, dem DSB bei der Erfüllung seiner Aufgaben im DSP zu helfen.

a) Zusammensetzung

Gemäß Art.8:1 DSU besteht das Panel aus qualifizierten Personen, die nicht notwendig Völkerrechtler sein müssen. Nach Art.8:5 DSU bilden drei Personen ein Panel.

b) Fristen

Wie oben erwähnt war die Langsamkeit und daraus folgende Ineffektivität neben dem positiven Konsensprinzip der zweite Hauptnachteil des ursprünglichen DSP nach GATT´47 ¹² . Um dem entgegenzuwirken, wurde vor allem die Panel-Entscheidung an einen engen Zeitrahmen ge-bunden. Nach Art.12:8 DSU soll ein Bericht innerhalb von sechs Monaten, bei Dringlichkeit sogar in drei Monaten ergehen; nach Art.12:9 DSU sollen jedenfalls neun Monaten nicht überschritten werden.

c) Der Bericht

Der Panel-Bericht orientiert sich an dem Mandat, welches dem Panel übertragen wurde; ein Standardmandat wird zu Vereinfachung in Art.7 DSU ausformuliert. Danach sollen die vorgelegten Fragen untersucht und dem DSB Vorschläge unterbreitet werden, in welcher Art die in Art.XXIII:1 GATT erwähnten Empfehlungen und ”rulings” ergehen sollen. Gemäß Art.16 DSU muß der Bericht vom DSB angenommen werden ¹³ . Bereits unter GATT´47 wurde von vielen Autoren anerkannt, daß der Panel-Bericht durch die Annahme zu ”sekundärem GATT-Recht” ¹⁴ oder jedenfalls zu verbindlichem Recht wird ¹⁵ und zudem eine gewisse Präzedenzwirkung für künftige Fälle hat, also die Entstehung einer Art Panel-”case law” möglich ist. Seitdem mit dem Standing Appellate Body (SAB) eine ”Revisionsinstanz” eingeführt wurde, müßte wohl bezüglich der Entscheidungsverbindlichkeit auch von einem ”Suspensiveffekt” der Rechtsmitteleinlegung ausgegangen werden.

4. Der Standing Appellate Body (SAB)

Der SAB ist eine weitere der 1994 eingeführten wichtigen Neuerungen. Die ”Vergerichtlichung” des DSP wurde durch das Errichten einer Revisionsinstanz einen großen Schritt vorangetrieben. In diesem Z usammenhang spielt der durch den negativen Konsens erzeugte ”Zustimmungs-Automatismus” eine Rolle - der Vertragsverletzer kann sich zwar gegen die Panel-Entscheidung nicht mehr durch ein Veto wehren, dafür steht ihm aber ein Rechtsmittel zu ¹⁶ .

¹² Backes, RIW 1995, 916; Sittmann, RIW 1997, S. 752

¹³ zum ”negativen Konsens” siehe oben unter B) II) 2. b)

¹⁴ Bast/Schmidt, RIW 1991, S.933

¹⁵ Kuschel, EuZW 1996, 647

¹⁶ Sittmann, RIW 1997, S. 750

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a) Zusammensetzung

Gemäß Art.17:1 DSU besteht der SAB aus sieben ständigen Mitgliedern, von denen immer jeweils drei einen Fall zu entscheiden haben. Nach Art.17:3 SAB sollen die SAB-Mitglieder Rechts- und Handelsexperten und unabhängig von den Vertragsstaaten sein.

b) Fristen

Aus den oben genannten Gründen ist auch der SAB an einen strengen Zeitplan gebunden. Seine Entscheidung soll innerhalb von 60 Tagen, jedenfalls nicht später als nach 90 Tagen fallen (Art.17:5 DSU). Ein so kurzer Zeitraum begünstigt zwar die Effektivität des Verfahrens, indem er dem Interesse an einer schnellen Klärung der Rechtslage entgegenkommt, erschwert aber möglicherweise das Finden einer qualitativ hochstehenden Entscheidung ¹⁷ .

c) Der Bericht

Der SAB beschäftigt sich nur mit Rechtsfragen, ist also keine weitere Tatsacheninstanz (Art.17:6 DSU). Der Bericht kann die Entscheidung des Panels aufrechterhalten, modifizieren oder aufheben. Die Praxis wird zu klären haben, ob auch eine Zurückverweisung an das Panel möglich sein soll.

5. Die Implementation

Art.21:1 DSU stellt fest, daß die sofortige Erfüllung der Empfehlungen und ”rulings” des DSB Voraussetzung für eine effektive Streitlösung sind. Gemäß Art.21:3 DSU hat eine Implementation innerhalb einer ”vernünftigen Zeitspanne” zu erfolgen - wie diese festzulegen ist, wird genau bestimmt. Nach Abs.4 soll die zeitliche Höchstgrenze des Schlichtungsverfahrens inklusive aller Berichte und der Implementation bei 18 Monaten liegen. Die Implementation wird durch den DSB überwacht und bleibt bis zu ihrem Abschluß auf der Agenda (Art.21:6 DSU).

6. Sanktionen

In den Art.22-23 DSU findet sich ein Regelkomplex, der unilaterale Sanktionen gegen handelsschädigendes Verhalten und das WTO-Schlichtungsverfahren in ein Verhältnis zueinander setzt. Hierauf soll im vierten Kapitel der Arbeit ausführlicher eingegangen werden. An dieser Stelle wird insoweit nur der Überblick über das DSP komplettiert. Wenn der beschuldigte Staat der Entscheidung des Panels nicht innerhalb der gesetzten Frist nachkommt, können nach Art.22:1 DSU Kompensationen für den Verletzten ausgehandelt oder aber Zugeständnisse aus dem Vertrag suspendiert werden. Kompensationsleistungen sind freiwillig, können also nicht erzwungen werden. Gemäß Art.22:2 DSU kann nach Scheitern der Kompensationsverhandlungen vom DSB Autorisierung zur Aussetzung von GATT-vertraglichen Zugeständnissen gegenüber der beschuldigten Partei verlangt werden. So wird es dem Staat, der sich geschädigt sieht und deshalb ein DSP eingeleitet hat, ermöglicht, auf GATT-konforme Weise unilateral tätigzuwerden. Bei der Wahl der Mittel gibt Abs.III eine Reihenfolge vor, und zwar nach dem Prinzip, daß Sanktionen wenn möglich innerhalb des Sektors erfolgen sollen, in dem die Verletzung stattgefunden hat und nur im Notfall auf Gebieten, die ein anderes Produkt oder sogar ein anderes Abkommen betreffen (sog. cross-retaliation ¹⁸ ). Letztlich gehören zu den möglichen Gegenmaßnah-

¹⁷ Backes,RIW 1995, S.917

¹⁸ Sittmann, RIW 1997, S.751

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men alle bekannten handelspolitischen Instrumente ¹⁹ . Die Maßnahme muß aber im Verhältnis zur Verletzung stehen, Art.22:4 DSU.

7. Zusammenfassung: Vergerichtlichung des DSP

Durch die aufgezeigten, im DSU eingeführten Neuerungen ist die ”Vergerichtlichung” des DSP ein großes Stück vorangetrieben worden ²⁰ . Das Schlichtungsverfahren wird erheblich gestärkt durch die Unabhängigkeit seines Verlaufs vom Willen der beschuldigten Partei. Es gibt festgesetzte Stationen wie ein ”Vorverfahren” (Konsultationen), den Eintritt Dritter (Art.10 DSU) und eine Rechtsmittelinstanz - Eigenschaften, die an ein gerichtliches Verfahren erinnern.

Die Erfahrung hat gezeigt, daß das DSP von den Vertragsstaaten häufig genutzt wird und tatsächlich in der Lage ist, eine Menge Streitfälle wirkungsvoll zu lösen; darin unterscheidet es sich von den Schiedsverfahren anderer Internationaler Organisationen ²¹ . Auch heben die genannten gerichtsähnlichen Eigenschaften das DSP über gewöhnliche Schiedsverfahren (wie z.Bsp. den Schiedsgerichtshof der Internationalen Handelskammer) hinaus ²² . Dem DSP wird deshalb große Bedeutung im internationalen Handelsverkehr beigemessen ²³ .

C) Das Bananendrama in sieben Akten

Nachdem im vorangegangenen Kapitel ein allgemeiner Überblick über den Verlauf des DSP verschafft wurde, werden nun die Stationen der Schlichtung im konkreten Fall des Bananenstreits zusammenfassend dargestellt.

I) Die VO 404/93 (Inhalt der Regelung)

Die am 1.7.1993 in Kraft getretene VO 404/93 stellt eine gemeinsame Marktordnung für Bananen her, wodurch das in Art.38:1 EGV auf den Agrarbereich erstreckte Ziel der Vollendung des Gemeinsamen Markts (Art.7a EGV) auf dem Bananensektor verwirklicht werden soll. Der heftig umstrittene und inzwischen in verschiedenen Verfahren überprüfte Teil der Verordnung ist Titel IV, in dem die Regelungen des Handels mit Drittstaaten enthalten sind ²⁴ .

