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Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis.   2

  Abkürzungsverzeichnis  3

1  Einleitung.  5

1.1  Problematik  5

1.2  Ziel der Arbeit  8

1.3  Untersuchungsansatz und Material.  8

1.4  Aufbau der Arbeit  11

2  Problemfeld Bodenschutz  13

2.1  Boden und Bodenfunktionen  13

2.2  Bodenschutz.  14

2.3  Problemstruktur des Bodenschutzes.  15

2.4  Bodenschutzrecht.  18

3  Strategieanalyse der Thematischen Strategie für den Bodenschutz der EU (BS)  

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3.1  Entstehung der BS  21

3.2  Strategische Evaluation der BS.  22

3.2.1  Strategiebegriff  22

3.2.2  Strategieakteure  27

3.2.3  Strategische Ziele.  31

3.2.4  Strategische Mittel  43

3.2.5  Strategiefähigkeit.  64

3.2.6  Strategische Optionen  67

3.2.7  Strategische Orientierungen.  69

3.2.8  Strategische Zeitdimensionen  72

3.2.9  Strategische Bündnisse.  74

3.2.10  Strategische Kommunikation.  75

3.3  Resümee zur BS  79

4  Strategieoptimierung der Thematischen Strategie für den Bodenschutz der EU  

   83

5  Fazit.  92

6  Zusammenfassung.  94

7  Literaturverzeichnis  95

8  Anhang  109

A  Glossar  110

B  KOM(2006)231 (MBS)  119

C  KOM(2006)232 (BRRL-V)  134

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Abkürzungsverzeichnis

BBodSchG Bundes-Bodenschutzgesetz BQZ Bodenqualitätsziel(e) BRRL Europäische Bodenrahmenrichtlinie, Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens BRRL-V Vorschlag für eine Europäische Bodenrahmenrichtlinie = Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und BS Europäische Bodenschutzstrategie = Thematische Strategie für ´ den Bodenschutz der Europäischen Union CBD Convention on Biological Diversity, Konvention zur biologischen Vielfalt, “Biodiversitätskonvention“ EGV EG-Vertrag EU Europäische Union FBS Folgenabschätzung zur Europäischen Bodenschutzstrategie

FFH-RL Flora-, Fauna-, Habitat-Richtlinie GAP Gemeinsame Agrarpolitik GIS Geografisches Informationssystem GD Generaldirektion IVU-RL Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung JRC Joint Research Centre KOM Kommission = Kommission der Europäischen Gemeinschaften MBS Mitteilung zur Europäischen Bodenschutzstrategie =

MHBS Mitteilung „Hin zu einer Europäischen Bodenschutzstrategie“ (1.

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MS Mitgliedstaat(en) = Mitgliedstaat(en) der EU TWG Technical Working Group(s) WRRL Europäische Wasserrahmenrichtlinie UNCCD United Nations Convention to Combat Desertification, “Wüstenkonvention” UVP Umweltverträglichkeitsprüfung siehe Glossar Æ

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1 Einleitung

1.1 Problematik

Böden befinden sich im Zentrum der Ökosphäre Æ und sind Voraussetzung der Entwicklung aller höheren terrestrischen Lebensformen und damit auch der Menschheit. Böden sind Lebensgrundlage und Lebensraum für Menschen, Tiere, Pflanzen und Mikroorganismen. Sie erfüllen in den Stoffkreisläufen der Natur (Wasserkreislauf, Nährstoffkreisläufe usw.) zentrale Aufgaben als Quellen, Senken, Speicher und Wandler von Substanzen und sind so an der Regelung von Stoff- und Energieflüssen innerhalb der Ökosphäre beteiligt. Für Menschen sind Böden vielfältig nutzbar. Böden erfüllen Nutzungsfunktionen als Standorte für die land- und forstwirtschaftliche Produktion, als Flächen für Siedlung und Erholung, als Rohstofflagerstätten sowie als Standorte für sonstige wirtschaftliche und öffentliche Nutzungen, Verkehr, Ver- und Entsorgung.

Durch steigenden Umfang und vermehrte Intensität von nicht nachhaltigen Formen der Bodennutzung durch den Menschen nahmen die Gefährdung, Belastung und Zerstörung der Böden in den letzten Jahrzehnten weltweit stetig zu. Der erhöhte Nutzungsdruck auf die Bodenressourcen der Erde ist eine Folge der Zunahme der Weltbevölkerung von 3,3 Milliarden Menschen im Jahr 1965 bis auf über 6 Milliarden Menschen im Jahr 2000 (vgl. Meadows/Randers/Meadows 2007: 27f.; vgl. WBGU 1994: 6). Dieses Bevölkerungswachstum führte zu einer Ausweitung landwirtschaftlicher Flächen auf Kosten ehemals bewaldeter Flächen bzw. häufig zu einer Übernutzung bestehender Agrarflächen. Ebenso hat die Ausbreitung von Siedlungs-, Gewerbe-, Industrie-, Verkehrs- und sonstigen wirtschaftlichen Nutzflächen, welche regelmäßig die natürlichen Bodenfunktionen beeinträchtigen bzw. zerstören, weltweit kontinuierlich zugenommen (vgl. Hinterberger/Luks/Stewen 1996: 59). Zu den direkten stofflichen und nicht stofflichen Einwirkungen auf den Boden kommen indirekte Einflüsse über diffuse Einträge (z.B. Säuren, organische Schadstoffe Æ, Schwermetalle) aus der Atmosphäre oder aus Gewässern infolge menschlicher Tätigkeiten hinzu (vgl. Grunewald 1997: 68).

So sind auch die europäischen Böden in unterschiedlichem Ausmaß geschädigt oder zumindest gefährdet. In der Europäischen Union (EU) sind schätzungswei- se 52 Millionen Hektar - das sind mehr als 16 % der gesamten Landfläche der

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EU - von unterschiedlichen Prozessen der Bodenverschlechterung (Bodendegradation) betroffen (vgl. KOM(2002)179: 10). Als Hauptgefahren für die Böden in Europa gelten die Zunahme der Bodenversiegelung Æ und Bodenerosion (Bodenabtrag), sowie lokale und diffuse Bodenverunreinigungen Æ. Die Bodendegradation wird in West- und Nordeuropa hauptsächlich durch die fortschreitende Urbanisierung und die Infrastrukturentwicklung verursacht. In Nordeuropa spielen zudem erhöhte Säureeinträge über die Atmosphäre eine Rolle. Zentral- und Südeuropa sind besonders von Bodenerosion betroffen. Diffuse Bodenverunreinigungen treten regelmäßig in Gebieten mit intensiver landwirtschaftlicher oder industrieller Nutzung auf. Hinzu kommen örtlich begrenzte Boden- und Untergrundverunreinigungen häufig auf Grundstücken mit Altablagerungen (ehemalige Deponien) oder stillgelegten Anlagen, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen wurde (Altstandorte), die zusammen als Altlasten Æ bezeichnet werden (vgl. EEA 1999: 183).

Spezifische Rechtsvorschriften zum Bodenschutz gibt es bislang nur in einem Teil der Mitgliedstaaten (MS) der EU. Diese bieten jedoch insgesamt keinen einheitlichen Rahmen und regeln meist nur bestimmte Teilbereiche des Bodenschutzes. Auf der Ebene der Gemeinschaft existieren verschiedene Politiken, die mit ihren Bestimmungen zum Bodenschutz beitragen können (z. B. Umweltpolitik im Bereich der Umweltmedien Luft und Wasser, Agrarpolitik im Hinblick auf Regelungen zu Cross Compliance Æ). Diese dienen jedoch primär der Verfolgung anderer Ziele und stellen somit keine lückenlose und stringente Bodenschutzpolitik zur Bekämpfung aller in Europa festgestellter Bodenbelastungen Æ dar, so dass die Gefahr Æ eines Voranschreitens der Bodendegradation weiterhin bestehen bleibt (vgl. KOM(2006)231: 4).

Zur Schließung dieser Regelungslücke hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaften (KOM) nach jahrelangen Vorarbeiten unter Beteiligung von Experten und der Öffentlichkeit im September 2006 eine Thematische Strategie für den Bodenschutz (Europäische Bodenschutzstrategie = BS) vorgelegt. Diese besteht aus einer Mitteilung zur Bodenschutzstrategie (MBS), einem Vorschlag für eine Bodenrahmenrichtlinie (BRRL-V) und einer Folgenabschätzung (FBS) (vgl. KOM(2006)231; vgl. KOM(2006)232; vgl. SEK(2006)1165).

Die BS ruft seit ihrer Veröffentlichung zahlreiche Kommentare, Kritiken und Wi- dersprüche aus verschiedenen Richtungen mit z. T. sehr unterschiedlichen Aus-

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sagen bzw. Begründungen hervor (vgl. DBV 2006a: 1; vgl. DWU 2007: 1f.; vgl. WKÖ 2006: 1ff.; vgl. IHK Schleswig-Holstein 2006: 1; vgl. Bundestagsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN 2006: 1) . Diese sind entweder politisch motiviert oder stützen sich vornehmlich auf rechts- oder naturwissenschaftlich begründete Überlegungen (vgl. Bückmann/Lee 2007: 2). Eine ausführliche umweltpolitische Bewertung der BS, die gleichzeitig verschiedene fachwissenschaftliche Blickwinkel einbindet, steht dagegen bislang aus. Dabei sind die folgenden Fragen von besonderem Interesse:

• Inwieweit ist die BS als politische Strategie Æ in sich schlüssig und im Hinblick auf die umweltpolitischen Rahmenbedingungen Erfolg versprechend angelegt? Zu prognostizieren wäre in diesem Kontext, ob und in welchem Umfang die BS voraussichtlich geeignet ist, ihre strategieintern festgelegten Ziele durch die konzipierten politischen Steuerungsmechanismen zu erreichen (politikwissenschaftliche Perspektive).

• Inwieweit deckt die BS verschiedene fachwissenschaftlich diskutierte Aspekte des Bodenschutzes ab? Zu erörtern wären in diesem Zusammenhang die bodenschutzfachliche Gestaltung der BS und deren Bewertung (bodenwissenschaftliche Perspektive).

