NGOs, Global Governance und der indische Kontext

  Einleitung  3

Die Non Governmental Organization  NGO  4

a  Begriffsdefinitionen  4

b  Rolle und Funktion von NGOs  5

c  Pro und Kontra in der NGO Debatte  6

  Globalisierung und Global Governance  7

a  Begriffsdefinition  8

b  Die NGO und Global Governance  9

  Die Transformation des Staates  10

a  Die Transformation des Staates im Rahmen der Kritischen Staatstheorie  10

b  Der Niedergang des Staates  12

c  Entwicklungspolitik und Transformationsprozesse in Indien  13

  Kooperation zwischen Staat und NGO  17

a  Konzepte der Interaktion zwischen Regierung und NGO  17

b  Regierung NGO Interaktion im indischen Kontext  19

  Die Naandi Foundation  21

  Schlussbetrachtung  23

Literaturquellen   25

1 Einleitung

Die Globalisierung und ihre immensen Auswirkungen nicht nur auf das internationale Staatensystem sondern auf alle Ebenen politischer Regulierung hat neue Herausforderungen aber auch Chancen mit sich mitgebracht. Es sind neue Konzepte entstanden, die helfen sollen, globale soziale und ökologische Probleme, die sich den nationalstaatlichen Steuerungsmöglichkeiten entziehen, zu lösen und neue politische Gestaltungsformen zu formulieren. Eines der prominentesten Modelle der letzten Jahre ist sowohl innerhalb als auch außerhalb der Forschungsdebatte unter dem Begriff „Global Governance“ bekannt geworden. Durch die Vernetzung verschiedener politischer Ebenen und Akteure und neue Regelungsmechanismen spielen neben den zwischenstaatlichen Beziehungen und den multinationalen Unternehmen nun auch andere nichtstaatliche Akteure eine zunehmend relevantere Rolle. Es gibt bereits seit vielen Jahren die unterschiedlichsten globalen Institutionen, wie beispielsweise die Vereinten Nationen, die eine grenzüberschreitende Kooperation verbessern sollen. Die Nicht-Regierungsorganisation, abgekürzt NGO, ist dabei einer der facetttenreichsten und vielversprechensten Institutionen. Sie sollen im Rahmen des Global Governance Ansatzes die globale Zivilgesellschaft vertreten und deren Interessen sichtbar machen. Indien wird oft als „the NGO capital of the world, with up to 100.000 different organizations and self-help associations“ (BTA 2008) 1 bezeichnet, und eignet sich

daher ausgezeichnet, um die Phänomene NGO und Global Governance in Form eines Fallbeispiels näher zu betrachten. Um genau verstehen zu können wie und ob NGOs ihre Rolle als ‚Demokratisierer’ der internationalen Politik erfüllen können, werden im Rahmen dieser Hausarbeit mehrer Aspekte im Hinblick auf NGOs und das Global Governance Konzept allgemein und speziell im indischen Kontext beleuchtet. Zunächst wird der Begriff der NGO näher definiert, um dann ihre Funktion und die damit einhergehenden Vor- und Nachteile, wie sie in den einschlägigen Debatten diskutiert werden, herauszuarbeiten. Im Anschluss soll die Bedeutung von Global Governance und die Hoffnungen, die im Rahmen dieses Modells mit den NGOs verbunden werden, beschrieben werden. Da man das Phänomen der NGO nur im Zusammenhang mit den Transformationsprozessen, denen die Nationalstaaten durch die Globalisierung ausgesetzt sind, verstehen kann, werden verschiedene Konzepte der Transformation vorgestellt. Daraufhin wird untersucht, wie sich indische Entwicklungspolitik über die Jahre verändert hat, welche Akteure im indischen Kontext beachtet werden müssen und welche Transformationsprozesse stattgefunden haben. Als nächstes werden unterschiedliche theoretische Konzeptionen über die Interaktion

1 Betrtelsmann Transformation Atlas 2008: India/Management Index/Consensus-Building.

zwischen Regierung und NGO vorgestellt, um dann die Zusammenarbeit zwischen den beiden Akteuren im indischen Kontext zu betrachten. Im vorletzten Punkt soll das Fallbeispiel der Naandi Foundation dazu dienen, die zuvor erarbeiteten theoretischen Grundlagen über NGOs anzuwenden. Abschließend werden die gesammelten Kenntnisse noch einmal in knapper Form zusammengefasst.