Titel IV sieht für die Bananeneinfuhr eine Kontingentierung und einen abgestuften Zollsatz vor. Dabei wird zwischen verschiedenen Gruppen von Bananen unterschieden: Die sogenannten traditionellen AKP-Bananen sind solche, die aus vom Lomé IV - Abkommen umfaßten Staaten traditionell in EG-Länder importiert werden; diesen steht ein zollfreies Kontingent von 857.000t pro Jahr zu. Weiterhin gibt es die nichttraditionellen AKP-Bananen, die aus AKP-Staaten stammen, die bisher nicht die EG beliefern und deshalb nicht im Anhang zur Bananen-VO erfaßt sind. Dritt-landsbananen kommen aus anderen als den EG- oder AKP-Staaten. Für die letzten beiden Gruppen normiert Art.18:1 der Bananen-VO ein Kontingent von 2,2 Mio.t, innerhalb dessen ein Zoll von 75 Ecu/t erhoben wird. Das entspricht einem Wertzoll, der noch unter den im GATT konsolidierten 20% liegt ²⁵ . Außerhalb dieses Kontingents wird ein Zollsatz von 722 Ecu/t (nichtraditionelle AKP-Bananen) bzw. 822 Ecu/t (Drittlandsbananen) erhoben, was einem Wertzoll von 140% bzw. 180% entspricht (Art.18:2).

¹⁹ Backes, RIW 1995, S.918

²⁰ Sittmann, RIW 1997, S.752

²¹ Petersmann, CML 1994, S.1191

²² Sittmann, RIW 1997, S.752

²³ Sittmann aaO.

²⁴ Weustenfeld, Bananenmarktordnung, S.1

²⁵ Weustenfeld, Bananenmarktordnung, S.27

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Innerhalb des Kontingents findet auch noch eine Aufteilung der Anteile statt, wobei nach Gruppen von Marktbeteiligten (mit begünstigender Wirkung für AKP- und EG-Bananen-Importeure; Art.19), nach Handelstätigkeit (Art.20) und nach Exportländern unterschieden wird (Rahmenabkommen mit Costa Rica, Kolumbien, Nicaragua und Venezuela, umgesetzt in VO 478/95 ²⁶ ).

Weiterhin wird in Art.17 der Bananen-VO ein System von Einfuhrlizenzen entwickelt.

II) Das erste Panel-Verfahren nach GATT´47

Im Rahmen des GATT begann der Bananenstreit durch eine Panelerrichtung, die von zentralamerikanischen Staaten (Kolumbien, Guatemala, Venezuela, Costa Rica) verlangt wurde. Diese Drittstaaten i.S.d. Bananen-VO importierten traditionell Bananen in die EG und fühlten sich von der neuen Kontingentierung, der Aufteilung der Kontingente und den Lizenzregelungen geschädigt; sie brachten also ”nullification or impairment” von GATT-Vergünstigungen vor (Art.XXIII:1 GATT). Dieses Panel-Verfahren wurde 1993, also noch vor Errichtung der WTO und Erlaß des DSU durchgeführt und stützte sich demnach allein auf Art.XXIII:2 GATT´47. Am 18.1.1994 erklärte das Panel die Bananen-VO für unvereinbar mit GATT´47, insbesondere mit dem in Art.I enthaltenen ”Meistbegünstigungsprinzip” ²⁷ , nach dem alle Vorteile, die ein Vertragspartner für ein Erzeugnis gewährt, auf jedes gleichartige Erzeugnis ausgedehnt werden müssen, das aus den Gebieten irgendwelcher anderer Vertragsstaaten stammt. Die Vorteilsgewährung durch ein großes zollfreies Kontingent allein gegenüber AKP-Staaten verstieß gegen dieses Prinzip. Weiterhin sah das Panel im Umstellen von einem Wertzoll (20%, im Rahmen des GATT garantiert) auf einen Gewichtszoll (100 Ecu/t vor Abschluß des Rahmenabkommens, danach 75 Ecu/t) eine Verletzung der durch die EG nach Art.II GATT´47 garantierten Zugeständnisse ²⁸ . Die EG nutzte aber ihre unter GATT´47 bestehende Möglichkeit, das Verfahren zu blockieren, indem sie den Konsens zur Annahme der Panel-Entscheidung durch das DSB verhinderte. Im folgenden schloß die EG mit den Klägerstaaten das bereits erwähnte Rahmenabkommen ab, das jenen einen bestimmten Kontingentsanteil für Drittlandsbananen einräumte, die Zölle senkte und das Erstellen von Ausfuhrlizenzen ermöglichte, die in der EG begünstigende Berücksichtigung finden sollten. Hierdurch wollte man ein weiteres Vorgehen dieser Staaten gegen die Bananen-VO verhindern.

III) Das zweite Panel-Verfahren nach GATT´94

Außer den lateinamerikanischen Ländern, in denen der überwiegende Teil der sog. Dollarbananen erzeugt wird, zeigen auch die USA ein erhebliches Interesse daran, gegen die Bananen-VO vorzugehen. Dies wird darauf zurückgeführt, daß die nordamerikanischen Bananenkonzerne, allen voran ”Chiquita Brands”, großen Einfluß auf die US-Handelspolitik ausüben können ²⁹ . Nachdem die USA 1995 zunächst vergeblich versuchten, durch die Androhung von Sanktionen nach s.301 ³⁰ eine Änderung der Bananen-VO zu erzwingen, leiteten sie gemeinsam mit Ecuador, Guatemala, Honduras und Mexiko am 6.5.1996 ein Schlichtungsverfahren nach den Regeln des GATT´94 und des neuen DSU ein.

²⁶ ab jetzt kurz: Rahmenabkommen

²⁷ Jürgensen, EWS 1998,S.357

²⁸ Stoll/Ress, EWS 1996, S.39

²⁹ T. Hirsch, S.3; Weustenfeld S.166

³⁰ zu diesem handelspolitischen Verfahren s. unten Punkt D) I) 3.

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Der am 29.4.1997 ergangene Panel-Bericht kommt wiederum zu dem Schluß, daß Verstöße vorliegen, und zwar gegen Art.I:1, III:4, X:3, XIII:1 GATT´94 sowie gegen Art.I:2 WTO-Abkommen über Einfuhrlizenzen und gegen Art.II und XVII GATS ³¹ . Das Panel mußte sich auch mit der Reichweite des inzwischen von der EG beantragten und am 10.11.1994 erteilten ”Waivers” (einer Ausnahmegenehmigung nach Art.XXV:5 GATT, die eine Bevorzugung der AKP-Staaten ermöglicht, soweit und solange die EG aus den Lomé IV - Abkommen dazu verpflichtet ist ³² ) beschäftigen. Zusammengefaßt stellt der Bericht fest ³³ : Die im Rahmenabkommen vorgesehene Verteilung von länderspezifischen Exportquoten ist GATTwidrig, solange sie nicht für alle am Bananenexport interessierten Länder geöffnet wird. Der Lomé-Waiver deckt Importkontingente für die AKP-Länder nur in einem Rahmen ab, der von diesen voll ausgeschöpft werden kann (Höhe der ”best of ever”-Exporte). Weiterhin darf bei der Zuweisung von Importlizenzen keine Begünstigung der AKP-Staaten erfolgen.

Eine Blockademöglichkeit der EG besteht wie oben dargestellt nach dem neuen DSP nicht mehr, dafür aber die Möglichkeit, eine Überprüfung der Entscheidung vor dem SAB zu beantragen.

IV) Verfahren vor dem SAB

Am 8.9.1997 verkündete der SAB seine Entscheidung als Revisionsinstanz im Bananenstreit. Diese wurde am 25.9.1997 vom DSB angenommen und somit rechtsverbindlich. Das SAB bestätigt den Panel-Bericht in den meisten Punkten und geht an einigen Stellen noch über ihn hinaus. So soll der Lomé-Waiver im Gegensatz zur Annahme des Panel-Berichts auch eine Begünstigung der AKP-Staaten beim Verteilen von Einfuhrlizenzen sowie das Einfuhrkontingent für nichttraditionelle AKP-Bananen nicht decken, da diese Maßnahmen nicht erforderlich seien, um die Verpflichtung aus den Lomé IV - Abkommen zu erfüllen ³⁴ . Damit ist die EG im Bananenstreit in allen Punkten unterlegen ³⁵ . Eine Frist zur Anpassung der Bananenmarktordnung wurde bis zum 1.1.1999 festgesetzt. Die USA drängten darauf, daß das bestehende Kontingentsystem ganz abgeschafft und durch ein Zollsystem ersetzt werden sollte ³⁶ . Kompensationszahlungen im Sinne von Art.22:1 und 2 DSU wurden von den USA schon im vorhinein abgelehnt; es war also sehr wahrscheinlich, daß die Durchführung von Vergeltungsmaßnahmen seitens der US-Regierung den nächsten Schritt im Bananenstreit darstellen konnte.

V) Der EuGH

Der EuGH hatte sowohl aufgrund einer Vorlage des VG Frankfurt a.M. ³⁷ nach Art.177 EGV als auch in einer Klage der Bundesrepublik Deutschland auf Nichtigerklärung (Art.173:2 EGV) von Titel IV der Bananen-VO zu entscheiden ³⁸ .