Der Verfasser ist sich der Schwierigkeiten, die mit einer angemessenen Bearbeitung dieser Fragen zusammenhängen, bewusst. Das liegt zum einen an dem komplexen Untersuchungsgegenstand „Bodenschutz“, welcher auf Grund seiner mehrdimensionalen Problemstruktur und seines Querschnittscharakters eine interdisziplinäre Betrachtungsweise nahe legt. So sind auch die Bodenwissenschaften Æ selbst kein einheitliches, in sich geschlossenes Lehrgebäude sondern vielmehr eine Gruppe von (überwiegend naturwissenschaftlichen) Disziplinen, die sich mit unterschiedlichen Aspekten des Bodens und des Bodenschutzes beschäftigen. Zum anderen ist politische Strategieanalyse als Untersuchungsansatz eine vergleichsweise neuartige Forschungsperspektive, über deren fallbezogene Anwendung erst wenig Erfahrungswissen vorliegt. Dies gilt in besonderem Maße für ihre Applikation auf politische Strategiekonzepte im Mehrebenensystem der EU. Schließlich zwingt der knappe Rahmen einer Masterarbeit, auf die inhaltlichen Grundzüge der BS zu fokussieren und die strategische Analyse auf die Darstellung und Diskussion wesentlicher Merkmale und relevan- ter Zusammenhänge der BS zu beschränken.

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1.2 Ziel der Arbeit

Ziel der vorliegenden Arbeit ist eine umfassende strategische Analyse der BS in der im September 2006 von der KOM vorgelegten Fassung. Die Strategieanalyse dient dabei zunächst der objektivierten Einschätzung und systematischen Darstellung der strategischen Æ Stärken und Schwächen der BS durch politikwissenschaftliche, naturwissenschaftliche und rechtswissenschaftliche Erörterungen über Akteure, Ziele, Mittel und Rahmenbedingungen der BS. Aus dieser Bewertung im Hinblick auf die strategischen Qualitäten der BS sollen anschließend Prognosen zur Effektivität der BS abgeleitet und etwaige strategische Optimierungspotenziale für die Gestaltung der umweltpolitischen Steuerung des Bodenschutzes in der EU aufgezeigt werden. Die Strategieanalyse will damit im Ergebnis einen interdisziplinär verstandenen Diskussionsbeitrag zur BS liefern und auf diese Weise zu weiterführenden Überlegungen für eine Erfolg versprechende Konzeption der künftigen Bodenschutzpolitik auf europäischer Ebene anregen.

1.3 Untersuchungsansatz und Material

Die Bodenschutzproblematik wird in dieser Arbeit als ein sozial-ökologisches Problem verstanden. Solche Probleme treten auf, wenn gesellschaftliches Handeln und ökologische Effekte ineinander greifen und nicht mehr isoliert beschrieben werden können. Sozial-ökologische Problemlagen sind meist durch eine Konstellation divergierender und konvergierender Interessen in Form von unterschiedlichen Bedürfnissen, Absichten und Interpretationen gekennzeichnet. Die Ursachen sozial-ökologischer Probleme können ein begrenztes Steuerungsvermögen, Mängel an finanziellen und technischen Mitteln, unzureichende Umsetzung von Maßnahmen, subjektive Beschränkungen bei notwendigen Verhaltensänderungen sowie Bewusstseins-, Informations- und Wissensdefizite sein. Die daraus entstehenden ökologischen Gefahren schaffen wiederum sich verändernde Rahmenbedingungen für gesellschaftliches Handeln. Dadurch erhöht sich die Komplexität des zu lösenden Problems und erschwert so die Differenzierung von Ursache und Wirkung, Realität und Deutung (vgl. Jahn/Keil 2006: 310f.). Um Böden erfolgreich zu schützen, ist es erforderlich, den im Rahmen dieser Arbeit als problematisch charakterisierten Umgang von Gesellschaft mit Boden in geeigneter Weise zu erkennen, zu begreifen und zu gestalten (vgl. Becker/Jahn 2006: 12). Die intendierte Gestaltung des Bodenschutzes mit Hilfe der BS von europäischer Ebene aus wird dabei generell als ein umweltpolitisches Steue-

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rungs- oder Governance-Phänomen aufgefasst (vgl. Mayntz 1987: 93f.; vgl. Benz 2007: 297ff.; vgl. Eising/Lenschow 2007: 325ff.).

Zur prognostischen Einschätzung der Leistungsfähigkeit der BS als Instrumentarium von Steuerung Æ bzw. Governance Æ des Bodenschutzes auf europäischer Ebene und zur Strategieoptimierung wird methodisch auf den von TILS (2005) konzipierten Ansatz zur politischen Strategieanalyse zurückgegriffen. Politische Strategieanalyse ist ein akteurbezogener Ansatz, der auf einem handlungstheoretischen Fundament fußt. Im Mittelpunkt der Betrachtung stehen Akteure Æ , die auf der Grundlage von strategischen Ziel-Mittel-Umwelt-Überlegungen versuchen, in situationsübergreifender Perspektive Handlungserfolge zu erzielen. Politische Strategien sind nach dem Verständnis dieses Ansatzes Konstrukte, die auf situationsübergreifenden, erfolgsorientierten und dynamischen Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen beruhen (vgl. Raschke 2002: 210f.). Sie beziehen sich auf gewünschte Zustände (Ziele) und stellen systematisierte und berechnende Überlegungen (Kalkulationen) zu zielführenden Handlungsmöglichkeiten (Mittel) unter Erwägung der Akteurkonstellationen, Handlungskontexte und Handlungsfelder dar (vgl. Tils 2005: 25 u. 62f.).

Ziel politischer Strategieanalyse ist es, die Stärken und Schwächen von politischen Strategiekonzepten zu ermitteln. Diese Erkenntnisse können in einem weiteren Schritt zur Verbesserung der untersuchten Konzepte herangezogen werden. Strategische Kritik verurteilt nicht eine strategische Vorgehensweise in der Politik, sie kritisiert schlechte Strategie und strategische Praxis. Im strengen Sinne gibt es bei strategischen Fragestellungen kein „richtig“ oder „falsch“. Strategische Kritik argumentiert mit mangelnder Plausibilität, Zielkritik, anderen Vorteils-, Mittel-, Kontextabschätzungen, fehlender Stringenz, Unter- und Überkomplexität, Schwächen bei Synopse, springendem Punkt, Kalkulationen oder auch mit dem Fehlen eines möglichen strategischen Handelns der zu analysierenden Strategiekonzepte, ohne für sich selbst letzte Gewissheiten zu reklamieren (vgl. Raschke/Tils 2007a: 4). Politische Strategieanalyse muss somit als ein interpretativer bzw. konstruktivistischer Ansatz verstanden werden (vgl. Schneider/Janning 2006: 32f.; vgl. Behrens 2003: 221).

Politische Strategieanalyse berücksichtigt immer Policy- Æ und Politics- Æ Aspekte von politischen Strategiekonzepten als zwei untrennbar verbundene und miteinander verschränkte Teile von Politik. Im Rahmen politischer Strategieana-

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lyse gelten sie als zwei gleichberechtigte und stets sinnvoll zu verknüpfender Politikkomponenten. Politische Strategieanalyse erfordert eine Untersuchungsperspektive, welche die Problembearbeitungs-(Policy)-Dimension und die Macht(Politics)-Dimension von Politik zwar zu heuristischen Zwecken trennen kann, aber unter strategischen Gesichtspunkten gerade auch in ihrer Verbindung analysiert (vgl. Tils 2005: 14ff.). Politische Strategieanalyse ist hier als ein offener akteuranalytischer Rational Choice-Ansatz Æ angelegt, der sowohl Erklärungsals auch Orientierungswissen hervorbringen kann. Explanative Strategieanalyse versucht, Strategien in ihrer Entstehung, ihrer Umsetzung und Wirkung zu erklären. Präskriptive Strategieanalyse dient der Gewinnung von Optimierungsideen für Strategiekonzepte, so dass eine erfolgreiche Zielverwirklichung wahrscheinlicher wird (vgl. Tils 2005: 78f.).

Zur Evaluation der Qualität von politischen Strategien wird ein spezifischer analytischer Bezugsrahmen verwendet. Dieser beinhaltet die im Zuge einer Strategieanalyse regelmäßig zu untersuchenden wesentlichen strategischen Elemente bzw. Kriterien, an deren jeweiligen Ausprägungen die konzeptionelle Güte von Strategien eingeschätzt werden kann (vgl. Tils 2005: 101ff.). Als Untersuchungsgegenstand der Strategieanalyse dient das fertige Strategiekonzept des Strategen (KOM) in Form der BS. Die Entstehung der BS (Strategiebildung) interessiert nur insoweit, als aus ihrem Verlauf kausale Rückschlüsse auf die konkrete Ausgestaltung der BS ermöglicht werden (vgl. Tils 2005: 19).

Dieser Ansatz bildet das Grundgerüst der hier durchgeführten Strategieanalyse. Er wird jedoch in der vorliegenden Arbeit in bestimmter Hinsicht erweitert. Während TILS bewusst darauf verzichtet, die Inhalte der von ihm analysierten Strategiekonzepte eingehender zu prüfen (vgl. Tils 2005: 16 u. 19) - es ihm also vorrangig um die Evaluation der strategischen Komponente der Strategiekonzepte geht - sollen hier auch die konkreten Inhalte der BS aus sozial- und naturwissenschaftlicher Anschauung erörtert werden. Diese Vorgehensweise soll dazu beitragen, die fachliche Plausibilität der BS nicht alleine unter dem umweltpolitisch-strategischen Blickwinkel sondern aus einer umfassenderen Perspektive weiterer Fachdisziplinen bewerten zu können. In diesem Zusammenhang wird angenommen, dass die sich aus den Überlegungen anderer Disziplinen zur BS ergebenden Aspekte Relevanz für die strategische Ausgestaltung der BS besitzen können. Für die praktische Vorgehensweise bedeutet diese Ausweitung der Analyse, dass in die Grundstruktur der eigentlichen politischen Strategieanalyse

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stets weiterreichende sozial- und naturwissenschaftliche Überlegungen eingearbeitet werden. Dazu ist es sinnvoll, als Problemstruktur des Regelungsfeldes Bodenschutz neben den sozialen auch die ökologischen und rechtlichen Dimensionen des Politikums Bodenschutz darzustellen (vgl. Smeddinck/Tils 2002: 35). Das Zusammenführen der Ergebnisse politikwissenschaftlicher, bodenwissenschaftlicher, soziologischer und rechtswissenschaftlicher Betrachtungsweisen soll schließlich eine ausgewogene Bewertung der BS auf breiter interdisziplinärer Basis ermöglichen.

