- 1 - 1.Vorwort

Durch das zunehmende Wachstum der Bevölkerung und die stetig voranschreitende Globalisierung hat das Umweltproblem in den letzten Jahrzehnten immer mehr an Bedeutung zugenommen, sowohl in der Wissenschaft als auch in der Öffentlichkeit. Um diesem gestiegenen Interesse gerecht zu werden, hat der Stellenwert der Umwelt in der Politik immer mehr an Zuwachs erfahren. Innerhalb der allgemeinen Umweltpolitik kommt der kommunalen Umweltpolitik im Föderalstaat eine besondere Rolle zu, da Umweltschäden einen räumlichen Bezug aufweisen. ¹ So stellte die Bundesregierung bereits 1971 in ihrem Umweltprogramm fest: „Wirksamer Umweltschutz bedarf enger Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Gemeinden“. ² Ein weiterer wichtiger Schritt in der kommunalen Umweltpolitik wurde 1992 in Rio de Janeiro auf der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung (UNECD) getätigt. Dort wurde auch das globale Aktionsprogramm „Agenda 21“ verabschiedet. Als wichtiges Schlagwort dieser Konferenz kann man den Imperativ kommunaler Umweltpolitik nennen: „Global denken - lokal handeln.“ ³ Womit lässt sich nun der Begriff der Umweltpolitik definieren. Laut Bundesregierung 1976 sind es: „Die Gesamtheit aller Maßnahmen, die notwendig sind um dem Menschen eine Umwelt zu sichern, wie er sie für seine Gesundheit und für ein menschenwürdiges Dasein braucht und um Boden, Luft und Wasser, Pflanzen- und Tierwelt vor nachteiligen Wirkungen menschlicher Eingriffe zu schützen und um Schäden oder Nachteile aus menschlichen Eingriffen zu beseitigen.“ In diesem Kontext soll nun die kommunale Umweltpolitik über ihre Instanzen, die Kommunen wie Städte, Gemeinden und Kreise als lokalen Entscheidungsträgern, die Gesetze der Bundesregierung umsetzen und sich auch als Brücke zur Partizipation der Bürger sehen. Baumheier sieht u.a. folgende Aspekte, die für eine kommunale Umweltpolitik sprechen: „Kommunen sind durch viele ihrer Tätigkeitsbereiche direkte Verursacher von Umweltbelastungen. Kommunen sind zugleich durch ihre Eigenschaft als unterste staatliche Ebene Opfer von Umweltbelastungen. Kommunen sind die wichtigste Vollzugsinstanz staatlicher Umweltpolitik“. ⁴ Neben diesen Gründen kann man auch des öfteren eine ökonomische Begründung für kommunale Umweltpolitik finden.

¹ Siehe hierzu Ludin u. Rahmeyer, Abfallwirtschaft als Teilbereich kom. Umweltpolitik (1999), S. 3.

² Zit. n. Lerser, in Baumheier, Kommunale Umweltvorsorge (1993), S. 5.

³ Siehe hierzu Feser/Hauff, Kommunale Umweltpolitik (1996), S. 1.

⁴ Vergl. Baumheier, Kommunale Umweltvorsorge (1993) S. 51ff.

- 2 -So ergibt sich die Notwendigkeit kommunaler Umweltpolitik durch das festzustellende Marktversagen bei der Allokation von Umweltgütern. Feser/Flieger stellen fest: „Da die Umwelt zwar als Produktionsfaktor und Konsumgut genutzt, die Kosten dieser Nutzung entstehen aber nicht dem jeweiligen Verursacher, sondern der Allgemeinheit oder einzelnen Dritten“. Es entstehen sogenannte negative externe Effekte, was dazu führt dass umweltschädigende Güter zu günstig und deswegen auch in der konsumierten Menge zu groß sind. ⁵ Dabei gibt es verschiedene Aufgabengebiete und Schwerpunkte der kommunalen Umweltpolitik. Grob gesehen lassen sich dabei Anführen die Abfallwirtschaft, die Wasserversorgung und Abwasserwirtschaft, die Energie- und Verkehrspolitik sowie die Raum- bzw. Bauleitplanung. In den folgenden Abschnitten sollen nun die Möglichkeiten der Kommunen, über verschiedene Instrumente Einfluss zu nehmen genauer betrachtet werden und auch die Grenzen dieser aufgezeigt werden.