Inhalt der Urteile war einerseits die Rechtmäßigkeit der Bananen-VO nach EG- und andererseits nach GATT-Recht. Der EuGH hat einen Verstoß gegen die Kompetenzvorschriften des EGV, gegen Grundrechte und allgemeine Rechtsgrundsätze (Berufsfreiheit, Eigentumsrecht, allge-

³¹ Schmid,NJW 1998, S.192

³² Weustenfeld, S.86

³³ T.Hirsch, S.4; Wortlaut des Panel-Berichts zusammenfassend in EuZW 1997, S.569f.

³⁴ Meier, EuZW 1997, S.720; Wortlaut der Revisionsentscheidung in Auszügen abgedruckt in EuZW 1997, 722ff.

³⁵ Meier, EuZW 1997, S.719

³⁶ Meier, EuZW 1997, S.720

³⁷ Vorlagefrage abgedruckt in EuZW 1994, S.157ff.

³⁸ Urteil vom 5.10.1994, EWS 1995, S.377ff.

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meines Diskriminierungsverbot) und gegen das Lomé IV - Abkommen verneint. Bezüglich der GATT-Widrigkeit beschränkte sich der EuGH auf die wichtige Frage, inwieweit eine Rechtspersönlichkeit aus dem inneren Rechtsraum der Gemeinschaft (hier die BRD; zu denken wäre aber auch an private Unternehmen und Einzelpersonen) Akte der EG als Verstöße gegen GATT-Recht angreifen kann. Es wurde an früheren Entscheidungen festgehalten, nach denen zwar die EG an GATT-Regelungen gebunden ist (Art.228:7 EGV), gleichzeitig aber das ”general scheme and the terms of GATT” berücksichtigt werden müssen, was dazu führt, daß auf-grund der ”Flexibilität” des GATT weder ein Mitgliedstaat noch eine Privatperson sich gegenüber der EG auf GATT-Vorschriften berufen kann ³⁹ . Dieses Vorgehen des EuGH wurde vielfach kritisiert, da es gerade angesichts der seit Errichtung der WTO gestärkten Wirkung der Schlichtungsregeln nicht mehr ohne weiteres vertretbar scheint, von großer ”Flexibilität” auszugehen und zudem ein EuGH-Urteil ohne Erwähnung einer einzigen möglicherweise verletzten GATT-Vorschrift und unter Aussparung des ergangenen Panel-Berichts, der die GATT-Widrigkeit der VO feststellt, angesichts der Bedeutung der WTO etwas flüchtig wirken muß ⁴⁰ . Weiterhin mußte auch die Rechtmäßigkeit des Rahmenabkommens in einer deutschen Klage nach Art.173:2 EGV und in einem Vorlageverfahren des FG Hamburgs ⁴¹ (Art.177 EGV) geprüft werden ⁴² . Zwar wird in Teilen ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht angenommen; weitgehend beruft sich aber der EuGH auf das oben dargestellte Urteil zur Bananenmarktordnung und bestätigt die Rechtsmäßigkeit des Rahmenabkommens ⁴³ . In dem unter dem Namen ”T-Port” bekanntgewordenen Vorlageverfahren wurde vom FG Hamburg darüber hinaus vorgebracht, die Grundsätze des GATT müßten im vorliegenden Fall wegen Art.234:1 EGV dem Gemeinschaftsrecht vorgehen; das GATT genieße insoweit zeitlichen Vorrang vor dem EG-Recht. Darauf müsse der einzelne sich unmittelbar berufen können. Eine eingehende Prüfung dieser Frage hat der EuGH vermieden, indem er davon ausging, bei den vorliegend betroffenen Einfuhren aus Equador komme es auf Art.234 EGV nicht an, da das Land erst nach Erlaß der fraglichen EG-Verordnungen (nämlich 1996) der WTO beigetreten ist und folglich keine ”bereits bestehenden Rechte” haben könne.

Die Kritik rügt auch an diesen Urteilen, daß die Aussparung des inzwischen ergangenen SAB-Berichts zu Fragen der europäischen Bana-nenmarktordnung nicht nachvollziehbar sei ⁴⁴ . Der weitreichendste Entscheidungsgehalt dieser Urteile (die Ablehnung der unmittelbaren Anwendung von GATT-Recht) wird auch im Zusammenhang mit der Untersuchung GATT-gebundener Sanktionen relevant: Da es sich beim WTO-Vertrag um ein gemischtes Abkommen handelt, das sowohl von der EU als auch von den Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde, ist jeder einzelne Staat direkt verpflichtet, für eine Einhaltung der GATT-Bestimmungen zu sorgen. Indem aber einem Mitgliedstaat (hier der BRD) der Weg zum EuGH abgeschnitten wird, finden die völkerrechtlichen Verpflichtungen dieses Staats unzureichende Berücksichtigung ⁴⁵ . Obwohl der Einzelstaat also keine Möglichkeit hat, sich GATTgemäß zu verhalten, ist er im Ernstfall den im Rahmen des DSU durchführbaren Sanktionen uneingeschränkt ausgesetzt. Im Bananenfall sind

³⁹ EuGH in EWS 1995, S.380; Everling, CML 1996, S.421

⁴⁰ Kritik zum Beispiel bei Hohmann, EuZW 1995, S.382; Petersmann in vielen Aufsätzen, z.Bsp. IP 1997/4, S.30 oder in EuZW 1997, S.653

⁴¹ ”T-Port”: FG Hamburg vom 19.5.1995, abgedruckt in EuZW 1995, S.413ff.

⁴² die beiden Urteile ergingen am 10.3.1998 und sind abgedruckt in EuZW 1998, S.243ff.

⁴³ Jürgensen, EWS 1998, S.359

⁴⁴ Jürgensen, EWS 1998, S.361

⁴⁵ Jürgensen, EWS 1998, S.362f.

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solche Sanktionen geeignet, die deutsche Exportwirtschaft besonders hart zu treffen ⁴⁶ . In einer solchen folgenreichen Verweigerung von Rechtsschutz gegen EU-Handeln könnte aus deutscher Sicht sogar eine Überschreitung der Integrationsschranke gemäß Art.23:1, 3 i.V.m. Art.79:3 GG liegen ⁴⁷ .

VI) Änderung der VO / erneute GATT-Widrigkeit Zur Umsetzung der SAB-Entscheidung beschloß die EU am 30.10.´98 eine Änderung der Bananen-VO, die am 1.1.1999 in Kraft getreten ist ⁴⁸ . Die wichtigsten Neuregelungen sind die folgenden ⁴⁹ : Das bisherige Drittlandskontingent wird aufrechterhalten; es wird ein zusätzliches Zollkontingent von 353.000t für Drittlandsbananen zum gleichen Zollsatz (75 Ecu/t) errichtet. Für die AKP-Staaten bleibt ein Kontingent von 857.000t ohne Aufteilung auf die einzelnen Länder. Außerhalb der Kontingente gilt ein Zoll von 737 Ecu/t für Drittstaaten bzw. von 537 Ecu/t für AKP-Länder.

Von Anfang an war umstritten, i nwieweit die Änderungen der Bananen-VO die vom SAB-Bericht verlangten Voraussetzungen erfüllen. Die USA und die lateinamerikanischen Staaten werfen der EU-Kommission nach wie vor GATT-Widrigkeit der Bestimmungen vor ⁵⁰ . Für solche Fälle sieht Art.21:5 DSU ein verkürztes Schiedsverfahren vor, bei dem nach Möglichkeit auf das bereits bestehende Panel zurückgegriffen werden soll. Erst nach Abschluß dieses Verfahrens steht der Weg zu Kompensa-tionsverhandlungen und schließlich zur Aussetzung von Konzessionen offen. Auch Art.22:2 DSU (”If the Member concerned fails to bring the measure found to be inconsistent with a covered agreement into compliance...”) darf nicht so interpretiert werden, daß eine einseitige Feststellung der Nichtkonformität durch den verletzten Staat möglich wäre; dies würde eine Verschlechterung gegenüber Art.XXIII Nr.2 GATT´47 darstellen, aus dem das Schlichtungsverfahren entwickelt worden ist ⁵¹ . Ein verkürztes Schlichtungsverfahren nach Art.21:5 DSU betreffend die VO-Änderungen endete mit dem Ergebnis, daß ein überwiegender Teil der neuen VO noch immer gegen WTO-Regeln verstößt ⁵² .

VII) US-Sanktionen

Wie oben erwähnt, haben die USA schon vor Erlaß der geänderten Bananenmarktordnung klargestellt, daß sie sich bei einer Nichterfüllung der GATT-Regeln nicht auf Kompensationsverhandlungen einlassen würden. Tatsächlich setzten die USA nach Erlaß der neuen VO im Wege des s.301-Verfahrens schon am 3.3.1999 Sanktionen im Gegenwert von $550Mio. gegen die EU in Kraft.

Am 9.4.1999 veröffentlichten die USA eine Liste mit europäischen Produkten aus 13 Mitgliedstaaten, die von den Vergeltungsmaßnahmen betroffen sein sollten, und zwar mit einem Wertzoll von 100% ⁵³ . Es handelt sich nicht um Produkte aus dem Bananensektor, so daß hier vom Vorliegen von ”cross-Sanktionen” ausgegangen werden muß, die wie dargestellt erschwerten Voraussetzungen unterliegen.