Als Material für die Strategieanalyse werden vorrangig die offiziellen Dokumente der EU zur BS sowie die dazu von der EU veröffentlichten erläuternden Papiere ausgewertet. Primärer Untersuchungsgegenstand der Strategieanalyse ist demnach das von der KOM im September 2006 vorgeschlagene Konzept zur BS, welches aus einer Mitteilung (MBS), einem Vorschlag für eine Bodenrahmenrichtlinie (BRRL-V) und einer Folgenabschätzung (FBS) besteht (vgl. KOM(2006)231; vgl. KOM(2006)232; vgl. SEK(2006) 1165) . Weiterhin werden Dokumente der EU in die Evaluation einbezogen, die im Zusammenhang mit der BS stehen, d. h. Schriftstücke, auf die explizit in der BS verwiesen oder Bezug genommen wird. Hinzu kommen neben einschlägigen fachwissenschaftlichen Literaturbeiträgen zu Fragestellungen des Bodenschutzes schließlich unterschiedliche Stellungnahmen, Veröffentlichungen und Diskussionsbeiträge zur BS von verschiedenen strategischen Akteuren bzw. Stakeholdern. Es sind dies diverse politische Institutionen bzw. Verantwortungsträger aus der EU, den MS, Fachleute unterschiedlicher Wissenschaftsdisziplinen sowie die Verbände aus Industrie, Gewerbe, Landwirtschaft und Umweltschutz u. a. m.

1.4 Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Masterarbeit gliedert sich in sieben Kapitel. Nach der Einleitung (Kapitel 1) mit einer einführenden Darstellung von Problematik, Ziel und Untersuchungsansatz der Arbeit wird im Kapitel 2 - Problemfeld Bodenschutz - der Bodenschutz als Gegenstand der BS in verschiedenen Kontexten dargestellt, um ein grundlegendes Verständnis der Spezifika dieses Problemfeldes zu vermitteln. Abschnitt 2.1 erläutert komprimiert die Entstehung und Eigenschaften von Böden sowie deren Funktionen im Naturhaushalt und für den Menschen. Abschnitt 2.2 gibt einen Überblick über die Gefährdungen der Böden und entsprechende Maß- nahmen des Bodenschutzes. Abschnitt 2.3 widmet sich den spezifischen Dimen-

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sionen der Problemstrukturen im Bodenschutz. Abschnitt 2.4 liefert schließlich einen kurzen Abriss des bereits bestehenden Bodenschutzrechts auf europäischer Ebene.

Kapitel 3 - Strategieanalyse der BS - beinhaltet die zentralen Teile der durchgeführten Strategieanalyse. Abschnitt 3.1 rekapituliert in aller Kürze die Entstehungsgeschichte der BS. Abschnitt 3.2 umfasst die eigentliche strategische Evaluation der BS anhand von zu untersuchenden Analysekategorien und stellt somit den Hauptteil der vorliegenden Arbeit dar. Die Unterabschnitte zu den einzelnen Analysekategorien sind in der Regel dreiteilig gegliedert. Zunächst wird die strategische Bedeutung der Analysekategorie in knapper Form erläutert. Darauf folgt eine Darstellung der Ausgestaltung der entsprechenden Strategieelemente in der BS, welche abschließend aus sozial- und naturwissenschaftlichen Perspektiven diskutiert werden. Abschnitt 3.3 fasst die derart im Rahmen der Strategieanalyse gewonnenen Ergebnisse als Resümee zusammen.

Kapitel 4 baut auf den Ergebnissen der Strategieanalyse auf und skizziert weiterführende Überlegungen zu einer konzeptionellen Strategieoptimierung der BS. In Kapitel 5 erfolgt ein Fazit zur BS, an das in Kapitel 6 eine kurze Zusammenfassung der Arbeit anschließt. Kapitel 7 enthält die Angaben zur verwendeten Literatur. Der Anhang beinhaltet ein Glossar mit Erläuterungen zu den wichtigsten in der Arbeit verwendeten Begriffen (der Hinweis auf das Glossar erfolgt jeweils durch ein Æ-Symbol) sowie die Mitteilung zur Bodenschutzstrategie (MBS) und den Vorschlag für eine Bodenrahmenrichtlinie (BRRL-V) der EU-Kommission in Form der veröffentlichten Originaldokumente (KOM(2006)231 und

KOM(2006)232) zur Einsichtnahme.

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2 Problemfeld Bodenschutz

Dieses Kapitel soll an den Gegenstand „Bodenschutz“ der Strategieanalyse heranführen, indem naturwissenschaftliche, sozial- und rechtswissenschaftliche Aspekte des Bodenschutzes in komprimierter Zusammenstellung dargelegt werden.

2.1 Boden und Bodenfunktionen

Aus naturwissenschaftlicher Sicht sind Böden der belebte oberste Teil der Erdkruste. Sie bestehen aus unterschiedlichen anorganischen Substanzen (Minerale) und organischen Substanzen (Humusstoffe), die jeweils in spezifischer Weise räumlich angeordnet sind (Bodenmatrix). Das so gebildete Hohlraumsystem (Porenraum) ist mit Bodenlösung (Bodenwasser mit gelösten Stoffen) und Bodenluft gefüllt. Böden sind Naturkörper mit unterschiedlichen Merkmalen und Eigenschaften, die im Verlauf der Zeit je nach Art des Ausgangsgesteins und Reliefs unter der Einwirkung von Klima, Lebensgemeinschaften (Biozönosen) und menschlichen Einflüssen (Bodennutzung) durch komplexe Boden bildende Prozesse entstanden sind (vgl. Scheffer 2002: 1).

Die Bodencharta des Europarates zählt Böden zu den wichtigsten Ressourcen der Menschheit, die es zu schützen gilt (vgl. CO-DBP 2003: 8 u. 10). Diese Schutzwürdigkeit gilt allerdings - im Gegensatz zum Artenschutz - nur selten den Böden als solchen, sondern ihren vielfältigen ökologischen und ökonomischen Funktionen (Bodenfunktionen). Böden bieten den Bodenorganismen Lebensraum, die ihrerseits durch den Abbau der Bestandsstreu und durch Bioturbation (Durchmischung des Bodens) die Bodenbildung beeinflussen. Pflanzen nutzen Böden als Wurzelraum und damit zur Verankerung sowie zur Versorgung mit Wasser, Luft und Nährstoffen. Als Pflanzenstandorte sind Böden Grundlage für eine Nutzung als Äcker und Gärten des Kulturpflanzenbaus, als Wiesen und Weiden der Tierhaltung und als Forsten der Holzproduktion. Dabei dienen sie oft gleichzeitig der Freizeit und Erholung des Menschen (vgl. Blume 2004: 1).

Böden weisen unterschiedlich starke Speicherfähigkeit für Wasser auf. Damit beeinflussen sie die Grundwasserbildung und regulieren den Wasserhaushalt von Landschaften. Weiterhin vermögen Böden mit dem Niederschlag oder vom Menschen eingebrachte und im Sickerwasser transportierte Stoffe zu filtern, zu

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binden, zu neutralisieren bzw. im Fall organischer Stoffe aufgrund ihrer Belebtheit mehr oder weniger vollständig abzubauen. Damit erfüllen Böden in unterschiedlichem Maße eine Schutzfunktion für das Grundwasser bzw. für die Gewässer. In der Ökosphäre wirken Böden als Senken für Stäube und Spurengase und dienen so der Luftreinhaltung. Manche im Rahmen der Bodenentwicklung erworbene Bodenmerkmale sind sehr stabil. Sind solche Merkmale in früheren Epochen der Erd- oder Menschheitsgeschichte entstanden und bis heute erhalten, zeugen sie als naturgeschichtliche bzw. kulturgeschichtliche Urkunden von den Umweltverhältnissen (z. B. Klima, Vegetation) oder Lebensverhältnissen (z. B. historische Bodennutzung) dieser Zeiten. Böden unterscheiden sich in der Eignung zur Erfüllung der beschriebenen Bodenfunktionen aufgrund ihrer verschiedenen Bodeneigenschaften. Zu diesen bodenimmanenten Funktionen kommen weitere Nutzungsfunktionen von Böden als Flächen für Siedlung, Verkehr, Ent- und Versorgung, Gewerbe und Industrie, sonstige Nutzungen sowie als Rohstoffquellen (oberflächennahe Lagerstätten) hinzu, für welche die genannten ökologischen Bodenfunktionen nur eine untergeordnete Rolle spielen (vgl. Blume 2004:1).

