"Zwei Staaten in Deutschland" - Auftakt zur neuen Ostpolitik in der Regierungserklärung von Willy Brandt am 28. Oktober 1969

Inhaltsverzeichnis

  Inhaltsverzeichnis  2

1.  Die Ankündigung der Neuen Ostpolitik in der Regierungserklärung  

  vom 28 Oktober 1969  3

2.  Wandel durch Annäherung : Konzeptionelle Grundlagen der Neuen Ostpolitik  6

2.1  Bindung an den Westen: Verpflichtung gegenüber der NATO und Beziehungen zu den  

  Vereinigten Staaten  6

2.2  Annäherung an den Osten: Anerkennungs und Gewaltverzichtspolitik  8

2.3  Entkrampfung der Beziehungen zwischen den beiden deutschen Teilstaaten: De-facto  

  Anerkennung der DDR  10

2.4  Zielvorgabe: Wahrung der Nationalen Einheit und Recht auf Selbstbestimmung  12

3.  Internationale Bedingungsfaktoren der Neuen Ostpolitik  13

3.1  Die Entspannungsperiode als weltpolitischer Rahmen für die Neue Ostpolitik  14

3.2  Die Alliierten Vorbehaltsrechte als Rahmenbedingung westdeutscher Außenpolitik  16

3.3  Die Reaktionen der Supermächte und ihrer Bündnispartner auf die Regierungserklärung  

  und der innenpolitische Diskurs in der Bundesrepublik  17

4.  Analyse der Neuen Ostpolitik unter dem Paradigma des außenpolitischen  

  Prioritätenkonflikts  20

5.  Quellen und Literaturhinweise  23

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1. Die Ankündigung der Neuen Ostpolitik in der

Regierungserklärung vom 28. Oktober 1969

Die Regierungserklärung vom 28. Oktober 1969 bildete den Auftakt zu einer Außenpolitik, die sich als Wahrung deutscher Interessen verstand und den außenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesrepublik vorsichtig erweitern sollte. Schon mit den einleitenden Worten gab Bundeskanzler Willy Brandt die außenpolitischen Koordinaten der sozialliberalen Koalitionsregierung vor:

„Wir sind entschlossen, die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und den Zusammenhalt der deutschen Nation zu wahren, den Frieden zu erhalten und an einer europäischen Friedensordnung mitzuarbeiten, die Freiheitsrechte und den Wohlstand unseres Volkes zu erweitern und unser Land so zu entwickeln, dass sein Rang in der Welt von morgen anerkannt und gesichert sein wird.“ ¹ An dieser Stelle findet sich die von Helga Haftendorn beschriebene „Trias von Zielen“ ² wieder, die für die normativen Grundlagen der Politik der Bundesrepublik kennzeichnend waren: Frieden und Sicherheit, Einheit und Freiheit, sowie wirtschaftliches Wohlergehen. An diesen Normen waren auch die grundlegenden Prämissen der Neuen Ostpolitik orientiert. Die Sicherheit Deutschlands zu wahren bedeutete, in Kontinuität mit der Politik Adenauers im westlichen Lager und im Nordatlantischen Bündnis fest verankert zu bleiben. Besondere Bedeutung maß Brandt in der Regierungserklärung dem Verhältnis zu den Vereinigten Staaten bei, da die Bundesrepublik von den USA in hohem Grad sicherheitspolitisch abhängig war. Nur mit dem Rückhalt der Westmächte konnte eine Annäherung an den Osten realisiert werden, die mit der Institutionalisierung des Regimes einer europäischen Friedensordnung zur Entspannung in Europa und zu einer verbesserten Sicherheitslage der Bundesrepublik führen sollte. Als wichtigstes Instrument zur Annäherung an den Osten betonte der Kanzler die „Bereitschaft zu verbindlichen Abkommen über den gegenseitigen Verzicht auf Anwendung oder Androhung von Gewalt auch gegenüber der DDR“ ³ , während der UdSSR derartige Konzessionen nicht genügten. Sie forderte vehement die Anerkennung der Nachkriegsrealitäten durch die Bundesregierung. An späterer Stelle bediente sich Brandt einer prägnanten Formel, die dem sowjetischen Bedürfnis entgegenkommen sollte und zum

¹ Brandt, Willy, „Regierungserklärung am 28. Oktober 1969 vor dem Deutschen Bundestag in Bonn“, Deutscher Bundestag 6. WP/5. /28.10.1969/ 20A-34 C., Bonn, 1969 (http://www.mediaculture-online.de/fileadmin/bibliothek/brandt_rede/brandt_rede.pdf, 19.04.2007), S. 1. ² Haftendorn, Helga, „Außenpolitische Prioritäten und Handlungsspielraum. Ein Paradigma zur Analyse der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland“, PVS, 30. Jg. (1989), Heft 1, S. 35.

³ Brandt, 1969, S. 5.