⁴⁶ Meier, EuZW 1997, S.720

⁴⁷ Schmid, NJW 1998, S.193

⁴⁸ VO (EG) Nr.1637/98 und Nr.3262/98; abgedruckt in ABlEG Nr.L 210 v. 28.7.1998, S.28 und Nr.L 293 v. 31.10.1998, S.32

⁴⁹ Informationen nach Kuschel, EuZW 1999, S.74

⁵⁰ Kuschel, EuZW 1999, S.77

⁵¹ Kuschel aaO.

⁵² ”EU-U.S. banana dispute; latest developments in the bananas trade dispute”, Brüssel, 12.4.1999, wto-homepage

⁵³ Beispiele: Bade-Zubehör, Handtaschen mit oder ohne Schulterriemen, Papierwaren, Bettwäsche nichtknitternd oder knitternd, Batterien, Kaffeemaschinen; aus: ”EU-U.S. banana dispute; latest developments in the bananas trade dispute”, Brüssel, 12.4.1999, wto-homepage

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Am 6.4.1999 war bereits die Schiedsentscheidung ergangen, die neben einer Erklärung der GATT-Widrigkeit der neuen Bananen-VO auch eine Entscheidung über die Autorisation der USA zu Handelssanktionen gemäß Art.22:2 und 3 DSU enthielt: Demnach seien die USA zur Suspension von Konzessionen an die EU nicht im Wert der beantragten $500Mio., sondern von $191,4 Mio. zu ermächtigen. Eine Änderung der amerikanischen Strategie erfolgte daraufhin nicht. Die EU war von Beginn an überzeugt, daß eine Sanktionsverhängung vor Entscheidung des Panels über die GATT-Widrigkeit der geänderten VO ihrerseits GATT-widrig sei. Nach Erhalt des Schiedsspruchs forderte sie die USA förmlich auf, die Maßnahme zu beenden und sich an die WTO-Regeln zu halten.

Auf die Sicht der EU in Bezug auf die US-Sanktionen wird unten ausführlich eingegangen ⁵⁴ . Hier soll noch bemerkt werden, daß nach dem aktuellsten in dieser Arbeit verwerteten Stand im Bananenstreit neue Bemühungen der EU zur Angleichung der Bananen-VO zu verzeichnen sind: Am 27.5.1999 akzeptierte die Kommission einen Vorschlag des Rats, der eine Reihe Möglichkeiten aufzeigt, die angegriffene Verordnung zu ändern ⁵⁵ .

D) Verhältnis Sanktionen - DSP (Sicht der EU)

I) Allgemeines

Die Frage, ob im Konfliktfall auf unilaterale Sanktionen oder auf ein Schlichtungsverfahren zurückgegriffen wird, hat ihren Ursprung in der Frage nach der Grundtendenz internationaler Handelspolitik: Gehen die Staaten machtorientiert und protektionistisch vor oder entscheiden sie sich für ein regelorientiertes, multilaterales und liberales System? Jede Rechtsordnung macht zudem die Erfahrung, daß Regel-orientierung und Freiwilligkeit der Rechtsunterworfenen nicht ausreichen, um ein Funktionieren zu gewährleisten - sofern nicht ebenfalls Sanktionsmöglichkeiten gegeben sind.

In den Art.22 und 23 DSU kann man den Versuch erkennen, die Möglichkeit und die nach wie vor bestehende Tendenz der Staaten, sich im Konfliktfall mit handelspolitischen Maßnahmen unilateral zur Wehr zu setzen, mit den Zielen des Schlichtungsverfahrens zu verbinden. Dieser ”Trick” kennzeichnet das Verhältnis von Sanktionen und Streitschlichtung im Rahmen der WTO.

1. Gefahr / Nachteile von Sanktionen

Zunächst ist zu fragen, warum eine solche Verbindung überhaupt notwendig ist, was also gegen die unilaterale Durchführung von Zwangsmaßnahmen spricht.

Die Durchführung von Sanktionen ist Ausdruck der staatlichen Souveränität: Die interdependenten Staaten wollen zwar zusammenarbeiten, sie wollen aber ihre Souveränität nicht einschränken, auch nicht zugunsten eines Schlichtungsverfahrens, das ihnen die Möglichkeit zur handelspolitischen Selbstverteidigung abnimmt. Deshalb beruht die WTO allein auf Freiwilligkeit und hat selbst keine Sanktionskompetenzen; in der daraus resultierenden Flexibilität liegt gerade die Stärke der WTO ⁵⁶ . Daß jedoch Sanktionen letztlich allen Staaten schaden, geht schon aus den Entwürfen zu Art.XXIII:2 GATT´47 hervor. Die Einführung des Schlichtungsverfahrens war eine Reaktion auf die schlimmen wirtschaftli- ⁵⁴ unterPunkt D) II)

⁵⁵ ”The European Commission outlines options for a new Banana regime”, 27.5.1999, wto-homepage

⁵⁶ Hippler Bello, AJIL 1996, S.417

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chen Krisen der 30ger Jahre, welche zum Teil auf die Neigung der Staaten zu einseitiger Handelsunterdrückung zurückgeführt wurden. Eine derartige Ausübung von Wirtschaftsmacht wurde als ”Dschungelrecht”, mit anderen Worten: als anarchisches Recht des Stärkeren empfunden ⁵⁷ . Bei der Anwendung von Sanktionen kann sich ein Teufelskreis aus Reaktion und Gegenreaktion ergeben, der im Sinne eines spill-over-Effekts eine immer weitergehende Beschränkung des Handels erzeugt ⁵⁸ ; es entsteht eine ”protektionistische Lawine” ⁵⁹ . Der Protektionismus hat sich aber als entwicklungshemmend und damit wohlstandsreduzierend erwiesen, so daß die Auffassung, es sei eine Liberalisierung des Handels zum Nutzen aller vorzunehmen, konsensfähig wurde. Sanktionen müssen als liberalisierungsgefährdend angesehen werden. Hinzu kommt, daß Sanktionen nicht immer das gewünschte Ergebnis erreichen: Wendet sie ein schwaches gegen ein starkes Land an, bleiben sie wirkungslos; im umgekehrten Fall können sie vernichtende Auswirkungen haben ⁶⁰ . Auch sind die Kosten von Sanktionen beträchtlich ⁶¹ . Unter GATT´47 wurde von den Sanktionsmöglichkeiten nach Art.XXIII:2 GATT´47 nur ein einziges Mal (!) Gebrauch gemacht (Nieder-lande gegen USA 1952); und weil auch in diesem Fall die Kosten der Sanktionen für die Niederlande ebenso hoch waren wie für die USA, wurden die autorisierten Gegenmaßnahmen nicht einmal voll ausgeschöpft ⁶² . Zudem scheinen handelspolitische Maßnahmen nicht geeignet, auftretende Marktprobleme an der Wurzel zu bekämpfen ⁶³ . Festzuhalten ist also, daß Wirtschaftssanktionen, die immer eine Deliberalisierung des Welthandels darstellen, erheblichen Schaden für alle Beteiligten verursachen können und deshalb so weit als möglich vermieden werden sollen.

2. Einbindung in das DSP

Ein vollkommener Ausschluß von unilateralen Sanktionen e rscheint zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich. Zum einen steht wie dargestellt das Souveränitätsinteresse der Staaten entgegen. Zum anderen ist die Rechtsordnung der WTO / des GATT, mag sie sich auch insgesamt auf breiten Konsens unter den Staaten stützen, im Einzelfall zu ihrer Durchsetzung auf Zwangsmittel angewiesen. Das regelkonforme Verhalten von Staaten wird zwar vor allem mit deren Angst vor einem Verlust der Glaubwürdigkeit, vor einem Zusammenbruch der Kooperation in anderen Gebieten und schließlich damit begründet, daß sich zum gegenseitigen Nutzen ein Erwartungskodex bzgl. der Regeltreue herausgebildet hat; die Angst vor Sanktionen spielt hier nur eine untergeordnete Rolle ⁶⁴ . Im Fall des erfolgten Regelbruchs aber können Zwangsmaßnahmen zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustands erforderlich sein. Indem das DSU unter gewissen Voraussetzungen unilaterale Maßnahmen zuläßt, kompensiert es zum einen den Mangel an WTOeigenen Mitteln zur Durchsetzung von Regeln ⁶⁵ und gibt zum anderen dem Interesse der Staaten am Erhalt ihrer handelspolitischen Handlungsfreiheit nach.

Nach Art.60 der Wiener Vertragsrechtskonvention ist es im Völkerrecht üblich, materielle Vertragsbrüche durch Suspension von Begüns- ⁵⁷ Petersmann,CML 1994, S.1184

⁵⁸ Petersmann, CML 1994, S.1185

⁵⁹ Müller, GATT, S.109

⁶⁰ Müller, GATT, S.108

⁶¹ Müller aaO.