2.2 Bodenschutz

Wesentliches Ziel des Bodenschutzes ist eine optimale Erhaltung aller Bodenfunktionen unter möglichst umfassender Einschränkung problematischer Nutzungsfunktionen und ihrer Auswirkungen. Dabei bedingt jede Bodennutzung grundsätzlich Veränderungen anderer Bodenfunktionen. So erforderte die ackerbauliche Nutzung die Rodung natürlicher Wälder und damit zwangsläufig die Vernichtung bzw. Verdrängung von an diese Lebensräume angepasste Bodenlebewesen. Bodenschutz in einer wie in Europa Jahrtausende alten Kulturlandschaft bedeutet folglich nicht absoluten Artenschutz, sondern das Erhalten von Bodenpotenzialen, so dass sich nach Aufgabe bestimmter Nutzungen die ursprünglichen Bodenverhältnisse wieder einstellen können. Diese Anforderung kann von einer ordnungsgemäßen land- und forstwirtschaftlichen Bodennutzung grundsätzlich erfüllt werden. Bodennutzungen als Baugrund, Abfalldeponie oder Lagerstätte beeinträchtigen oder zerstören dagegen dauerhaft wesentliche natürliche Bodenpotenziale. Die Böden werden zunehmend durch menschliche Tätigkeiten verändert und sind dann gefährdet durch Aus- und Abgraben (z. B. Baugrubenaushub, Kiesgewinnung), Überdecken (z. B. Versiegelung durch Gebäu- de, Verkehrsflächen), Entblößen (z. B. Bodenabtrag durch Wasser und Wind),

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Verdichten (z. B. durch schwere Fahrzeuge mit hohen Radlasten) und Überwässern (z. B. in Hochwasserrückhaltebereichen), Lockern und Entwässern (z. B. durch Drainagen), Versalzen (z. B. infolge künstlicher Bewässerung) und Überdüngen, Auswaschen (durch Beregnung) und Erschöpfen (z. B. durch nicht kompensierten Nährstoffentzug), Alkalisieren (z. B. durch Überkalken), Erwärmen (z. B. durch den Verlauf von Rohrleitungen im Boden) oder Kühlen, Aluminisieren (durch Versauerung) sowie Kontaminieren (z. B. durch anorganische und organische Stoffe). Mit Ausnahme des Aus- und Abgrabens sowie der Kontaminationen handelt es sich dabei um Prozesse, die auch von Natur aus ablaufen können, und dann in der Regel zu Veränderungen im Artenbestand der Vegetation und der Bodenorganismen, d. h. zu Sukzessionen führen. Durch menschliche Tätigkeiten werden diese Prozesse jedoch häufig beschleunigt, in ihrer Dynamik verstärkt oder räumlich stark ausgeweitet (vgl. Blume 2004: 2).

Bodenschutz besteht aus Vorsorgemaßnahmen gegen schädliche Bodenveränderungen bzw. aus Wiederherstellungsmaßnahmen (Sanierung) von bereits eingetretenen Bodenschäden. Die Vorsorge gegen Aus- und Abgrabungen, Versiegelungen sowie gegen Kontaminationen mit schwer abbaubaren organischen oder nicht abbaubaren, kaum auswaschbaren anorganischen Schadstoffen erfordert eine Nutzungsplanung, die ökologische Belange hinreichend berücksichtigt. Ebenso sind auch aus Gründen des Bodenschutzes Kontaminationen der Atmosphäre durch Gewerbe und Industrie, Hausbrand und Verkehr und der Gewässer zu vermeiden. Andere genannte Bodenbelastungen (z. B. Erosion, Verdichtung, Überdüngung, Versauerung, Nährstoffverarmung) lassen sich durch standortangepasste Formen der Bodennutzung verhindern bzw. reduzieren (vgl. Blume 2004: 2f.).

2.3 Problemstruktur des Bodenschutzes

Die Konzipierung und der Vollzug von Maßnahmen des Bodenschutzes sind schwierig und besonders voraussetzungsvoll. Bodenschutz stand folglich bis zur Mitte der 1980er Jahre eher am Rande umweltpolitischer Aktivitäten und gehört zu den umweltpolitischen Problemfeldern, welche in allen Industrienationen mit bislang nur geringem Erfolg angegangen wurden. „Schleichende“ Umweltveränderungen, hervorgerufen durch stoffliche Einwirkungen (z. B. Bodenverunreinigung aus diffusen Quellen) oder physikalische Einwirkungen (z. B. Bodenver- dichtung), scheinen besonders schwierig handhabbar (vgl. Zieschank 1999: 6f.;

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vgl. Bechmann u. a. 2000: 269). Die globale Gefährdung der Böden infolge der bis dato nur unzureichend angewandten Bodenschutzmaßnahmen kann damit zu den persistenten Weltumweltproblemen Æ gezählt werden (vgl. Rogall 2006: 95).

Die Schwierigkeiten eines effektiven Bodenschutzes liegen in den Besonderheiten des Problemfeldes Bodenschutz begründet. Die so genannte Problemstruktur beschreibt dabei die inhaltlichen Charakteristika des Regelungsfeldes Bodenschutz, die sich auf naturwissenschaftliche, sozialwissenschaftliche und rechtswissenschaftliche Dimensionen des Bodenschutzes beziehen. Von der konkreten Problemstruktur eines Umweltproblems hängen dessen jeweilige Bewältigungschancen ab (vgl. Smeddinck/Tils 2002: 35; vgl. Jänicke/Kunig/Stitzel 2003: 82). Die nachfolgende Darstellung der Problemstruktur soll dem besseren Verständnis für die Restriktionen dienen, die zu einer angemessenen umweltpolitischen Bewältigung der komplexen Bodenschutzproblematik regelmäßig zu beachten sind.

In der naturwissenschaftlichen Dimension zeichnet sich Boden durch materielle Eigenschaften aus, die spezielle Erfordernisse an die Bodenschutzbestrebungen bedingen. Böden sind komplexe, inhomogene, vielfältige Mehrphasensysteme aus Mineralien, Wasser, Luft organischen Resten und Bodenlebewesen. Ihr Zustand und ihre potenziellen Reaktionen auf externe Einwirkungen (Belastungen) sind grundsätzlich schwieriger zu ermitteln und zu beurteilen, als dies bei den stärker homogenen Umweltmedien Luft und Wasser der Fall ist. Böden sind zudem typische Stoffsenken im Naturhaushalt. Aufgrund ihrer Filter-, Puffer- und Transformatorkapazitäten akkumulieren oder modifizieren sie Belastungen ohne sie räumlich zu verteilen und reagieren in der Regel stark verzögert auf Überbeanspruchungen (vgl. Zieschank 1999: 7). Böden unterliegen auch ohne jegliche menschliche Einwirkungen dynamischen - wenngleich sehr langsam ablaufenden - Veränderungen (Bodenentwicklung), die vom systemischen Zusammenwirken der Faktoren der Bodenbildung Ausgangsgestein, Klima, Relief, Vegetation und hydrologischen Verhältnissen geprägt sind. Diese natürlichen Prozesse der Bodengenese werden dabei von zahlreichen direkten und indirekten anthropogenen Einwirkungen auf die Böden überlagert, d. h. vielfältig modifiziert (Faktor Mensch), ohne dass deren räumliche und zeitliche Einflüsse präzise darstellbar und prognostizierbar sind. Die beschriebenen naturgegebenen Charakteristika haben zur Folge, dass Programmformulierungen bzw. Strategien zum Boden- schutz auf eine Vielzahl bodenwissenschaftlicher Fachkenntnisse aus unter-

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schiedlichen naturwissenschaftlichen bzw. ingenieurwissenschaftlichen Disziplinen (Bodenkunde, Biologie, Ökologie, Geologie, Chemie, Physik, Toxikologie Meteorologie usw.) angewiesen sind (vgl. Smeddinck/Tils 2002: 36).

Die sozialwissenschaftliche Dimension beschreibt das Verhältnis und die Rolle des Bodens für die Menschen. Aus dieser Dimension können grundlegende Aspekte hinsichtlich umweltpolitischer Anforderungen im Umgang mit dem Bodenschutz abgeleitet werden. Das Politikum Bodenschutz zeichnet sich durch eine insgesamt starke Heterogenität des Problemfeldes (verschiedene Bodengefährdungen durch Versiegelung, Kontamination, physikalische Bodenbelastungen usw.) aus, welche durch die vielfältigen Nutzungen des Bodens als Produktionsfaktor bzw. Basis wirtschaftlicher und sonstiger menschlicher Aktivitäten bedingt ist. Dabei stehen der großen Anzahl, Vielfalt und gesellschaftlichen Bedeutung der Verursacher (Landwirtschaft, Industrie und Gewerbe, Bauwirtschaft, Verkehrswesen usw.) eine geringe Zahl akut durch Bodenschäden Betroffener mit entsprechend nur geringer Koalitions- und Strategiefähigkeit gegenüber. Problemlagen im Bodenschutz sind häufig schlecht direkt wahrnehmbar und einschlägige Informationen und Daten diesbezüglich werden bislang nicht ausreichend erhoben und veröffentlicht. Bodenschutzprobleme ergeben sich zudem vielfach aus langfristigen Entwicklungen, die nicht unmittelbar und monokausal menschlichen Handlungen zuzurechnen sind und deren Spätfolgen. Für entsprechende Gegenmaßnahmen gibt es in vielen Fällen weder technischen Standardlösungen und noch Win-win-Lösungen Æ (vgl. Bechmann u. a. 2000: 275; vgl. Smeddinck/Tils 2002: 36). Hinzu kommt, dass die Mensch-Boden-Relation ohnedies durch einen meistens unreflektierten Umgang mit dieser natürlichen Ressource geprägt ist. Der Umgang mit Böden wird selten weiter hinterfragt. Böden werden in der Regel nur zweidimensional (oberflächlich) erlebt und sind selten einzusehen. In Industrieländern haben über die allgegenwärtige Nutzung von Böden als Flächen hinaus nur noch vergleichsweise wenige Gruppen der Gesellschaft wie Landwirte, Gärtner, Bauarbeiter oder Bergleute direkt und bewusst mit Böden und ihren bodenimmanenten Eigenschaften zu tun. Das führt zu einer Art „Bodenvergessenheit“ und mit ihr schwindet in weiten Teilen der Bevölkerung auch das Gefühl, dass - anders als bei Wasser und Luft - Böden zum Überleben notwendig sind. Dieses mangelnde Bodenbewusstsein und die geringe Betroffenheit sind mitverantwortlich für den schwachen Politisierungsgrad der Boden- schutzproblematik (vgl. Kruse-Graumann 1999: 133; vgl. WBB 2002: 8).