2 Die Non-Governmental Organization (NGO)

Mit dem Begriff „NGO“ wurden in den letzten Jahren und werden immer noch viele Hoffnungen verbunden. Um diese besser zu verstehen, muss man aber zunächst wissen, was mit diesem Begriff assoziiert wird und welche Rolle den NGOs in der heutigen Welt zugeschrieben wird. Erst dann kann man diskutieren, ob sie diesen Erwartungen gerecht werden kann.

a) Begriffsdefinitionen Der Begriff Non-Governmental Organization (NGO) beziehungsweise Nicht-Regierungs- Organisation (NRO) gehört zu den politikwissenschaftlichen Terminologien, die trotz etlicher Debatten bis heute noch sehr unscharf definiert sind. Es fällt schwer, klar abzugrenzen, welche Organisationen noch mit dazu gehören und welche nicht mehr 2 . Der Begriff definiert sich zunächst nur negativ („Non“), und beschreibt was NGOs nicht sind. Sie sind weder Regierungen und noch Unternehmen, aber mehr als nur ehrenamtliche Vereine. Je nach Definitionsgrundlage 3 kann sich die Zahl der heute existierenden NGOs stark unterscheiden. In den Beiträgen von Brunnengräber, Klein und Walk werden einige allgemeine Merkmale herausgearbeitet und NGOs „als zivilgesellschaftliche Akteure angesehen, die unter Verzicht auf Gewalt und (explizit oder implizit) orientiert an den Menschenrechten handeln. Sie stellen moralische Forderungen und vertreten dem Anspruch nach Anliegen, die sich auf die

(Brunnengräber/Klein/Walk 2005: 15). Wie in dem Adjektiv „zivilgesellschaftlich“ bereits deutlich wird, darf dieser Definition nach keine Abhängigkeit gegenüber staatlichen

2 So wurden beispielsweise viele Versuche unternommen, NGOs von staats- oder marktnahen Organisationen abzugrenzen: Quangos (Quasi-NGOs): aus staatlichen Organisationen ausgelagert, GRINGOS (Government- Run-Inspired-NGOs): stark von Regierungen gesteuert. GONGOS (Governmen-Organised-NGOs): von Regierung(en) organisiert. Ffungos (Foreign-Funded-NGOs): von Fremdressourcen abhängig. (siehe: Klein/Walk/Brunnengräber 2005: 14) 3 Die UN verwendet eine sehr breite Definition, wohingegen die Union of International Associations einen umfassenden Kriterienkatalog erstellt hat. So schwankt die Anzahl von weltweiten NGOs zwischen 7306 und weit über 20.000 (vgl.

http://www.bpb.de/wissen/3UD6BP,0,0,NichtRegierungsorganisationen_%28NGOs%29.html Stand:

Institutionen bestehen. Darüber hinaus müssen NGOs ‚non-profit-otganizations’ sein, also Organisationen, die, orientiert am allgemeinen Nutzen, keinerlei profitorientierte Interessen vertreten. Zwar selbstverständlich, aber sehr wesentlich ist, dass eine NGO zumindest in geringfügigem Maße organisatorische Strukturen aufweisen muss. Letztendlich verfolgen beinahe alle NGOs das selbe Ziel, nämlich „auf breiter Basis eine Sensibilisierung für ihre Anliegen zu schaffen und somit Einfluss auf politische Entscheidungsträger oder Unternehmen zu nehmen“ (Bonacker/Stisch 2006: bpb/Was tun NGOs?) 4 . Der Begriff kann

jedoch bezüglich der jeweiligen Zielumsetzung weiter ausdifferenziert werden. „Politikorientierte“ NGOs, zu denen beispielsweise Greenpeace gezählt wird, versuchen die politische Willensbildung und staatliche Entscheidungsfindung in Form von Öffentlichkeitsarbeit, Kampagnen, Aktionen des zivilen Ungehorsams oder Lobbyarbeit zu beeinflussen. „Operative“ NGOs sind hingegen eher darauf ausgerichtet, im humanitären Bereich Leistungen zu erbringen, wie beispielsweise das Rote Kreuz (siehe: Klein/Walk/Brunnengräber 2005: 15). Allerdings sind auch hier die Grenzen fließend. Unterschieden werden darüber hinaus die Nord-NGOs, die vor allem politikorientiert und in Industrieländern ansässig sind, von den Süd-NGOs, die ihren Sitz meist in