⁶² Petersmann, CML 1994, S.1186

⁶³ Petersmann, GATT/WTO, S.10

⁶⁴ Hippler Bello, AJIL 1996, S.417

⁶⁵ Kuschel, EuZW 1996, S.647

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tigungen zu sanktionieren ⁶⁶ . Die Ziele des GATT aber schließen eine solche Suspension, die bei GATT-Vergünstigungen immer den Einsatz von Handelsbeschränkungen bedeutet, grundsätzlich aus. Deshalb stellt das DSU strenge Voraussetzungen für Sanktionen auf. Wichtigste Regel ist der in Art.23 DSU niedergelegte Grundsatz zur ”Stärkung des Multilateralen Systems”: Eine Reaktion auf verletzendes Verhalten ist nur im Rahmen des DSU möglich (Abs.I); unilaterale Maßnahmen können nur nach Art.22 DSU erlassen werden (Abs.II c)). Hier wird eine Ausnahme zu dem in Art.33 der Satzung der Vereinten Nationen (SVN) niedergelegten allgemeinen völkerrechtlichen Prinzip der ”free choice of means” bei der Streitschlichtung gemacht. 67

Sanktionen können also, wie sich aus Art. 22:2 DSU ergibt, nur nach Durchführung und Scheitern des DSP gegenüber einem Staat ergehen, dessen Vertragsbruch durch das Panel gesichert festgestellt wurde; der einzelne Staat kann dabei weder über das ”ob” (Autorisation durch DSB erforderlich), noch über das ”wie” (Maßnahmenwahl nach Art.22:3 a-d)) frei entscheiden. Weiter muß das Verhältnismäßigkeitsprinzip aus Art.22:4 DSU eingehalten werden. Bei Meinungsverschiedenheiten über den Grad der Implementation, über die Wahl der Maßnahme oder die Verhältnismäßigkeit muß ein Schiedsrichter berufen werden (Art.21:5, 22:6 und 7 DSU). Die Sanktion kann nur befristet erfolgen (Art.22:8 DSU).

Durch die dargestellten, stark regelgebundenen Sanktionsmöglichkeiten wird also ein einheitliches Verfahren aus Schlichtung und unilateraler Sanktion konzipiert, in dem letzere dem ersten dient. Man könnte sagen, daß sich im Rahmen der WTO die Sanktion zur Schlichtung verhält wie die ”Vollstreckung” zum ”Urteil”.

3. S.301 68 und Neues Handelspolitisches Instrument

Bedeutend für das Verhältnis Streitschlichtung - Sanktionen ist auch, welche innerstaatlichen Verfahren die Handelspartner kennen, um die eine oder andere Alternative durchzuführen. Im Bananenstreit treffen letztlich die USA und die EU aufeinander; dementsprechend sollen die internen Verfahren dieser beiden Mächte dargestellt werden. Da sich die EU insoweit am amerikanischen Vorbild orientiert, wird das s.301-Verfahren zuerst behandelt.

S.301 stellt eine Ermächtigungsgrundlage für die US-Regierung dar mit dem Inhalt, Vergeltungsmaßnahmen gegen die Produkte eines anderen Staats in Form von Einfuhrzöllen u.ä. zu verhängen, wenn sich dieser Staat ”ungerechtfertigter, unvernünftiger oder diskriminierender Handelspraktiken” ⁶⁹ bedient. S.301 benennt viele mögliche Sanktionsmaßnahmen; in §2411c) zum Beispiel die Suspension von Vergünstigungen und den Erlaß von Importzöllen und Importbeschränkungen ⁷⁰ . Nach Abschluß einer Untersuchung des jeweiligen Falls durch den United States Trade Representative (USTR) besteht eine Verpflichtung der Regierung zum sanktionierenden Tätigwerden. Vor Abschluß des neuen WTO-Abkommens enthielt s.301 eine Frist von sechs Monaten, innerhalb derer eine Vergeltungsmaßnahme erlassen werden mußte, und zwar auch dann, wenn sich parallel ein GATT-Panel mit dem Fall befaßte. Diese Frist wurde mehrfach als GATT-widrig angegriffen ⁷¹ . Im Zuge der (nicht sehr umfangreichen) Rechtsharmonisierungen aufgrund der Schlußakte von

⁶⁶ Petersmann, CML 1994, S.1185

⁶⁷ Petersmann, GATT/WTO, S.182

⁶⁸ kurz für: Verfahren nach Section 301 des US Trade Act von 1974

⁶⁹ §§2411 a) und b); Wortlaut abgedruckt bei Puckett/Reynolds, AJIL 1996, S.675

⁷⁰ Puckett/Reynolds, AJIL 1996, S.678

⁷¹ Backes, RIW 1995, S.919

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Marrakesh wurde die Frist für Fälle aufgehoben, die eines der Abkommen im Rahmen der WTO betreffen.

Auf das Verhältnis von Sanktionen zum GATT-DSP geht s.301 nur rudimentär ein, und zwar in §2411a):2. Dort werden fünf Ausnahmen benannt, in denen das Ergreifen handelspolitischer Maßnahmen nicht zwingend, sondern dem Ermessen unterstellt ist; eine der Ausnahmen betrifft den Fall, daß ein GATT-Panel das Vorliegen von verletzendem Verhalten abgelehnt hat ⁷² . Art.23 DSU verlangt aber wie dargestellt eindeutig Vorrang des DSU vor unilateralen Maßnahmen, so daß s.301 eigentlich einer Subsidiaritätsklausel bedürfte und nicht nur einer Ermessensregel. Seit Abschluß des WTO-Abkommens wächst der Druck auf die USA, sich zur Lösung von Konflikten des Schlichtungsverfahrens zu bedienen, das sie selbst mit entwickelt haben. Die amerikanische Rechtfertigung ihres s.301-Verfahrens bediente sich immer des Arguments, das DSP sei auf-grund der Blockademöglichkeiten und der Langwierigkeit nicht geeignet, die US-Rechte ausreichend zu schützen, und das entstehende Effektivitätsvakuum müsse durch ein nationalstaatliches Verfahren gefüllt werden ⁷³ . Nach der Erneuerung des DSP geht diese Argumentation ins Leere. Dennoch sind die USA - wie sich im Bananenstreit gezeigt hat ⁷⁴ - nach wie vor nicht bereit, in DSP-Streitigkeiten auf das s.301-Verfahren zu verzichten.

Das durch die VO 2641/84 am 23.9.1984 ins Leben gerufene und am 1.1.1995 durch die VO 3286/94 ersetzte ”Neue handelspolitische Instrument” (kurz: NhpI) der EG ⁷⁵ ist, was die Bezugnahme auf das DSP der WTO betrifft, etwas weitreichender als sein amerikanisches Vorbild. Als Maßnahme der gemeinsamen Handelspolitik nach Art.113 EGV soll es insbesondere die Anwendung von handelspolitischen Schutzmaßnahmen nach einheitlichen Grundsätzen ermöglichen ⁷⁶ . Es wird ausdrücklich auf die WTO-Regeln Bezug genommen, deren Schutz durch das NhpI gefördert werden soll. Es wird bekräftigt, daß alle NhpI-Maßnahmen ”mit den internationalen Verpflichtungen der Gemeinschaft vereinbar sein müssen” ⁷⁷ . Im Verfahren nach dem NhpI ist zunächst ein Antrag erforderlich, der durch einen Mitgliedsstaat, aber auch durch eine natürliche oder juristische Person (z.Bsp. ein Wirtschaftsunternehmen) bei der Kommission gestellt werden kann, sofern Beweise für eine Schädigung durch einen Drittstaat vorhanden sind (Art.3-6 VO 3286/94). Daraufhin kommt es zu Konsultationen (Art.7) und zu einem Untersuchungsverfahren (Art.8-11). Ist danach das Vorliegen einer Schädigung festgestellt, können die in Art.12:3 genannten Maßnahmen getroffen werden, sofern sie mit den bestehenden internationalen Verpflichtungen im Einklang stehen. Das Verhältnis der Sanktionen zum DSP ist in Art.12:2 der Ver-ordnung geregelt ⁷⁸ ; danach besteht eine Verpflichtung zur Einhaltung vorgelagerter Schlichtungsverfahren und zur ”Berücksichtigung” der jeweiligen Ergebnisse. Dem Wortlaut dieser Norm kann aber wohl kein absolu-

⁷² Puckett/Reynolds,AJIL 1996, S.677

⁷³ Puckett/Reynolds, AJIL 1996, S.687; vgl. auch Bast/Schmidt, RIW 1991, S.934

⁷⁴ dazu unten, Punkt D) II)

⁷⁵ die Bezeichnung ”Neues handelspolitisches Instrument” wird hier auch für das Verfahren nach der neuen VO 3286/94 aufrechterhalten

⁷⁶ die im folgenden Abschnitt verwendeten Informationen entstammen unmittelbar den beiden Verordnungen; abrufbar bei der Datenbank CELEX unter www.europa.eu.int.