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Die rechtswissenschaftliche Dimension der Problemstruktur beinhaltet die speziellen gegenstandsabhängigen Anforderungen, die sich bei der Entwicklung bodenschutzrelevanter Rechtsnormen für die Rechtssetzer stellen. Für ein neu zu schaffendes Bodenschutzrecht ergibt sich gleichsam eine Vorstrukturierung der Regelungsmöglichkeiten durch das bereits existierende Normengefüge, welches die Optionen der Neukodifikation in der Wahrnehmung der Akteure einschränkt und die Entwicklung einer sachgerechten Systematik des neu zu gestaltenden Ordnungsrahmens erschwert. Weitere Schwierigkeiten liegen im Finden geeigneter Formulierungen für die Definition der Zentralbegriffe des Gesetzes, in der stringenten Verzahnung mit den hinsichtlich des Regelungsgegenstands bereits vorhandenen Fachgesetzen und in einer vollzugstauglichen Ausformung der Gesetzesvorschriften in Bezug auf die Inhalte des Bodenschutzes (vgl. Smeddinck/Tils 2002: 37). Weiterhin unterliegen Böden - anders als die Umweltmedien Luft und Wasser - dem Eigentumsrecht, welches bei der Steuerung durch Recht stets zu berücksichtigen ist. Die daran gekoppelte Sozialpflichtigkeit des Bodens, welche z. B. in der Bodenschutzkonzeption der Bundesregierung erwähnt ist, wurde jedoch im Hinblick auf die Bodenschutzbelange bis dato nur unzureichend ausgestaltet und eingefordert (vgl. BMI 1985: 30). Die praktische Rechtsanwendung wird zudem durch die dem Querschnittscharakter des Bodenschutzrechts zuzuschreibenden stark fragmentierten staatlichen Zuständigkeiten erschwert (vgl. Bückmann u. a. 1999a: 49).

2.4 Bodenschutzrecht

Das Bodenschutzrecht im weiteren Sinn umfasst all jene Rechtsmaterie, welche Einwirkungen auf den Boden regelt. So sind etwa bodenschutzrelevante Inhalte des Düngemittelrechts, des Chemikalienrechts, des Naturschutzrechts und des Baurechts materiell dem Bodenschutzrecht zuzuordnen. Im engeren Sinne bezeichnet Bodenschutzrecht eigenständige Rechtsdokumente (Rechtsakte), welche Regelungen unmittelbar zum Umweltmedium Boden etwa in Form eines einschlägigen Bodenschutzgesetzes ggf. in Verbindung mit entsprechenden Verordnungen integrativ zusammenfassen. Das Bodenschutzrecht in Europa ist sehr vielgestaltig und somit heterogen. Zu unterscheiden sind rechtliche Bestimmungen auf der Ebene der Europäischen Union, der Mitgliedstaaten und z. T. auf subnationaler Ebene etwa in Ländern oder Regionen. An dieser Stelle soll lediglich das supranationale europäische Bodenschutzrecht der EU abgehandelt wer- den.

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Die Verankerung des Bodenschutzes im europäischen Recht erfolgt durch die Artikel 2, 3, 6, 174 und 175 des EG-Vertrages (vgl. EGV 1997). Aufgabe der Gemeinschaft ist es nach Artikel 2 EGV, ein hohes Maß an Umweltschutz, eine Verbesserung der Umweltqualität, die Hebung der Lebenshaltung und der Lebensqualität zu fördern. Die so genannte Querschnittsklausel (Artikel 6 EGV) erfordert die Einbeziehung des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der in Artikel 3 EGV genannten Gemeinschaftspolitiken undmaßnahmen (u. a. Umweltpolitik) insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung und umfasst somit den Bodenschutz (vgl. Bückmann 2005a: 3; vgl. Stein 2007: 21ff.).

Bei der Entwicklung des Bodenschutzrechts der EU sind drei Phasen festzustellen. Vor der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte (1986) wurde der Bodenschutz weder in der gemeinschaftlichen Agrar- noch in der Umweltpolitik berücksichtigt. Die Einführung eigener Umweltkompetenznormen führte zur unterschiedlich intensiven Beachtung von speziellen Bodenschutzaspekten in den Gemeinschaftspolitiken, z. B. in Form der Klärschlammrichtlinie (zweite Entwicklungsphase). Mit dem sechsten Umweltaktionsprogramm aus dem Jahr 2002 begann die aktuelle dritte Entwicklungsphase mit der Erarbeitung einer eigenen Strategie zum Schutz der Böden in der EU (vgl. Heuser 2005: 316).

Die Europäische Gemeinschaft verfolgt bisher die Ziele des Bodenschutzes mit einer Reihe von zumeist mittelbaren Maßnahmen. Ein eigenständiger umfangreicher Rechtsakt zum EU-Bodenschutz existiert dagegen noch nicht. Bestehende umweltrechtliche Regelungen zur Verhinderung von Schadstoffeinträgen in den Boden durch Deposition aus der Atmosphäre, Abfälle, Gefahrstoffe und Klärschlamm geben konkrete Grenzwerte oder andere Regime zur Schadstoffminimierung vor, ohne sich jedoch konkret an den Erfordernissen des Bodenschutzes

- etwa mittels bodenbezogener Grenzwerte - auszurichten. Die Wasserrahmenrichtlinie (WRRL), die UVP-Richtlinie und die Abfallrichtlinien tragen ebenfalls zum Bodenschutz bei und gewährleisten die Einhaltung von Mindeststandards. Die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) dient überwiegend durch flankierende Maßnahmen der Agrarstrukturpolitik und durch Agrarmarkt ergänzende Rechtsangleichungsregelungen (z. B. Nitratrichtlinie, Pestizidrichtlinie) dem Bodenschutz. Die bisherigen Maßnahmen sind überwiegend dem ordnungsrechtlichen Instrumentarium (z. B. Verpflichtung zur Einhaltung von Umweltauflagen beim Betrieb von Anlagen, gesetzliche Ge- und Verbote im Pflanzenschutz- und Düngemittelrecht)

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zur direkten Verhaltenssteuerung zuzuordnen. Flexible, indirekt Verhalten steuernde wie z. B. informatorische Instrumente sind dagegen kaum vorhanden. Insgesamt ist das bis jetzt nur indirekt oder durch Einzelakte in Teilbereichen geregelte Bodenschutzrecht der EU als fragmentarisch und mangels effektiver Bodenschutzinstrumente als unzureichend zu beurteilen. Speziell im Bereich des allgemeinen und physikalischen Bodenschutzes (insbesondere zur Verhinderung von Bodenerosion und Bodenverdichtung) wird erheblicher Novellierungsbedarf konstatiert (vgl. Heuser 2005: 316ff.; vgl. Bückmann 2005b: 34).

Auf der Ebene der MS der EU gibt es sowohl in formal-rechtlicher als auch in faktischer Hinsicht große Unterschiede bei den Voraussetzungen und in der Durchführung von Bodenschutzmaßnahmen, deren Verbesserung und Harmonisierung die hier zu analysierende Thematische Strategie für den Bodenschutz der EU dienen soll.

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3 Strategieanalyse der Thematischen Strategie für den Bo- der EU (BS)

In diesem Kapitel wird die Strategieanalyse der BS durchgeführt. Zum Einstieg wird zunächst ein kurzer historischer Abriss zur Entstehung der BS (Abschnitt 3.1) gegeben. Im anschließenden Abschnitt 3.2 erfolgt eine strategische Evaluation der BS anhand der verschiedenen strategisch relevanten Kriterien. Das Kapitel schließt mit einem Resümee (Abschnitt 3.3), welches die wesentlichen Analyseergebnisse zusammenfasst.

3.1 Entstehung der BS

Es lassen sich vereinfacht drei Phasen der Bodenschutzpolitik der EU unterscheiden. In der ersten, bis zum Jahr 1986 reichenden Phase, wurde Bodenschutz nur im allgemeinen Kontext der Umweltpolitik der EU betrieben. In der zweiten Phase begann die Gemeinschaft damit, ihre Aufmerksamkeit auf spezielle Fragen des Bodenschutzes zu richten. Der Erlass der Richtlinie 86/278/EWG des Rates vom 12. Juni 1986 über den Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft (Klärschlammrichtlinie) markiert den Beginn der Einbeziehung des stofflichen Bodenschutzes in die gemeinschaftliche Umweltpolitik (vgl. Bückmann u. a. 1997: 228). Die dritte Phase der Bodenschutzpolitik ist geprägt durch die Entwicklung einer eigenständigen Bodenschutzstrategie. Die Vorbereitungen dazu reichen bis in das Jahr 1998 zurück. Die KOM hatte damals gemeinsam mit Deutschland unter der damaligen Umweltministerin Merkel eine Initiative zur besseren Berücksichtigung von Bodenschutzbelangen auf europäischer Ebene ergriffen. Dazu fand im Dezember 1998 der internationale Workshop „Soil Protection Policies in Europe“ in Bonn statt. Teilnehmer waren Vertreter aus 23 europäischen Staaten sowie der KOM und ihr zugehörige Institutionen (Europäische Umweltagentur und Europäisches Bodenbüro). Ziel des Workshops waren der Informationsaustausch über verschiedene Bodennutzungsformen und daraus resultierende Konflikte, die Erörterung der in den teilnehmenden Staaten existierenden Bodenschutz-Policies sowie die gemeinsame Diskussion zukünftiger Herausforderungen in der europäischen Bodenschutzpolitik der EU. Zur Weiterführung der Beratungen wurde anschließend das so genannte Europäische Bodenforum eingerichtet (vgl. Mochty/Kraemer 1999: 20 u. 25).

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In der Folge wurde der Bodenschutz im sechsten Umweltaktionsprogramm der EU aus dem Jahr 2002, welches bis zum Jahr 2012 reicht, als eine von sieben thematischen Strategien angeführt (vgl. European Community 2002: L 242/9). Im April 2002 legte die KOM ihre erste diesbezügliche Mitteilung „Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie“ (MHBS) vor (vgl. KOM(2002)179), in der sie die Gefahren für den Boden und mögliche Maßnahmen beschrieb. Der EU-Umweltministerrat beschloss daraufhin am 22.06.2002 anlässlich der Diskussion dieser KOM-Mitteilung bereits grundsätzlich, dass ein Tätigwerden der Gemeinschaft zur Berücksichtigung des Bodenschutzes erforderlich sei. In den Jahren 2003 bis 2004 berieten von der KOM eingerichtete technische Arbeitsgruppen (Technical Working Groups = TWG) unter der Leitung eines koordinierenden Advisory Forums Æ über verschiedene relevante Themenfelder des Bodenschutzes und legten umfangreiche Berichte dazu vor. Im Jahr 2005 führte die KOM eine öffentliche Internetkonsultation über etwaige in die Strategie aufzunehmende Aspekte durch und stellte am 30. Juni 2005 den MS ihr geplantes Konzept zur Ausgestaltung der Bodenschutzstrategie (BS) bestehend aus einer Mitteilung zur Bodenschutzstrategie (MBS), einem Vorschlag für eine Bodenrahmenrichtlinie (BRRL-V) und einer Folgenabschätzung (FBS) vor. Schließlich präsentierte die KOM am 22. September 2006 ihre BS und eröffnete damit das offizielle Rechtsetzungsverfahren (Mitentscheidungsverfahren) der EU (vgl. BMU 2006: 1).