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Synonym für die Kurskorrektur in der Ost- und Deutschlandpolitik durch die sozialliberale Regierung wurde:

„Auch wenn zwei Staaten in Deutschland existieren, sind sie doch füreinander nicht Ausland; ihre

Beziehungen zueinander können nur von besonderer Art sein.“ ⁴ Dies bedeutete weiterhin nichts anderes als eine De-facto-Anerkennung der Teilung Deutschlands. Die Möglichkeit einer völkerrechtlichen Anerkennung der DDR durch die Bundesregierung schloss Brandt allerdings von vorneherein aus. Ein weiteres Symptom für die veränderte Haltung der Bundesregierung war, dass in der Regierungserklärung das Wort „Wiedervereinigung“ keine Verwendung fand. Stattdessen war die Wahrung der Einheit der Nation trotz der faktischen Teilung Deutschlands Zielvorgabe der sozialliberalen Politik. Außerdem sollte die eingeschränkte Souveränität des Landes sukzessive wiederhergestellt werden. Deutschlandpolitik wurde damit als eine Komponente der Außenpolitik wahrgenommen und es war das Bestreben der Bundesregierung, den Rahmen ihrer Handlungsmöglichkeiten im internationalen System auszuweiten.

In dieser Arbeit werden zunächst die konzeptionellen Grundlagen von Brandts Neuer Ostpolitik in vier Abschnitten beschrieben: der erste behandelt die unverbrüchliche Bindung an den Westen, vor allem im Rahmen der NATO, und die Beziehungen zu den Vereinigten Staaten. Danach wird das Ziel einer Annäherung an den Osten durch den Abschluss von Gewaltverzichtsvereinbarungen und die Anerkennung des Status quo analysiert. Weiterhin beschreibt der dritte Abschnitt den Versuch „das Verhältnis zwischen den Teilen Deutschlands aus der gegenwärtigen Verkrampfung“ ⁵ durch die De-facto-Anerkennung und die Aufgabe des Alleinvertretungsanspruchs der Bundesrepublik zu lösen. Auf die Realisierung dieser Ziele wurde, viertens, unter den Zielvorgaben hingewirkt, die Einheit der Nation zu wahren und das Recht auf Selbstbestimmung der Bundesrepublik geltend zu machen.

Damit war die Neue Ostpolitik in ein komplexes internationales Beziehungsgefüge eingebettet, auf das die Bundesregierung einerseits einzuwirken versuchte, während ihre Außenpolitik andererseits durch die weltpolitischen Rahmenbedingungen determiniert wurde. Die Anfänge westlicher Entspannungspolitik hatten die Bonner Ostdiplomatie der vorherigen Jahre mit ihrer kompromisslosen Haltung gegenüber Ostdeutschland isoliert. Der außenpolitische Handlungsspielraum der Bundesrepublik war zu dieser Zeit völkerrechtlich durch die Fortgeltung alliierter Rechte und Verantwortlichkeiten beschränkt. Der Diskurs innerhalb des Landes war in zwei Lager gespalten, von denen das eine die Annäherung an den

⁴ ibid.

⁵ ibid., S. 4.

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Osten befürwortete, während das andere diese Politik als Gefährdung deutscher Interessen verurteilte. Erste Versuche der Großen Koalition unter Kiesinger zu einer „neuen“ Ostpolitik waren halbherzig und substanzlos geblieben. Insofern war die Ostpolitik Brandts nicht etwas vollkommen Neues, vielmehr hatte sich die Modifikation der bundesdeutschen Außenpolitik mit einiger Vorlaufzeit angebahnt. Die eigentliche Errungenschaft der Regierung unter Brandt und Scheel auf dem Gebiet der Außenpolitik war also nicht die Konzeption der Neuen Ostpolitik, sondern die Vermeidung eines außenpolitischen Prioritätenkonflikts durch die Anpassung des politischen Systems an externe Anforderungen bei gleichzeitiger Ausweitung des außenpolitischen Handlungsspielraums. Unter den Bedingungen von Interdependenz, wie sie von Robert Keohane und Joseph Nye formuliert worden sind ⁶ , hatten sich spezifische Interaktionsmuster zwischen der BRD und den Drei Mächten ergeben. Die Bundesrepublik hatte durch die Zunahme gegenseitiger Interdependenz mit den Westmächten auch neue Einflussmöglichkeiten gewonnen. ⁷ Zusätzlich verstärkten nun die inkrementell angelegte Politik der Annäherung an den Osten sowie der innerdeutsche Verhandlungsprozess als Konsequenz aus der Neuen Ostpolitik die wechselseitigen Einflussmöglichkeiten auf dieser Seite, wie Heinrich End hervorhebt. ⁸ Mit dem Paradigma des außenpolitischen Prioritätenkonflikts ⁹ liefert Helga Haftendorn ein nützliches Instrument zur Analyse der außenpolitischen Prioritäten und des Handlungsspielraums der Bundesrepublik. Von einem außenpolitischen Prioritätenkonflikt spricht Haftendorn, „[...] wenn das politische System angesichts internationaler Anforderungen oder Widerstände nicht in der Lage ist, die als Ergebnis interner gesellschaftlicher Anforderungen festgelegten Ziele extern durchzusetzen oder angesichts entgegenstehender äußerer Anforderungen zumindest aufrechtzuerhalten.“ Ein außenpolitischer Prioritätenkonflikt konnte dadurch vermieden werden, dass die Bundesregierung einen eigenständigen Prozess der Annäherung an den Osten in die Wege leitete und dabei gleichzeitig regelmäßige Konsultationen mit den Westmächten unternahm. Dies ist Gegenstand der theoretischen Analyse im abschließenden Teil der Arbeit. Zunächst erfolgt die Bestimmung der konzeptionellen Grundlagen der Neuen Ostpolitik. Im Anschluss