⁷⁷ Einleitung zu VO 3286/94

⁷⁸ Art.12:2 VO 3286/94: ”Ist die Gemeinschaft aufgrund ihrer internationalen Verpflichtungen zur Durchführung eines vorherigen internationalen Konsultations- oder Streitbeilegungsverfahren verpflichtet, so werden die in Abs.III bezeichneten Maßnahmen erst nach Abschluß dieses Verfahrens und unter Berücksichtigung der Ergebnisse dieses Verfahrens beschlossen. Hat die Gemeinschaft ein internationales Streibeilegungsorgan ersucht, die Maßnahmen zu bezeichnen und zu genehmigen, die für die Umsetzung der Ergebnisse eines internationalen Streitbeilegungsverfahrens angemessen sind, so müssen die handelspolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft, die infolge einer solchen Genehmigung erforderlich werden, mit den Empfehlungen des internationalen Streitbeile-gungsorgans vereinbar sein.”

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ter Vorrang der Ergebnisse des DSP entnommen werden, da die Formulierung ”Berücksichtigung” einen gewissen Spielraum offenhält. Weiterhin existiert anscheinend ähnlich wie in s.301 eine gewisse Verpflichtung der Gemeinschaft zum Tätigwerden nach Art.12 der Verordnung, was sich daraus ergibt, daß der EuGH einen Anspruch geschädigter Privatpersonen auf die Durchführung des NhpI bejaht ⁷⁹ . So besteht also wie im amerikanischen Recht die Gefahr, daß bei einer Kollision von einem Gemeinschaftsbedürfnis nach unilateralem Tätigwerden mit den Streitschlichtungsregeln der WTO die EU sich unter Berufung auf ihre interne Verpflichtung zum Handeln nicht an die Regeln halten wird. Es muß also festgestellt werden, daß sowohl die USA als auch die EU bisher nicht bereit sind, dem im DSU und besonders in Art.23 DSU geregelten Vorrangverhältnis des Schlichtungsmechanismus und der Unterwerfung von unilateralen Sanktionen unter dessen Zwecke in ihrem internen Recht absolute Geltung zu verschaffen.

4. Zusammenfassung

Bei Untersuchung der Sicht der EU auf das Verhältnis Sanktionen - Streitschlichtung sind gewisse Parallelen zur amerikanischen Haltung zu erkennen - obwohl gerade von Seiten der EU massive Kritik an und nun auch WTO-rechtliche Maßnahmen gegen die amerikanischen s.301-Regelungen erfolgen: Verbal wird die Notwendigkeit eines funktionierenden DSU und des Verzichts auf davon unabhängiges unilaterales Handeln immer wieder bekräftigt ⁸⁰ ; an einer bindenden rechtlichen Umsetzung dieser Erkenntnis scheint es aber noch zu fehlen. Am Verhalten des EuGH fällt auf, daß eine Stärkung des WTO-Systems durch eine unmittelbare Anwendung der GATT-Regeln im inneren Rechtsraum der EU aufgrund der zu großen ”Flexibilität” dieser Regeln grundsätzlich abgelehnt wird, daß aber über den im Rahmen des NhpI gewährten Rechtsschutz der EU-Bürger gegen GATT-widriges Verhalten von Drittstaaten eine unmittelbare Anwendung der Regeln auf dem Umweg über Art.2:1 und 2 VO 3286/94 faktisch doch erfolgt, indem die WTO-Abkommen als Prüfungsmaßstab für ”Handelshemmnisse” und ”Rechte der Gemeinschaft” genannt werden ⁸¹ . Man könnte annehmen, daß hier mit zweierlei Maß gemessen wird, je nachdem, ob eine Sanktion von der EU oder gegen die EU durchgeführt wird.

Ein Grund für dieses Verhalten kann darin gesehen werden, daß innerhalb der EU genau wie in Amerika die nach außen gerichtete Liberalisierungstendenz und der von innen wirkende, von nationalen Wirtschaftslobbies erzeugte Druck zu protektionistischem Verhalten aufein-andertreffen ⁸² . Dennoch wird immerhin die Verpflichtung der EU zur Einhaltung des WTO-Schlichtungsverfahrens im NhpI anerkannt, die Bedeutung der Panel-Ergebnisse bestätigt und die Einbindung unilateraler Sanktionen in das DSP zur Kenntnis genommen.

II) im Bananenstreit

Im folgenden wird untersucht, welche Sicht die EU auf das Verhalten der USA am Ende des Versuchs einer DSU-Streitbeilegung hat.

1. “Bananenspezifische” Einwände der EU

Die direkt mit der Bananenwirtschaft zusammenhängenden Meinungsäußerungen beziehen sich nur mittelbar auch auf die US- ⁷⁹ EuGHin Fediol III: Bast/Schmidt RIW 1991, S.933; Petermann RIW 1990, S.280

⁸⁰ vgl. unter Punkt D) II) die Vorwürfe der EU gegenüber den USA

⁸¹ Rechtsprechung des EuGH in Fediol III, s. Fn.79

⁸² Petersmann, CML 1994, S.1190

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Sanktionen und werden deshalb vor allem der Vollständigkeit halber hier erwähnt.

Zum einen wird bereits die Panel-Entscheidung gegen die u rsprüngliche Bananen-VO von europäischer Seite aus angegriffen mit der Begründung, die in der VO enthaltenen Regeln dienten in erster Linie sozialen, entwicklungspolitischen Zwecken, und die von der WTO verlangten Änderungen würden ”zehntausende von kleinen Bauern” in AKP-Staaten die Existenzgrundlage kosten ⁸³ . Aus dieser Perspektive werden die amerikanischen Bananen-Großkonzerne, die US-Regierung und die zu amerikanischen Zwecken instrumentierbare WTO als ein Lager gesehen, daß zugunsten von Handelsliberalisierung soziale Ungerechtigkeiten erzeugt und fördert. Auch US-Sanktionen dienen dann nur dem Durchsetzen von moralisch kaum vertretbaren Positionen.

Innerhalb der EU besteht zwischen den Mitgliedstaaten Uneinigkeit bezüglich der Bananenfrage, was auch ein Hauptgrund für das schwerfällige Verhalten der EU ist. Die WTO-Freundlichkeit der vertretenen Meinungen hängt davon ab, ob es sich um bananenproduzierende Staaten wie z.Bsp. Frankreich handelt, die schon vor Einführung der Bananen-marktordnung eher geschlossene Märkte darstellten, oder ob es sich um Staaten ohne bananenspezifisches Eigeninteresse handelt - letztere ließen schon früher Bananenimporte aus Drittländern relativ uneingeschränkt zu; zu diesen zählt zum Beispiel Deutschland ⁸⁴ . Diese ”offenen Staaten” verhalten sich jetzt eher WTO-konform - die BRD rügte die GATT-Widrigkeit wie dargestellt sogar vor dem EuGH - und drängen auf weitreichendere Änderungen der Bananen-VO. Dies bedeutet aber nicht, daß die US-Sanktionen von diesen Staaten als rechtens erachtet werden; gerade Deutschland wird von den Maßnahmen besonders hart getroffen ⁸⁵ . Die Tendenz mag aber eher dahingehen, der EU selbst einen großen Teil der Verantwortung für die gegenwärtige Lage zuzuschreiben ⁸⁶ und Ursachen nicht nur im amerikanischen Fehlverhalten zu suchen.

2. WTO-rechtliche Einwände der EU

Aus rechtlicher Sicht liegt dem Streit um das Verhalten der USA eine Kontroverse über die Auslegung von DSU-Bestimmungen zugrunde. Die USA bringen nämlich vor, sie seien schon aus rechtlichen Gründen quasi verpflichtet, zu einem so frühen Zeitpunkt (vor Entscheidung des Panels nach Art.21:5 DSU) zu diesen Maßnahmen zu greifen. Die USA legen Art.22:2, 22:6 und 21:5 DSU so aus, daß 30 Tage nach Ablauf der ”reasonable period” für eine Implementation das DSB um Autorisation ersucht werden kann, auch wenn gleichzeitig ein Art.21:5 DSU-Verfahren läuft. Die in Art.22:6 DSU normierte 30-Tage-Frist wird als eine Art Ausschlußfrist betrachtet, nach deren Ablauf der Klägerstaat mit seinem Anspruch auf Autorisation präkludiert ist bzw. diesen verwirkt hat; deshalb sei also zum Rechtserhalt erforderlich, daß gleichzeitig ein Panel-Verfahren (betreffend die Qualität der Implementation) eingeleitet und das DSB um Autorisation ersucht werden kann. Gegen diese Auffassung sprechen viele Argumente. Schon oben ⁸⁷ wurde festgestellt, daß durch eine solche Interpretation des Art.22 DSU das Verfahren nach Art.21:5 DSU bedeutungslos wird und daß dies eines Verschlechterung gegenüber dem alten GATT darstellen würde. Weiterhin ist nicht klar ersichtlich, woraus die USA eine solche Rechtsverwirkung herleiten wollen; das DSU selbst enthält keine Hinweise auf eine

⁸³ Hirsch, S.1

⁸⁴ Weustenfeld, S.4f.