2. Energiepolitik / Energiewirtschaft

Ein wichtiger Bereich der kommunalen Umweltvorsorge ist die Energiewirtschaft. Sie wurde, im Vergleich zur Abfallwirtschaft, erst relativ spät unter Umweltschutzaspekten betrachtet. Als Hauptmaßnahme für diesen Bereich, wurde von der Klima-Enquète-Kommision (1990) gefordert, Energie- und Verkehrskonzepte so zu erstellen, dass sie sich am Leitindikator „CO2-Reduktion“ orientieren. ⁶ Dies resultiert daraus, dass die globale Klimaveränderung untrennbar mit dem CO2-Ausstoß zusammenhängt. Erfreulicherweise hat der CO2-Ausstoss in der BRD, bei relativ konstantem Energieverbrauch, in den Jahren 1991-1999 kontinuierlich von 975799 auf 857890 (in 1000 Tonnen), abgenommen. ⁷ Was diesen Bereich für die kommunale Politik ebenfalls sehr wichtig erscheinen lässt, ist die Möglichkeit der Bürgerbeteiligung. Hier sieht Baumheier ein noch relativ ungenutztes Potential zur Partizipation der Bürger. ⁸ Zu nennen wären hier die „Energiebeiräte“ wie es sie in Bremen oder Lübeck gibt, oder die „Runden-Tische“ aus NRW. Diese stellen häufig die Triebkräfte, Initiatoren und Innovatoren für eine neue Energiepolitik dar. 9

Ebenso großer Bedeutung, kommt der Vermeidung von Umweltbelastungen, wie sie bei der Verbrennung von fossilen Energieträgern auf dem Weg von der

⁵ Siehe hierzu Feser/Flieger (1996), S. 2.

⁶ Siehe hierzu Feser/Hauff, Kommunale Umweltpolitik (1996), S. 67.

⁷ Quelle: Statistisches Bundesamt vom 27.11.01

⁸ Siehe hierzu Baumheier, Kommunale Umweltvorsorge (1993), S. 93.

⁹ Siehe hierzu Feser/Hauff, Kommunale Umweltpolitik (1996), S. 69

- 3 -Primärenergiegewinnung bis hin zum Endenergieprodukt wie Wärme, Luft und Licht entstehen. Dabei ist festzustellen, dass unter den Bedingungen unserer Industriegesellschaft eine vollständig umweltverträgliche Energieversorgung nicht möglich ist. Daraus resultiert für die Energiepolitik lediglich eine Verbesserung der Möglichkeiten auf der Entstehungs- wie auf der Verwendungsseite. Dabei sind neben Funktionsanforderungen moderner Industriegesellschaften, weiterhin die rechtlichen, ökonomischen und infrastrukturellen Rahmenbedingungen zu beachten. ¹⁰ Eine Rechtsgrundlage für die Einflussmöglichkeit der Kommunen auf dem Gebiet der Energieversorgung bietet der Artikel 28 II Grundgesetz. Die Hauptrolle kommt den Kommunen im Bereich der Energieverteilung und sogar der Versorgung zu. ¹¹ Die Idee von Peter Heinnicke in diesem Bereich ist eine Umorientierung der Geschäftspolitik der Stadtwerke nach der Leitidee eines Energiedienstleistungsunternehmens. Aus diesem PR-Konzept muss jedoch eine betriebswirtschaftlich realisierbare Umsetzung zu den „Stadtwerken der Zukunft“ erfolgen. Ziel dieser Strategie ist „weniger Energie, dafür aber in optimal veredelter Form“ anzubieten oder „Energiedienstleistungen zu minimalen gesamtwirtschaftlichen Kosten bereitzustellen“. Um diese Strategie zu erreichen müssen einige Punkte wie z.B. die Dezentralisierung der Energiepolitik oder Least-Cost-Planning beachtet werden. Jedoch sind die Bundes- und EU-Weiten Rahmenbedingungen dafür noch nicht gegeben. ¹² Auf der Entstehungsseite, ist die Möglichkeit der Neugestaltung von Konzessionsverträgen sowie die Beteiligung an Energieversorgungsunternehmen anzuführen. Jedoch treten hier schon Konflikte mit einer ökologisch ausgerichteten kommunalen Energiepolitik auf, da die Einnahmen aus Konzessionsverträgen Umsatzabhängig sind. ¹³ So entsteht ein Konfliktverhältnis zwischen Finanz- und Umweltschutzinteresse. Bei den Möglichkeiten zur Lenkung und Steuerung des Energieverbrauchs (siehe Anhang 1) durch die Kommunen muss man wiederum zwischen Versorgungsseite und Verwendungsseite unterscheiden. Auf der Versorgungsseite müssen die Rahmenbedingungen geschaffen werden um eine verstärkte Nutzung regenerativer Energiequellen , Kraft-Wärme-Kopplungen und leitungsgebundener Energieträger zu fördern. So könnte man Zuschüsse für den Einsatz alternativer Energiequellen, wie Sonnenkraft und Wasserkraft, als auch von neuen