3.2 Strategische Evaluation der BS

Zur nachfolgenden Strategieanalyse wird ein analytischer Bezugsrahmen verwendet, mit dessen Hilfe die BS im Hinblick auf ihre Strategiequalität untersucht werden kann. Dieser analytische Bezugsrahmen beschreibt einen Mindeststandard an Strategiebestandteilen bzw. Kriterien, deren angemessene Ausgestaltung und Integration Voraussetzung für Erfolg versprechende Strategien sind (vgl. Tils 2005: 101ff.). Analysiert wird das fertige Strategiekonzept, welches in Form der BS von der KOM im September 2006 veröffentlicht wurde.

3.2.1 Strategiebegriff

In diesem Abschnitt soll das in der BS verwendete Strategieverständnis in seinen Grundzügen auf das Vorliegen von situationsübergreifenden, erfolgsorientierten und dynamischen Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen zur Entwicklung von Hand- lungsalternativen - also auf die konstituierenden Strategiebestandteile hin - un-

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tersucht werden, ohne bereits deren konkrete Qualitäten zu evaluieren (vgl. Tils 2005: 103).

Die Bedeutung und Konsequenzen des Strategiebegriffs in der BS können aus dem umweltpolitischen Kontext der BS und aus dem Strategiekonzept der BS eruiert werden. Das sechste Umweltaktionsprogramm fordert von der KOM die Entwicklung von sieben thematischen Strategien. Die thematischen Strategien repräsentieren die nächste Generation der Umweltpolitik Æ. Wie der Name nahe legt, arbeiten sie eher mit speziellen Themen als mit spezifischen Kontaminanten oder wirtschaftlichen Tätigkeiten, wie es in früheren umweltpolitischen Programmen der Fall war. Sie nehmen eine längerfristige Perspektive ein, indem sie klare umweltbezogene Vorgaben bis etwa 2020 festlegen und somit einen festen Policy-Rahmen schaffen. Schließlich streben sie danach, die am meisten geeigneten Instrumente zur Erreichung der europäischen Policy-Ziele mit möglichst geringen Belastungen und möglichst kosteneffizient zu identifizieren (vgl. Europäische Kommission 2006: 1).

In der Mitteilung (MBS) taucht wie in den anderen Dokumenten der BS der Strategiebegriff als „thematische Strategie für den Bodenschutz“ wiederholt explizit auf. Am Anfang der MBS steht eine Lagebeurteilung, in welcher der Zustand des Bodens in Europa skizziert wird. Die Verschlechterung der Bodenqualität in Europa infolge menschlicher Tätigkeiten und problematische Veränderungen der Flächennutzung (Zunahme der Bodenversiegelung) werden - als sich möglicherweise beschleunigende - Phänomene dargestellt. Weiterhin wird auf das regelmäßige Auftreten von negativen externen Effekten für die Allgemeinheit und Dritte im Zusammenhang mit der Verschlechterung der Bodenqualität hingewiesen (vgl. KOM(2006)231: 3f.).

Aufgrund dieser Problematik wird die Notwendigkeit einer umfassenden EU-Strategie für den Bodenschutz abgeleitet. Als finales Ziel der BS werden der Schutz und die nachhaltige Nutzung des Bodens festgelegt. Dabei sollen die als Grundprinzipien formulierten Ziele der Vermeidung einer weiteren Verschlechterung der Bodenqualität und Erhaltung der Bodenfunktionen sowie die nutzungsspezifische, funktionale Wiederherstellung von degradierten Böden unter Einbe- ziehung von Kostenaspekten anvisiert werden (vgl. KOM(2006)231: 5f.).

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Anschließend werden in der MBS Maßnahmen und Mittel zur Zielerreichung in der Form von vier zentralen Säulen der BS genannt:

• rechtliche Rahmenbestimmungen zum Bodenschutz,

• Integration des Bodenschutzes in die übrigen politischen Maßnahmen der MS und der Gemeinschaft,

• Bodenschutzforschung und

• Öffentlichkeitsarbeit zur Notwendigkeit des Bodenschutzes (vgl. KOM(2006)231: 7).

Der kalkulierende Umweltbezug der BS wird durch den Verweis auf die als dritte Teilkomponente erarbeitete Folgenabschätzung (FBS) und die ausführlichen Konsultationen der beteiligten Akteure während der Strategiebildung deutlich, welche der Prüfung verschiedener Optionen und Maßnahmen dienten und zu einer flexiblen Rahmenrichtlinie zur Regelung des Bodenschutzes führten (vgl. KOM(2006)231: 11). Für die strategische Steuerung wird diese berechnende und dynamische Komponente beibehalten bzw. sogar erweitert, indem der Umfang der Zielerreichung und die Maßnahmenauswahl den Effizienzkalkülen der MS überlassen werden, so dass verschieden weit reichende Szenarien der Umsetzung möglich sind (vgl. KOM(2006)231: 12).

Der situationsübergreifende, langfristig orientierte Charakter der BS wird durch die in der MBS unter Punkt 6, „Die Nächsten Schritte“, dargestellten querschnittsorientierten Vorhaben für die kommenden Jahre deutlich, welche Bodenschutzbelange mit weiteren sektoralen Politikbereichen (Forschung, Abfallwirtschaft, Umweltschutz, Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Klimaschutz, Wasserwirtschaft, Küstenschutz, Produktpolitik, internationale Verpflichtungen) in Abstimmung bringen sollen (vgl. KOM(2006)231: 12ff.).

Auch aus dem Vorschlag der KOM für eine Bodenrahmenrichtlinie (BRRL-V), der zweiten Komponente der BS, können maßgebliche Strategiemerkmale im Sinne des Untersuchungsansatzes von TILS (2005) entnommen werden.

Ziel des BRRL-V ist eine gemeinsame Strategie zum Schutz und zur nachhaltigen Nutzung des Bodens auf der Basis einer gemeinschaftlichen Bodenschutzpolitik mit spezifischen Rechtsvorschriften zum Bodenschutz auf der Grundlage des Beschlusses Nr. 1600/2002/EG über das sechste Umweltaktionsprogramm

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der Europäischen Gemeinschaft in der Form eines Ordnungsrahmens für den Bodenschutz (vgl. KOM(2006)232: 2f. u. 8).

Die Maßnahmen des BRRL-V richten sich gegen so genannte Hauptgefahren für die Böden in der EU, welche in der ersten Mitteilung der Kommission „Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie“ (MHBS) (vgl. KOM(2002)179) aus dem Jahr 2002 explizit benannt wurden:

• Erosion,

• Verluste organischer Substanz im Boden,

• Verdichtung,

• Versalzung,

• Erdrutsche,

• Verunreinigung

• und Versiegelung (vgl. KOM(2006)232: 2f.).

Gebiete mit durch diese Gefahren - mit Ausnahme der Versiegelung - bedrohten Böden sind als so genannte Risikogebiete zu ermitteln. In diesen Risikogebieten sind Maßnahmen zur Gefahrenminderung und zur Vermeidung der Bodenverschlechterung, zur Wiederherstellung der Bodenqualität und damit zum Erhalt der Bodenfunktionen zu ergreifen (vgl. KOM(2006)232: 13).

Eine flexible, kontextorientierte Möglichkeit zur Anpassung der Maßnahmen wird durch die Überantwortung der Minderungsziele für Risiken Æ und Maßnahmenprogramme auf die MS gewährleistet (vgl. KOM(2006)232: 13).

Die dezidierte Erfolgsorientierung der BS kann aus Artikel 16 des BRRL-V zur regelmäßigen Berichterstattung der MS über die ermittelten Risikogebiete, die beschlossenen Maßnahmen in den Risikogebieten und die Bewertung der Maßnahmenwirksamkeit abgeleitet werden (vgl. KOM(2006)232: 23).

Aspekte einer dynamischen Strategieausgestaltung des BRRL-V ergeben sich aus der Anpassungsmöglichkeit der in Anhang I des BRRL-V genannten Risikogebietsbestimmungen an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt sowie aus der spätestens 15 Jahre nach Inkrafttreten vorgesehenen Überarbei- tung der Bodenrahmenrichtlinie (BRRL) (vgl. KOM(2006)232: 24f.).

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Die Folgenabschätzung zur BS (FBS) als dritte Komponente der BS und als Begleitdokument zur MBS erläutert und begründet die kalkulativen Elemente der BS. Im Zuge der Darstellung der Bodenschutzprobleme werden das Ausmaß von Erosion, Verlust an organischer Bodensubstanz, Verdichtung, Versalzung, Erdrutschen, Kontaminierung und Versiegelung quantifiziert und Abschätzungen der jährlichen Kosten durch die Verschlechterung der Bodenqualität angestellt. Im Rahmen der Analyse der Auswirkungen der vorgeschlagenen Bodenrahmenrichtlinie werden Kosten-Nutzen-Kalküle skizziert. Dazu werden die Kosten der Ermittlung der Risikogebiete und der dort vorgesehenen Maßnahmen den Nutzengewinnen durch Kosteneinsparungen im Zuge der Schadensvermeidung gegenüber gestellt (vgl. SEK(2006)1165: 2ff.).

Die Analyse der o. g. Dokumente der BS belegt somit die grundlegende strategische Konzeption der BS anhand der identifizierten Strategiebausteine und basaler strategischer Steuerungsinstrumente, ohne dass eine ausdrückliche Strategiedefinition in der BS dargelegt ist.

Weitere Hinweise zum Verständnis des in der BS verwendeten Strategiebegriffs erhält man durch die Ausweitung der analytischen Betrachtung auf den o. g. umweltpolitischen europäischen Gesamtkontext in dem die Thematische Strategie für den Bodenschutz eingebunden ist. Die BS bildet eine von sieben thematischen Strategien im Rahmen des sechsten Aktionsprogramms der Europäischen Gemeinschaft für die Umwelt (vgl. European Community 2002: Art. 6, Lit. 2. (c); vgl. KOM(2005)466: 2).