⁸⁵ Meier, EuZW 1997, S.720

⁸⁶ Hirsch, S.4

⁸⁷ unter Punkt C) VI)

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solche Rechtsfolge. Vielmehr ist davon auszugehen, daß Art.22:6 DSU nur ein Recht und nicht eine Verpflichtung zum Ersuchen um Autorisation begründet. Es würde dem Geist des DSU komplett widersprechen, einen faktischen Zwang zu Vergeltungsmaßnahmen zu erzeugen, da wie oben dargestellt die Erkenntnis der Schädlichkeit unilateraler Maßnahmen den DSU-Regeln zugrundeliegt. Die EU bringt weiter gegen diese Auslegung vor, eine ”Bestrafung” könne nach allgemeinen Grundsätzen nicht vor der ”Verurteilung” erfolgen, so daß jedenfalls eine Feststellung der Nichtimplementation durch das Panel einem Sanktionsverfahren vorangestellt sein müsse. Auch wird aus dem Strafrecht der ”in dubio pro reo”-Grundsatz entliehen, nach dem die EU vor einer Feststellung durch das Panel als ”unschuldig” zu gelten habe ⁸⁸ . Der Auffassung, daß eine einseitige Feststellung der Nichtimplementation durch den Klägerstaat nicht möglich ist und ein Ersuchen um Autorisation erst nach einer Panelentscheidung erfolgen kann, stimmte der Großteil der WTO-Staaten zu ⁸⁹ . Um dem amerikanischen Vorbringen ganz die Grundlage zu entziehen, bot die EU schließlich an, die 30-Tage-Frist aus Art.22:6 DSU einverständlich zu verlängern, außerdem eine Auslegung des General Council zu Art.22 DSU einzuholen und zu akzeptieren ⁹⁰ und sich gegenüber der USA zu verpflichten, keine Rechtsverwirkung o.ä. geltendzumachen ⁹¹ .

Insgesamt wirkt die Auffassung der USA zur ”Rechtsverwirkung” ein wenig vorgeschoben; als sollten hierdurch die Sanktionen rechtlich legitimiert werden.

Auch bringt die EU vor, die Forderungen der US nach Sanktionen seien dem Gegenwert nach unverhältnismäßig zum ”level of nullification or impairment”, also zum US-Schaden; es liege ein Verstoß gegen Art.22:IV DSU vor. Die USA hatten bekanntgegeben und später beim DSB auch so beantragt, daß Konzessionen im Wert von $500Mio. auszusetzen seien, was durch einen Importzoll von 100% auf verschiedene EU-Produkte ⁹² verwirklicht wurde. Die EU war der Ansicht, daß diese Maßnahme dazu diente, die Importe der betreffenden Güter komplett zu stoppen, während die USA wie dargelegt vorbrachte, das Vorgehen sei notwendig zum „Rechtserhalt“.

Das Panel bestätigte am 6.6.1999 die Meinung der EU bezüglich der Unverhältnismäßigkeit der Sanktionen i.S.v. Art.22:4 DSU: Eine Aussetzung von Konzessionen durch die USA sei nur im Wert von $191,4Mio. zulässig ⁹³ .

Eine weitere Frage ist durch die US-Sanktionen in rechtlicher Hinsicht brisant geworden. Nachdem die EU seit Androhung der Vergeltungsmaßnahmen immer wieder betont, sie werde nicht den gleichen Fehler machen wie die USA und keinesfalls ein rechtswidriges Verhalten mit rechtswidrigen Gegenmaßnahmen beantworten, sucht sie rechtliche Möglichkeiten, sich gegen das amerikanische Verhalten zu wehren ⁹⁴ . Am 17.2.1999 beantragte die EU ein Panel gegen s.301, der die Grundlage für handelspolitische Maßnahmen der USA auch im Bananenstreit bildete. Gerügt wird ein Verstoß der s.301-Normen gegen Art.23 DSU, der ein Verbot unilateraler Sanktionen enthält. S.301 verpflichtet wie oben beschrieben ⁹⁵ die US-Verwaltung zu unilateralem Verhalten, während die WTO-Regeln zu multilateralem Vorgehen verpflichten; hierin liege eine

⁸⁸ ”Memorandum”, 14.12.1998, wto-homepage

⁸⁹ ”EU requests WTO panel against US section 301 legislation”, Brüssel, 17.2.1999, wto-homepage

⁹⁰ ”EU takes new banana initiative”, Brüssel, 22.1.1999, wto-homepage

⁹¹ ”Memorandum”, 14.12.1998, wto-homepage

⁹² Beispiele siehe Fn. 53

⁹³ ”EU-U.S. banana dispute; latest developments in the bananas trade dispute”, Brüssel, 12.4.1999, wto-homepage

⁹⁴ ”Sir Leon Brittan´s declaration at European Parliament”, Strasbourg, 10.2.1999, wto-homepage

⁹⁵ unter Punkt D) I) 3.

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Kollision ⁹⁶ . Wie man am Bananenfall sehe, sei die USA durch s.301 gezwungen worden, schon währen eines Schlichtungsverfahrens sanktionierend tätigzuwerden. Hintergrund dieses Vorgehens sei das Versprechen der US-Regierung an den Kongreß unmittelbar nach Abschluß der Urugu-ay-Runde, daß in WTO-Streitfällen sofort nach Ablauf einer Implementierungsfrist i.S.v. Art.21:3 DSU das Verfahren nach s.301 zur Anwendung gebracht und so die amerikanische Souveränität in der Handelspolitik erhalten werde. Im Bananenstreit sei dem Kongreß versprochen worden, daß bis spätestens 3.3.1999 Vergeltungsmaßnahmen ergehen, was auch immer die WTO dazu sagen mag ⁹⁷ . Ein solcher innenpolitischer Mechanismus müsse gegen das DSU verstoßen; immerhin sei Art.23 DSU das Rückgrat des DSP, und das DSP wiederum das Rückgrat der WTO ⁹⁸ . Das Panel-Verfahren gegen die USA stützt sich im einzelnen auf Art.3, 21, 22 und 23 DSU; auf Art.XVI:4 WTO-Abk. sowie Art.I, II, III, VIII und IX GATT´94. Die EU macht ”nullification or impairment” von EU-Vorteilen nach GATT´94 geltend ⁹⁹ .

Angesichts der Bedeutung des s.301 für die amerikanische Handelspolitik könnte eine Erklärung der GATT-Widrigkeit dieser Normen durch das Panel als ein extremer Eingriff in US-Angelegenheiten gesehen werden. Wenig wünschenswert aus Sicht der WTO erscheint es, Entscheidungen zu treffen, die aus innerstaatlichen Gründen schließlich nicht eingehalten werden können. Das würde die Glaubwürdigkeit der Organisation gefährden. Ob eine solche Entscheidung trotzdem ergehen und die USA sie durch Änderung des s.301 erfüllen wird, bleibt abzuwarten.

3. Handelspolitische Einwände der EU

Der wichtigste Grund für das rigorose Verhalten der USA in relativer Unabhängigkeit zum WTO-Panel liegt vermutlich weniger in einer tiefsitzenden Angst vor Rechtsverwirkung aufgrund der dargestellten Auffassung zu Art.22:2 und 6 DSU, sondern vielmehr in der Befürchtung, die EU könne sich ab jetzt durch scheibchenweise Scheinänderungen der VO in endlose Prozeßschleifen begeben, während derer die umstrittene Bana-nenmarktordnung weiterhin praktisch vollzogen werden kann. Durch solche Hinhaltemanöver seitens der EU würde sowohl der Zweck des DSP in sein Gegenteil verkehrt als auch eine weitreichende Beschädigung des amerikanischen Bananen-Handelssektors herbeigeführt. Die EU hält dem entgegen, es bestände kein Anlaß zu solchen Vermutungen; die EU habe es genauso eilig wie die USA, den Fall abzuschließen. Dies bewies die EU, indem sie Ende letzten Jahres anbot, eine Panel-Schlichtung innerhalb eines ”um die Hälfte verkürzten Zeitrahmens von nur 170 Tagen” ¹⁰⁰ durchzuführen. Dieses Angebot schien insofern etwas verwunderlich, als daß das für die Implementationsfrage einschlägige Schiedsverfahren gemäß Art.21:5 DSU ohnehin nicht mehr als 90 Tage umfassen soll. Jedenfalls zeigten die USA keine Bereitschaft, auf diesen Vorschlag einzugehen, sondern beharrten auf ihrer ”3.3.1999deadline”. Darin sah die EU einen unbedingten Willen zum unilateralen Vorgehen, der rein innenpolitisch motiviert sei ¹⁰¹ . Die wiederholte Ablehnung von vermittelnden Vorschlägen sowie das Ignorieren der DSU-Regeln wertete die EU von Beginn an als eine Gefährdung handelspolitischer Allgemeininteressen. Bereits am 10.11.1998 schrieb EU-Präsident Jaques Santer einen Brief an Bill Clin-

⁹⁶ ”EUrequests WTO panel against US section 301 legislation”, Brüssel, 17.2.1999, wto-homepage

⁹⁷ ”Sir Leon Brittan´s declaration at European Parliament”, Strasbourg, 10.2.1999

⁹⁸ ”EU requests WTO panel against US section 301 legislation”, Brüssel, 17.2.1999, wto-homepage

⁹⁹ Text der Antrags in: ”EC request for establishment of a panel on section 301 of US Trade Act of 1974”, wto-homepage

¹⁰⁰ ”EU/US: Bananas; Statement by Sir Leon Brittan”, 15.12.1998, wto-homepage

¹⁰¹ ”EU/US: Bananas; Statement by Sir Leon Brittan”, 15.12.1998, wto-homepage

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ton, in dem er darauf hinwies, daß unilaterale Sanktionen seitens der USA geeignet seien, eine Bedrohung des friedlichen Welthandels und der wichtigen EU/US Zusammenarbeit darzustellen. ¹⁰² . Der derzeit instabile globale Handel reagiere auf die Bedrohung durch einen Handelsstreit zwischen EU und USA empfindlich; im Wirtschaftsraum der EG könne man schon jetzt Auswirkungen bemerken ¹⁰³ . Es sei unklug, wegen einer Streitigkeit von vergleichsweise minderem Interesse den wichtigsten Handelspartner mit Sanktionen zu bedrohen ¹⁰⁴ .