¹⁰ Vergleiche hierzu Baumheier, Kommunale Umweltvorsorge (1993), S. 95.

¹¹ Siehe hierzu Baumheier, Kommunale Umweltvorsorge (1993), S. 99.

¹² Vergleiche Feser/Hauff, Kommunale Umweltpolitik (1996), S. 68-74.

¹³ Vergleiche hierzu Baumheier, Kommunale Umweltvorsorge (1993), S. 100.

- 4 -Technologien wie Blockheizkraftwerke, gewähren und diese als Vorbild auch in eigene Einrichtungen einbauen. Als Beispiel lässt sich hier die Stadt Freiburg anführen die bereits Bewiesen hat das es energetisch und wirtschaftlich Sinnvoll ist, in bestimmten geeigneten Bereichen wie Hallenbäder oder Schulzentren die Energieversorgung durch ein BHKW zu dezentralisieren. ¹⁴ Das Problem bei der Gewährung solcher Subventionen ist jedoch der enge finanzielle Handlungsspielraum der Kommunen. Eine weitere Möglichkeit wäre die Erhebung von Sonderabgaben als Anreizfunktion zur Vermeidung oder Verminderung der Umweltgefährdung. So wäre eine Emissionsabgabe die, die Zusatzkosten umweltschädlichen Handelns in die betrieblichen und sonstigen Kosten internalisiert (Internalisierungsabgabe). Jedoch haben Kommunen kein Recht Sonderabgaben einzuführen, diese Möglichkeit besteht nur wenn ihnen die Regelungskompetenz im jeweiligen Politikbereich zukommt ¹⁵ . Ebenso sollte viel Wert auf den Ausbau des Fernwärmenetzes gelegt werden, da diese Art der Energieversorgung weitaus umweltfreundlicher ist als eine Versorgung durch Öl- oder Gasbrennöfen zum Beispiel. Auf der Verwendungsseite könnten verschiedene Tarifsysteme zum Tragen kommen. So gab es bereits 1988 in Saarbrücken einen Modellversuch zur Erprobung verschiedener Tarifmodelle. Als Ergebnis will Saarbrücken ein neues Tarifsystem, das auf Zeitvariabilität, abgesehen von einem geringen Grundpreis, verzichtet und rein linear ausgestaltet ist, einführen. ¹⁶ Eine weitere Maßnahme geht bereits in den Bereich der Bauleitplanung über, so könnte man die Dämmvorschriften für Neubauten und bei Wärmedämmassnahmen ändern. Auch in diesem Bereich kam Saarbrücken eine Vorreiterrolle zu. ¹⁷ Um solche und andere Maßnahmen zu fördern, muss auch auf dem Feld der Energieberatung wichtige Arbeit geleistet werden. Schwerpunkte einer solchen Beratung könnten bauliche Fragen, Fragen der Heizungstechnik sowie allgemein zum Verbraucherverhalten und zum Stromsparen sein. In Freiburg wird dies von einer im Umweltschutzamt integrierten Energiefachstelle übernommen. Somit erfolgt die Beratung immer auch unter Umweltschutzaspekten. 18

¹⁴ Siehe hierzu Baumheier, Kommunale Umweltvorsorge (1993), S. 151.