Gemäß dem Selbstverständnis des sechsten Umweltaktionsprogramms repräsentierten die thematischen Strategien die nächste Generation der europäischen Umweltpolitik. In ihrem Rahmen würden verschiedene Fragen gründlich analysiert, wobei auf Belastungen und Auswirkungen in ganz bestimmten Umweltbereichen genauso eingegangen würde, wie auf sektorübergreifende, querschnittsrelevante Umweltauswirkungen und Zusammenhänge zwischen Umweltauswirkungen und politischen Maßnahmen in verschiedenen Bereichen. Die thematischen Strategien nähmen eine Langzeitperspektive ein, indem sie klare Umweltziele für etwa zwei Jahrzehnte festlegten, gleichzeitig aber auch kurz- und mittelfristige Maßnahmen einbezögen. So böten sie einen stabilen Umweltpolitikrahmen, der dem öffentlichen Sektor, den Unternehmen und Bürgern bessere Pla- nung ermöglichen sollte. Die thematischen Strategien fokussierten auf die Identi-

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fizierung der am meisten geeigneten Instrumente zur effizienten europäischen Politikzielerreichung. Jede Strategie würde auf solider wissenschaftlicher Forschung fußen und eine vertiefte Auswertung vorhandener Policies und umfangreiche Konsultationen der Akteure berücksichtigen. Positive Synergien zwischen den thematischen Strategien und ihre Integration in bestehende sektorale Politiken, in die Lissabon-Strategie Æ und in die Nachhaltigkeitsstrategie wären beabsichtigt. Jede thematische Strategie diente ihrer Intention nach dem Erreichen des Langzeitziels der ökologischen Nachhaltigkeit und trüge gleichsam zu den Lissabon-Zielen durch Förderung von Wachstum und Beschäftigung sowie von Ökoinnovation bei. Die thematischen Strategien wären ein wichtiger Beitrag zu besserer Steuerung und Verwaltungsvereinfachung, indem sie bestehende rechtliche Regelungen vereinfachten und präzisierten sowie erforderlichenfalls geeignete neue Gesetzesvorschläge unterbreiteten. Sie würden sich dabei der Erwägung verschiedener Handlungsoptionen und variabler Policy-Mixes, unter anderem des Einsatzes marktorientierter Instrumente oder der Diffusion von Technologien und Innovationen bedienen, um die festgestellten Probleme systematisch und effizient zu bearbeiten (vgl. European Commission 2007a: 1f.; vgl. KOM(2005) 466: 2ff.).

Aus dieser Erläuterung des Wesens der thematischen Strategien von Seiten der KOM geht die strategische Ausrichtung der thematischen Strategien ebenfalls eindeutig hervor. Resümierend ist daher festzuhalten, dass die BS jedenfalls anhand der in ihr benutzten Terminologie und aufgrund ihrer strukturellen Ausrichtung als Strategiekonzept einzustufen ist. Es können alle vom verwendeten strategieanalytischen Ansatz als bedeutsam erachteten Charakteristika erfolgsorientierter, langfristiger Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen zur Handlungssteuerung begrifflich identifiziert werden, die in den folgenden Abschnitten vertieft untersucht werden.

3.2.2 Strategieakteure

Strategieakteure sind eine der zentralen Kategorien von politischen Strategiekonzepten. Die Erfolgsaussichten von Strategien hängen sowohl von den strategischen Fähigkeiten der Strategieakteure als auch vom Handeln weiterer Akteure und sonstigen äußeren Verhältnissen ab, die von den Strategieakteuren nicht unmittelbar steuerbar sind. In dieser Kategorie wird evaluiert, wer die Strategen, die strategischen Akteure und die sonstigen Akteure der BS sind und wie ihr Zu-

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sammenwirken im strategischen Rahmen arrangiert ist. Dabei umfasst der Akteurbegriff individuelle und kollektive Akteure. Als Strategen werden die Entwickler politischer Strategien bezeichnet, während strategische Akteure als Adressaten von Handlungsanweisungen im Rahmen von Strategiekonzepten spezielle Aufgaben, Rollen und Funktionen zum Erreichen der gewünschten Zielzustände übernehmen sollen. Sonstige Akteure sind als Teile der Umwelt von strategischen Konzepten aufzufassen (vgl. Tils 2005: 104f.). Bezogen auf die BS prüft das Kriterium, inwieweit die KOM aus ihrer Perspektive die Akteurqualität unterschiedlicher strategischer Akteure thematisiert, Rollenzuschreibungen einzelner Akteurgruppen für den Strategieerfolg vornimmt und in der Folge Aufgabenzuweisungen an diese tätigt (vgl. Tils 2005: 239).

Darstellung der Strategieakteure

Die KOM übt bei der BS sowohl die Rolle als Stratege als auch als strategischer Akteur aus. Stratege ist die KOM, weil sie die BS erarbeitet hat und durch die BS strategische Verhaltenserwartungen an weitere Akteure richtet. Sie ist gleichzeitig jedoch auch ein strategischer Akteur, weil sie im Rahmen der BS verschiedenartig selbst tätig wird. Als Stratege wird die KOM künftig wieder bei der Überprüfung und Überarbeitung der BRRL tätig werden. In der Position eines strategischen Akteurs obliegt es der KOM, den Datenaustausch für das Berichtswesen zu normieren sowie regelmäßig Bewertungsberichte über die Umsetzung der BRRL zu veröffentlichen. Weiterhin kann die KOM von den MS durchzuführende Risikobewertungen an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt anpassen und ggf. harmonisieren (vgl. KOM(2006)232: 24f.). Auch im Bereich von Forschung und Bewusstseinsförderung zum Bodenschutz tritt die KOM in Erscheinung. Schließlich beabsichtigt der strategische Akteur KOM als nächste Schritte eine Reihe von Maßnahmen zur Sicherstellung der Umsetzung der BS (vgl. KOM(2006)231: 10ff.).

Aus der Binnensicht der KOM sind zunächst das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union, der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen als Empfänger der Dokumente der BS strategische Akteure. Im Rahmen des europäischen Gesetzgebungsverfahrens obliegt es den Organen Parlament und Rat, die BRRL zu erlassen. Die zentralen strategischen Akteure der BS nach der Rechtsetzung (Entscheidung) sind jedoch die MS. Dazu heißt es in der Mitteilung: „Die Mitgliedstaaten müssen spezifische Maßnahmen

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zum Schutz der Böden ergreifen,“…(vgl. KOM(2006)231: 8) und weiter in „Artikel 26 Adressaten“ des Vorschlags zur Bodenrahmenrichtlinie: „Diese Richtlinie Æ ist an die Mitgliedstaaten gerichtet“ (vgl. KOM(2006)232: 26).

Die von den MS zu erledigenden Aufgaben werden in der MBS und im BRRL-V explizit genannt. Es sind dies zusammenfassend die Einbeziehung des Bodenschutzes in andere politische Maßnahmen, Vorsorgemaßnahmen, Maßnahmen zur Risikovermeidung und -minderung sowie zur Wiederherstellung des Bodens in den Risikogebieten, die Vermeidung und Sanierung von Bodenverunreinigungen, die Sensibilisierung der Öffentlichkeit über den Bodenschutz, die Berichterstattung an die KOM über den Bodenzustand und die ergriffenen Bodenschutzmaßnahmen sowie der Informationsaustausch untereinander und mit der KOM. Weitere strategische Akteure, die in der BS genannt werden, sind die Öffentlichkeit, Experten, das Europäische Büro für Boden (European Soil Bureau), die für verunreinigte Standorte zuständige Behörde, Verkäufer und Käufer von potenziell verschmutzten Standorten, die Landnutzer, die Verursacher von Bodenverunreinigungen sowie der Ausschuss zur Unterstützung der KOM.

Die Öffentlichkeit soll durch Maßnahmen der MS für die wichtige Rolle des Bodens für das Überleben der Menschen und der Ökosysteme sensibilisiert werden. Die KOM fördert in diesem Zusammenhang die Verbreitung des Bodenatlas für Europa, die Pflege einer einschlägigen Webseite mit bodenschutzrelevanten Informationen sowie die Einbeziehung von Bodenschutzaspekten in von der Gemeinschaft finanzierten Informationsveranstaltungen (vgl. KOM(2006)232: 23; vgl. KOM(2006)231: 11).

Die Experten sollen dazu beitragen, Wissenslücken zu schließen und bessere Grundlagen für politische Maßnahmen zu schaffen. Die KOM will dazu Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen für Forschungsprojekte veröffentlichen. Weiterhin sollen die Experten, die bereits im Rahmen der Konsultation bei der Formulierung der BS beteiligt waren, mit der KOM und den MS eine gemeinsame Durchführungsstrategie für die BS erarbeiten (vgl. KOM(2006)231: 12f.). Junge Forscher sollen in der Europäischen Sommerakademie „Bodenforschung“ gezielt ausgebildet werden (vgl. KOM(2006)231: 11). Das Europäische Büro für Boden kann zur Verfahrensharmonisierung bei der Beschreibung von Risikogebieten beitragen (vgl. KOM(2006)231: 8).

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Die von den MS für die Bestimmung verunreinigter Standorte zu benennenden zuständigen Behörden sind für die Erhebung, Erkundung und Risikobewertung von Verdachtsstandorten sowie das Entgegennehmen der Bodenzustandsberichte zuständig. Die Verkäufer bzw. Käufer potenziell verschmutzter Standorte müssen bei der Transaktion der zuständigen Behörde den Bodenzustandsbericht vorlegen (vgl. KOM(2006)232: 20ff.).

Landnutzer sind nach „Artikel 4 Vorsorgemaßnahmen“ der Bodenschutzrahmenrichtlinie ebenfalls Träger von Pflichten. Sie müssen Vorsorgemaßnahmen bei Tätigkeiten mit erfahrungsgemäß deutlichen Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen zur Vermeidung bzw. Minimierung dieser nachteiligen Auswirkungen ergreifen (vgl. KOM(2006)232: 17).