⁶ vgl. Keohane, Robert O./ Nye, Joseph S., “Power and Interdependence. World Politics in Transition”, Boston/ Toronto, 1977, S. 11-19.

⁷ Haftendorn, Helga, „Die Alliierten Vorbehaltsrechte und die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland“ in: Haftendorn, Helga/ Riecke, Henning (Hrsg.), „ ‚...die volle Macht eines souveränen Staates...’. Die Alliierten Vorbehaltsrechte als Rahmenbedingung westdeutscher Außenpolitik 1949- 1990“, Baden-Baden, 1999, S. 12-14. ⁸ vgl. End, Heinrich, „Zweimal deutsche Außenpolitik. Internationale Dimensionen des innerdeutschen Konflikts 1949-1972“, Köln, 1973, S. 69-72.

⁹ Haftendorn, Helga, “Außenpolitische Prioritäten und Handlungsspielraum. Ein Paradigma zur Analyse der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland“, in: Politische Vierteljahresschrift, 30. Jg., Heft 1, S. 32-49.

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daran werden die internationalen Bedingungsfaktoren deutscher Außenpolitik im Rahmen der Détente dargestellt.

2. „Wandel durch Annäherung”: Konzeptionelle Grundlagen der

Neuen Ostpolitik

Programmatisch eröffnete Willy Brandt seine Rede mit den Worten: „Die Politik dieser Regierung wird also im Zeichen der Kontinuität und im Zeichen der Erneuerung

stehen.“ ¹⁰ Es stand außer Frage, dass an der festen Verankerung im Westen nicht gerüttelt werden sollte. Gleichzeitig wollte Brandt die Annäherung an den Osten in Angriff nehmen. Die Beziehungen zur UdSSR, den osteuropäischen Staaten und der DDR sollten durch eine inkrementelle Politik gegenseitiger Zugeständnisse entkrampft werden. Das Ziel der deutschen Wiedervereinigung beherrschte nicht mehr prioritär die außenpolitische Agenda der Regierung unter Bundeskanzler Willy Brandt und Außenminister Walter Scheel. Man hatte erkannt, dass die Teilung nur langfristig und in Abstimmung mit dem Osten überwunden werden konnte. Stattdessen gab Brandt die Wahrung der Einheit der deutschen Nation und die Wiederherstellung des Rechts auf Selbstbestimmung als Zielvorgaben der Außenpolitik der sozialliberalen Koalition vor.

2.1 Bindung an den Westen: Verpflichtung gegenüber der NATO und

Beziehungen zu den Vereinigten Staaten Kontinuität im Sinne Brandts bedeutete die Beibehaltung der Norm einer starken Verankerung im westlichen Lager, denn nur der sichere Rückhalt im Westen erlaubte eine aktive Ostpolitik. ¹¹ In diesem Sinne bekannte sich die Bundesregierung zu ihren Verpflichtungen im Rahmen der NATO:

„[D]as nordatlantische Bündnis, das sich in den 20 Jahren seiner Existenz bewährt hat,

gewährleistet auch in Zukunft unsere Sicherheit. Sein fester Zusammenhalt ist die Voraussetzung

für das solidarische Bemühen, zu einer Entspannung in Europa zu kommen. [...] Wir werden

deshalb in und gegenüber dem Bündnis die bisherige Politik fortsetzen [...].“ ¹² Willy Brandt unterstrich an dieser Stelle die Bedeutung des Bündnisses für die Sicherheit Deutschlands und Europas. Die ausreichende Verteidigung der Bundesrepublik war nur im Rahmen der NATO gewährleistet. Allerdings hatte sich der Zusammenhalt des Bündnisses in den sechziger Jahren abgeschwächt. Es bestand Uneinigkeit zwischen den Vereinigten Staaten ¹⁰ Brandt, 1969, S. 1.

¹¹ Bender, Peter, „Die ‚Neue Ostpolitik’ und ihre Folgen. Vom Mauerbau bis zur Vereinigung“, München, 1995,

S. 164.

¹² Brandt, 1969, S. 15.

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