Dieses Argument gewinnt an Bedeutung, wenn man hinzufügt, daß in der vergangenen Zeit eine starke EU-Initiative darauf gerichtet war, diese Zusammenarbeit zu verbessern. Das Projekt des ”Gemeinsamen Transatlantischen Marktplatzes”, mit dem für einige Sektoren schrittweise bis 2010 ein einheitlicher Markt mit den USA verwirklicht werden sollte, scheiterte am Widerstand der USA, die den Agrarsektor nicht ausreichend eingebunden sahen ¹⁰⁵ . Immerhin kam es am 18.5.1998 zur sog. ”Transatlantic Economic Partnership (TEP)”, die sich hauptsächlich auf den weiteren Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse konzentriert. Die Mischung aus Scheitern und Erfolg dieser Bemühungen zeigt, wie schwierig, sensibel und gleichzeitig unvermeidlich die Beziehungen zwischen dem amerikanischen und dem europäischen Wirtschaftsraum sind ¹⁰⁶ . Vor diesem Hintergrund fordert die EU langfristiges Denken auch von der amerikanischen Seite, um zu beiderseitiger Prosperität, zur Stärkung des multilateralen Systems und zur Lösung größerer Probleme in der Welt zusammenarbeiten zu können ¹⁰⁷ .

Ein weiterer bedeutender Einwand, der auch vom Europäischen Parlament (EP) geäußert wurde, zielt darauf ab, die relativ junge WTO und das dazugehörige DSP in ihrer Glaubwürdigkeit zu schützen ¹⁰⁸ . Nachdem eine Verbesserung des DSP gerade durch die USA und die EU vorangetrieben worden war, könne es ein schlechtes Vorbild abgeben, wenn ausgerechnet diese Staaten sich nicht an die Regeln hielten. Das Vertrauen in die WTO müsse aber weiter gestärkt werden, weshalb die EU auch nicht davon abweicht, selbst nur im Rahmen der GATT- und DSU-Regeln auf die amerikanischen Maßnahmen zu reagieren ¹⁰⁹ .

E) Schlußwort

Ein letzter Einwand, den man dem amerikanischen Sanktionsverhalten entgegensetzen kann, ist eher übergreifender Natur. Die Durchführung von Vergeltungsmaßnahmen kann als Ausfluß der Tendenz von Staaten gesehen werden, sich im Umgang miteinander eher an das Recht des Stärkeren als an allgemein geltende Regeln zu halten ¹¹⁰ . Schon in der Einleitung zu dieser Arbeit wurde diese Tendenz der protektionistischen Wirtschaftspolitik zugeordnet, während regelorientiertes Verhalten als Ausdruck von Liberalisierungsprozessen gesehen wird. Innerhalb dieser Gegenüberstellung sind Handelsmaßnahmen - also auch Sanktionen - Instrumente der mächtigen, unilateral denkenden und sich verhaltenden Staaten, während Schlichtungsverfahren Teile eines multila- ¹⁰² ”JaquesSanter launches an appeal to President Clinton on the banana issue”, Brüssel, 11.11.1998, wto-homepage

¹⁰³ ”Resolution on the banana regime dispute with the US”, Brüssel, 10.2.1999, wto-homepage

¹⁰⁴ ”EU/US Banana dispute; Statement by The Rt Hon Sir Leon Brittan QC, Vice-President of the European Commission”, Brüssel, 10.11.1999, wto-homepage

¹⁰⁵ Monar, Jahrbuch der Europäischen Integration, 97/98, S.225

¹⁰⁶ Monar, Jahrbuch der Europäischen Integration, 97/98, S.226

¹⁰⁷ ”EU/US: Bananas; Statement by Sir Leon Brittan”, 15.12.1998, wto-homepage

¹⁰⁸ ”Resolution on the banana regime dispute with the US”, Brüssel, 10.2.1999, wto-homepage

¹⁰⁹ ”Resolution on the banana regime dispute with the US”, Brüssel, 10.2.1999, wto-homepage

¹¹⁰ Memorandum: “US Threat on Unilateral Action on Bananas puts Multilateral Dispute Settlement System at Risk“, 29.10.1998, wto-homepage

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teralen Regelwerks sind, daß die liberal denkende Staatengemeinschaft miteinander verbindet ¹¹¹ .

Das DSU versucht - wie aufgezeigt -, diese beiden entgegengesetzten Methoden der Konfliktlösung zu verbinden, indem das unilaterale Sanktionspotential der Staaten in das DSP eingebunden wird und so der Durchsetzung der Streitschlichtungsentscheidungen zugute kommt. Das WTO-Regelwerk wird also getragen von einem Prinzip der Aufrechterhaltung des Gleichgewichts ¹¹² ; es soll einen Ausgleich herstellen zwischen den starken, langfristig aber für die internationale Handelspolitik im ganzen schädlichen einzelstaatlichen Interessen und den langfristig nützlichen, im Einzelfall aber oft schwer durchsetzbaren multilateralen Regeln. Diese Regeln werden zum Teil sogar als eine Möglichkeit der Nationalregierungen gesehen, dem innerstaatlichen, durch gut organisierte Wirtschaftslobbies ausgeübten Druck zu entkommen: Indem sie im Wege der Bindung an völkerrechtliche Normen sich selbstbeschränkend die Möglichkeit nehmen, diesem Druck nachzugeben ¹¹³ . Indem die USA also in gewissem Maß ausgebrochen ist aus dem geschlossenen Kreis von Streitschlichtung und Sanktionen im Rahmen der WTO, stört sie das im Aufbau begriffene Gleichgewicht. Um so wichtiger scheint es, daß die EU nicht durch Gegenmaßnahmen den alten protektionistischen Teufelskreis neu belebt und einen echten Handelskrieg provoziert. Andererseits könnten auch die “Erfolge“ des amerikanischen Vorgehens - das erneute intensive Bemühen der EU um Änderung der angegriffenen VO - der USA recht geben: In der Annahme nämlich, nach WTO-Recht sei eine Durchsetzung der Panel- und SAB-Entscheidung gegen die EU trotz des seit 1995 erheblich gestärkten DSP nicht möglich gewesen.

Das aber ist nicht erwiesen. Ein Abwarten der Schlichtungsentscheidung vom 6.4.1999 und ein Durchführen der genehmigten Sanktionen im Wert von $191,4Mio. hätten möglicherweise auch zu korrigierenden Bemühungen der EU geführt.

Möglicherweise könnte aus den Erfahrungen im Bananenstreit der Schluß gezogen werden, das DSU müsse, um künftig einzelstaatlichem Verhalten vorzubeugen ¹¹⁴ , noch weiter ausgebaut und sein supranationaler Charakter in dem Sinne gestärkt werden, daß auch Sanktionen unabhängig von dem Willen der einzelnen Staaten gegen einen Vertragsverletzer erlassen werden können.

Dem wäre aber entgegenzuhalten, daß das WTO-, GATT- und DSU-System eben nicht auf Zwang, sondern auf einem empfindlichen Gleichgewicht aus multilateraler Freiwilligkeit und kanalisiertem unilateralen Zwang basiert, und daß ein darüber hinausgehendes souveränitätsbeschränkendes System zum heutigen Zeitpunkt weder durchführbar noch wünschenswert erscheint. Mit den Worten von Hudec: ”GATT is not a legal system wich relies on the economic sanction as a coercive force” ¹¹⁵ . Hippler Bello folgert daraus: „With respect to WTO dispute settlement, less is generally more“ ¹¹⁶ . Eine etwas eingeschränkte Folgerung erscheint mir aber naheliegender: Solange die bestehenden Möglichkeit des DSU/DSP noch nicht voll ausgeschöpft sind, muß an eine Erweiterung jedenfalls nicht gedacht werden. Zunächst sollte also noch eine Weile darauf gedrungen werden, daß die Staaten das DSP regelkonform benutzen. Auch die USA.

¹¹¹ Petersmann, CML 1994, S.1187

¹¹² Hippler Bello, AJIL, S.417

¹¹³ Petersmann, GATT/WTO S.12f.

¹¹⁴ so noch Bast/Schmidt, RIW 1991, 934

¹¹⁵ zitiert bei Petersmann, CML 1994, S.1186

¹¹⁶ Hippler Bello, AJIL 1996, S.418

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