Entwicklungsländern haben und operativ ausgerichtet sind. Weitere Typisierungen gibt es nach Sektor (z.B. Agrarbereich, Gesundheit, Menschenrechte), Organisationsgröße, regionaler Präsenz, ideologisch-politischer Ausrichtung. Die „Institutionalisierungsform des gesellschaftlichen Anschlussmusters“, wie beispielsweise die von einem oder mehreren Statusträgern abhängige „Honoratioren-NRO“ oder die staatlich beauftragte „Dienstleistungs- NRO“ (vgl. Glagow 1993: 312/313) ist eine weitere Möglichkeit NGOs zu typologisieren. Auch die drei anderen Typen bei Glagow, die internationale Mutterorganisation, die Ableger- NGO und berufsspezifische Zusammenschlüsse zu NGOs, können von vornherein Aufschluss geben über „die unterschiedlichen Handlungsbedingungen und –spielräume der jeweiligen NRO“ (Glagow 1993: 312).

b) Rolle und Funktion von NGOs

NGOs beschäftigen sich mit einer großen Vielfalt von Themen: von Umwelt, Entwicklung, sozialer Gerechtigkeit, Menschenrechte bis hin zum Frieden. Indem sie bestimmte gesellschaftliche Themen und Probleme über die Medien publik machen, sind sie im Stande nationale und internationale Kritik- und Protestbewegungen hervorzurufen. Ihnen wird oft die Rolle zugeschrieben, die internationale Politik zu demokratisieren indem sie der

„internationalen Zivilgesellschaft“ eine Stimme verleihen, unterrepräsentierte Interessen vertreten und für mehr Transparenz bei politischen Entscheidungsprozessen sorgen 5 (vgl. Klein 2002: 3). Durch die Herausbildung von transnationalen Netzwerk- und Bündnisstrukturen von der lokalen bis zur globalen Ebene mit anderen (internationalen) zivilgesellschaftlichen Akteuren können NGOs ihren Wirkungsgrad maximieren und werden zu einem wichtigen und unübersehbaren Gegenspieler von wirtschaftlichen und politischen Machtkartellen. Dabei dienen sie als ein wichtiges Frühwarnsystem und können helfen rechtzeitig auf gesellschaftliche Missstände zu reagieren. Weil NGOs nicht an Wahlen gebunden sind, können sie den kurzfristigen tagespolitischen Entscheidungen langfristige mitunter unpopuläre 6 Werte und Ideale entgegensetzen und erinnern damit gleichzeitig das gesellschaftliche Gewissen an seine sozialen und moralischen Pflichten. Aufgrund ihrer Volksnähe und hohen Glaubwürdigkeit erfreuen sich NGOs in den letzten Jahren immer größerer Beliebtheit, nicht zuletzt wegen „den Schwächen von repräsentativen Institutionen, dem Vertrauensverlust von politischen Parteien und verbreiteten Ohnmachtsgefühlen gegenüber bürokratischen Apparaten und undurchsichtigen Entscheidungsprozessen“ (Nuscheler 2005: 558).

c) Pro und Kontra in der NGO Debatte NGOs weisen gegenüber staatlichen oder privatwirtschaftliche Organisationen einige Besonderheiten auf, die auf den ersten Blick für sie sprechen. NGOs sind aufgrund ihrer Spenden-Finanzierungsbasis und ihren freiwilligen Mitgliedern im Optimalfall unabhängig von Staaten oder Unternehmen und erlangen dadurch ein hohes Maß an Glaubwürdigkeit. Die Nähe zu ihren jeweiligen Zielgruppen hilft ihnen, schnell ortskundige Experten zu organisieren, die bei der Problembewältigung helfen können. Oft sind nicht nur die NGOs nicht profitorientiert sondern auch deren Mitarbeiter, was sich in einem vergleichsweise geringen Verwaltungs- und Personalkostenaufwand niederschlägt. Aufgrund der meist schwach ausgeprägten bürokratischen Strukturen innerhalb der Organisationen und ihres hohen Spezialisierungsgrades, können Projekte flexibler und effizienter durchgeführt werden als von Regierungsorganisationen (vgl. Nuscheler 2005: 565/566).