¹⁵ Vergleiche M. Joseph, Die Analyse kom. Umweltpol. aus Sicht d. neuen Polit. Ökon. (1995), S. 67ff

¹⁶ Siehe hierzu Baumheier, Kommunale Umweltvorsorge (1993), S. 142-143.

¹⁷ Vergleiche Baumheier, Kommunale Umweltvorsorge (1993), S. 145.

¹⁸ Vergleiche Baumheier, Kommunale Umweltvorsorge (1993), S. 154.

- 5 - 3.Abfallwirtschaft

Nicht zuletzt durch das voranschreitende Wachsen unserer Konsumgesellschaft hat der Bereich Abfallwirtschaft, in der öffentlichen Diskussion, einen immer höher werdenden Stellenwert erreicht. Die Verhinderung bzw. Beseitigung des Abfalls, als negatives Nebenprodukt der Konsumgesellschaft, ist eine Herausforderung für die Technik, die Ökonomie und die Politik. Bevor nun die Möglichkeiten für die kommunale Politik herausgearbeitet werden, muss erst die Kompetenzverteilung betrachtet werden. Dies ist notwendig da die Abfallproblematik keine ausschließlich kommunale Angelegenheit ist. ¹⁹ Im Rahmen der Bundes- und Länderpolitik, kommt der kommunalen Umweltpolitik in diesem Bereich die Einsammlung und Beseitigung sowie die Bereitstellung von Verwertungsinfrastrukturen zu. Wenn man die Aufgabenverteilung genauer betrachtet, stellt man fest dass der Bund wesentliche Kompetenzen inne hat, und die Länder als auch die Kommunen zum Großteil nur Erfüllungsgehilfen und Folgenträger sind. 20

Aus diesen Rahmenbedingungen heraus hat die Kommune im Bereich der Abfallentstehung bei der Güterproduktion kaum Möglichkeiten einzugreifen. Ihnen kommen größtenteils nur Entsorgungspflichten zu. Daher setzen abfallpolitische Maßnahmen vor allem am Konsum der Bürger an und versuchen diesen zu steuern. Als wichtigstes Ziel der Abfallwirtschaft ist wohl die Beeinflussung der Abfallmenge (siehe Anhang 2), vor allem bei den Siedlungsabfällen, anzuführen. Dies ist auch dringend notwendig da mittlerweile ein Lagerproblem durch Überlastung der vorhandenen Deponien zu beobachten ist, und die Müllmenge in den letzten Jahren nicht zurückgegangen ist. Laut Statistischem Bundesamt fielen in den Jahren 1996 und 1997 einmal 390.906 und 386.876 tausend Tonnen an Primärabfällen an, darunter befinden sich auch die für die Kommunen relevanten Siedlungsabfälle in Höhe von 44996 tausend Tonnen im Jahr 1997. Was jedoch festzustellen ist, ist die Tatsache das die Müllmenge zumindest nicht weiter angewachsen ist. ²¹ Um die Abfallmenge zu steuern, wäre ein erster Schritt die Entsorgungskosten verursachergerecht in Rechnung zu stellen. Dazu wäre es nötig, die Tarife nicht nach Behältervolumen sondern nach tatsächlich angefallener Müllmenge auszugestalten und die entstehenden Kosten vollständig an Haushalte und Unternehmen weiterzugeben.

¹⁹ Siehe hierzu W.Benkert in Räumliche Aspekte umweltpolit. Instrumente (1996), S.80

²⁰ Vergleiche W.Benkert in Räumliche Aspekte umweltpolit. Instrumente (1996), S.83

²¹ Siehe hierzu in Daten zur Umwelt/Umweltbundesamt (2000)