Diskussion der Strategieakteure

Die relevanten strategischen Akteure und ihre wesentlichen Funktionen, Aufgaben bzw. Verantwortlichkeiten werden in der BS benannt. Die Rollen der KOM als Stratege und der EU-Organe als Strategen bzw. strategische Akteure werden in der BS als fertigem Strategiekonzept erwartungsgemäß nicht reflektiert. Die direkten Adressaten der BS sind demnach die KOM und die MS, welche die Umsetzung der BS zunächst im Rahmen regulativer Steuerungsinstrumente sicherstellen müssen, die im BRRL-V dargelegt werden (vgl. KOM(2006)232: 26). Den MS kommt in der Folge durch die Notwendigkeit zur Ausgestaltung der speziellen Kodifizierung der BS auf nationaler Ebene im Zuge der Implementation Æ in bestimmtem Umfang auch die Rolle von Strategen für die nationalen Bodenschutzpolitiken zu. Unterschiedliche Ausgangslagen der MS als strategische Akteure im Hinblick auf die verschiedenen materiellen und immateriellen Kapazitäten Æ werden in der BS zwar erwähnt, unterliegen aber keiner gesonderten inhaltlichen Berücksichtigung. Die Binnenperspektive der MS in Bezug auf nationale institutionelle Arrangements und deren Bedeutung für Akteurqualitäten bleiben weitgehend ausgeblendet. Eine Ausnahme zur administrativ-institutionellen Unbestimmtheit der BS bilden die Vorgaben für die zuständige Behörde zur Bestimmung der Bodenverunreinigung. Für diese Behörde werden vergleichsweise konkrete Aufgaben (Klärung des Gefahrenverdachts sowie Verwaltung der Bodenzustandsberichte bei Kauftransaktionen) formuliert (vgl. KOM(2006)232: 20ff.). Der Informationsaustausch und die Verbesserung der Zusammenarbeit unter den MS im Hinblick auf die Erreichung vergleichbarer Vorgehensweisen beim Boden-

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schutz werden in der BS zwar generell ins Feld geführt, aber nicht weiter vertieft, welche strategische Bedeutung (Lernprozesse durch Diffusion, transnationale Kooperationsmöglichkeiten) diese Institutionalisierung längerfristig für die europäische Bodenschutzpolitik, z. B. im Hinblick auf eine fortschreitende Harmonisierung derselben, besitzen könnte (vgl. KOM(2006)231: 13; vgl. KOM(2006)232: 24).

Die Öffentlichkeit soll gemäß der BS verstärkt Rezipient von Informationen zum Bodenschutz werden. Spezielle Verhaltenserwartungen werden dagegen an die allgemeine Öffentlichkeit nicht formuliert. Obgleich die Öffentlichkeit keine homogene Gruppe ist, wird sie im Sinne der BS nicht weiter differenziert systematisiert sondern als kollektiver Akteur perzipiert. Die BS eröffnet damit auf EU-Ebene nicht, von welchen gesellschaftlichen Gruppierungen sie welche Beiträge zur strategischen Zielerreichung in welcher Form erwartet. In ähnlich wenig strukturierter Weise werden auch die Landnutzer in der BS konzeptualisiert, die allerdings im Gegensatz zur Öffentlichkeit nur indirekt über die Implementation durch die MS von Maßnahmen der BS - in ihrem Fall als Verpflichtung zur Bodenschutzvorsorge - betroffen werden. Die strategische Konzeptualisierung und Konkretisierung der Einbindung der Öffentlichkeit und der Landnutzer bzw. Grundstückseigentümer wird in der Folge den MS obliegen.

3.2.3 Strategische Ziele

Ziele sind grundlegende und integrale Strategiebestandteile. Sie lassen sich als gewünschte Zustände definieren, welche die Strategieakteure mit strategischen Mitteln anstreben (vgl. Tils 2005: 106). Aus strategischer Sicht bedarf es operationalisierbarer Zielbestimmungen, die relevante Umweltausschnitte erkennen lassen, an welche strategische Kalkulationen anschließen können. Kennzeichen strategisch umsetzbarer Ziele sind ihre zielgerichtete Ansteuerbarkeit, ihre Präzisierbarkeit und ggf. Messbarkeit sowie ihr Verbleib in der „Aktionssphäre“ des Strategieakteurs. Nur klare, umsetzbare Ziele ermöglichen eine Kontrolle des Handelns (vgl. Raschke/Tils 2007b: 129; vgl. Sjöblom 1968: 71, zitiert nach Raschke/Tils 2007b: 145). Strategische Ziele werden von den Strategen intentional festgelegt und prägen als originäre und finale Elemente von Strategie die übrigen strategischen Komponenten, indem auf sie rekurriert wird.

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Darstellung der strategischen Ziele

Das Gesamtziel der Bodenschutzstrategie ist der Schutz und die nachhaltige Nutzung des Bodens als wichtiger und grundsätzlich nicht erneuerbarer Ressource der EU mit rund 400 Millionen Hektar (vgl. KOM(2006)231: 5 u. 12). Dieses Gesamtziel wird durch die Nennung einer Reihe von Teilzielen bzw. Prinzipien in der MBS und dem BRRL-V konkretisiert, so dass sich ein umfangreiches Zielbündel ergibt. Bodenschutz und eine nachhaltige Bodennutzung Æ sollen durch zwei als Handlungsziele einzustufende Grundprinzipien gewährleistet werden. Das erste Grundprinzip ist die Vermeidung einer weiteren Verschlechterung der Bodenqualität und die Erhaltung der Bodenfunktionen, was den Aufgaben des vorsorgenden Bodenschutz entspricht (vgl. KOM(2006)231: 5f.). Das zweite Grundprinzip ist die Wiederherstellung von verschlechterten Böden bis zu einem Funktionalitätsgrad, welcher mindestens der derzeitigen und geplanten zukünftigen Nutzung gerecht wird, unter Berücksichtigung der Kosten für eine Bodensanierung (vgl. KOM(2006)231: 6). Dies entspricht dem Ziel des nachsorgenden Bodenschutzes.

Zwei zentrale Begriffe der o. g. Grundprinzipien sind „Verschlechterung der Bodenqualität“ und „Bodenfunktionen“. Zwischen beiden Begriffen gibt es Interdependenzen, wobei sich Bodenqualität auf physikalische, chemische und biologische Bodeneigenschaften (Bodenparameter) bezieht und Bodenfunktionen stärker die prozessualen Vorgänge im Boden (Leistungen des Bodens) hervorheben. Die Verschlechterung der Bodenqualität (Bodendegradation) wird als ein Rückgang von Bodenfruchtbarkeit Æ, Kohlenstoffgehalt und biologischer Vielfalt, als eine Verminderung der Wasserrückhaltekapazität, als Störungen des Gas- und Nährstoffkreislaufs und als Verringerung des Abbaus von Schadstoffen beschrieben (vgl. KOM(2006)231: 3).

Bodenfunktionen im Sinne der BS sind die Fähigkeiten des Bodens zur Erfüllung bestimmter ökologischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Funktionen. Explizit genannt werden als Bodenfunktionen im BRRL-V die Erzeugung von Biomasse - auch in der Land- und Forstwirtschaft -, die Speicherung, Filterung und Umwandlung von Nährstoffen, anderen Stoffen und Wasser, die Funktion als Pool für die biologische Vielfalt auf der Ebene der Lebensräume, der Arten und der Gene, die Funktion des Bodens als physisches und kulturelles Umfeld für den Menschen und seine Tätigkeiten, die Funktion als Rohstoffquelle und Koh-

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lenstoffspeicher sowie die Archivfunktion des Bodens für das geologische und archäologische Erbe (vgl. KOM(2006)232: 16).

Ein anderes mehrfach erwähntes Ziel der BS ist die Schließung von Lücken im europäischen Bodenschutzrecht und die Schaffung eines gemeinsamen und einheitlichen Ordnungsrahmens für den Bodenschutz. Mit der BRRL soll ein kohärenter und effektiver rechtlicher Rahmen, der gemeinsame Grundsätze, Ziele und Maßnahmen für einen ganzheitlichen, vergleichbaren Schutz der Böden in allen MS festlegt, erreicht werden (vgl. KOM(2006)232: 2,6,8 u. 11ff.). Dabei wird der Anspruch auf Schaffung eines flexiblen Rechtssystems mit ehrgeizigen Zielen aber ohne detaillierte Vorschreibungen erhoben, das geeignet ist, die lokalen Besonderheiten der Böden und Flächennutzungen adäquat zu berücksichtigen (vgl. KOM(2006)232: 5).

Ein weiteres essenzielles Ziel der BS ist ihr Beitrag zum Erreichen der Ziele des sechsten Umweltaktionsprogramms der Europäischen Gemeinschaft (Beschluss Nr. 1600/2002/EG) durch den Schutz der natürlichen Ressource Boden vor einer Verschlechterung - auch um ihrer selbst willen - und der Förderung ihrer nachhaltigen Nutzung. Dabei wird auf das kollektive Interesse an der vielfach in Privatbesitz befindlichen Ressource Boden und ihre Bewahrung für künftige Generationen hingewiesen. Angestrebt sind in diesem Zusammenhang eine gezielte und effiziente Bodenschutzpolitik sowie eine stärkere Einbeziehung von Bodenschutzbelangen in die anderen Politikbereiche (vgl. KOM(2006)232: 2 u. 11f.).

Hinzu kommen als Ziele der BS von internationaler Dimension die Verbesserung der Umsetzung des Übereinkommens der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Wüstenbildung (UNCCD) und der Konvention über die biologische Vielfalt (CBD) (vgl. KOM(2006)232: 13).

Neben diesen explizit in der BS angeführten Zielen zum Bodenschutz soll die BS noch weiteren Zielen dienen, wie aus der Begründung für die Notwendigkeit des Tätigwerdens auf europäischer Ebene abgeleitet werden kann. Implizite Ziele der BS sind demnach:

• zur Sicherung der nachhaltigen Entwicklung und langfristigen Wettbewerbsfähigkeit in Europa beizutragen und negative Auswirkungen auf andere Umweltbereiche (Luft, Wasser, Biodiversität, Meere, Klima) zu ver- hindern;