Allerdings wurden alle hier genannten vermeintlichen Vorteile in den bisherigen Debatten kritisiert und festgestellt „dass NGOs [...] lang nicht so effizient sind wie ursprünglich

5 Altvater und Brunnengräber sprechen in diesem Zusammenhang von „advocacy“, „campaigning“ und „expertise“ (vgl. Altvater/Brunnengräber 2002: 8).

6 „Dies gilt besonders für die unpopuläre Entwicklungspolitik, aber auch für die Umwelt- und Menschenrechtspolitik“ (Nuscheler 2005: 558)

angenommen, wenn es um den Zugang zu den Armen, um Kosteneffizienz, Nachhaltigkeit, breite Parizipation, Flexibilität und Innovation geht“ (Edwards/Hulme 1996:5). Um so mehr sich NGOs auf spezielle Problembereiche professionalisieren, desto größer wird die Gefahr, den Blick für komplexe Gesamtzusammenhänge und eventuelle Nebenwirkungen auf andere Problemgebiete zu verlieren. Eine weitere Gefahr, die sich aus der Professionalisierung ergibt sind die seit den 80ern zu beobachtenden Oligarchisierungstendenzen 7 , da nur wenige der etlichen NGOs „sich größere Mitarbeiterstäbe, eine professionelle Öffentlichkeits- und Lobbyarbeit und den teuren Konferenztourismus leisten“ (Nuscheler 2005: 560) können. Eng damit verbunden ist die kritische Auffassung mancher Beobachter, dass NGOs nicht zuletzt wegen des immensen Konkurrenzdrucks überhaupt nicht unabhängig agieren können, da sie immer ihren Spendern und Geldgebern verpflichtet sind. Abhängig sind die NGOs aber nicht nur von ihren Geldgebern sondern auch von den Medien, da sich ihr Einfluss (und damit ihre Einnahmen) oft aus der öffentlichen Anteilnahme speist. Wenn der Kampf um Einfluss wichtiger wird als der Kampf um die Interessenvertretung, schadet dies ihrem Image als „Demokratisierer“ der internationalen Politik beträchtlich (vgl. Kirstein/Böth 2006: bpb/Kritik an NGOs) 8 . Einer der Hauptkritikpunkte der letzten Jahre dreht sich um die internen Legitimationsdefizite von NGOs, wie beispielsweise die fehlende Transparenz, den Mangel demokratischer Elemente innerhalb der Organisationen und das Nichtvorhandensein institutionalisierter öffentlicher Kontrollmechanismen. Nur „wenn es ihnen gelingt, die Gesellschaft [immer wieder von neuem] zu überzeugen, dass sie in einer pluralistischen Demokratie als Sauerteig bürgerschaftlichen Engagements und als Widerpart mächtiger Interessengruppen gebraucht werden – und sich dabei nicht als Ersatz, sondern als Ergänzung demokratisch legitimierter Institutionen verstehen“ (Nuscheler 2005: 563/564) kann ihnen Legitimation zugesprochen werden.

3 Globalisierung und Global Governance

Die beiden Begriffe „Globalisierung“ und „Global Governance“ sind wohl zwei der meistgebrauchten Begriffe in den jüngeren Beiträgen der Internationalen Beziehungen. Beinahe jedes Phänomen der internationalen Politik scheint mehr oder weniger davon beeinflusst zu sein. Was genau sich hinter den beiden Begriffe verbirgt, wie sie sich zueinander verhalten und welche Rolle die NGOs dabei spielen soll in dem folgenden Abschnitt in knapper Form geklärt werden.

7 In Deutschland fließen 70% aller Spenden für Entwicklungshilfe im Nord-Süd Bereich in die zehn größten deutschen Entwicklungs-NGOs (z.B. Miserior) und 97% der insgesamt 5700 hauptamtlichen Mitarbeiter arbeiten für 10% der NGOs in diesem Bereich (vgl. Eberlei 2002: 23).

8 Vgl. http://www.bpb.de/themen/QEOV4M,3,0,Kritik_an_NGOs.html#art3 (Stand: 01.04.2008)