Ölrentenwirtschaft und mangelnde politische Partizipation in den arabischen Golfstaaten

Gliederung

I.  Einleitung  3

II.  Wirkungszusammenhänge: Ölrenten und politische Partizipation am Golf  5

1.  Der „autoritäre Gesellschaftsvertrag“ („rentier effect“)  5

  a. Fiskale Autonomie und „politische Autonomie“ von der Gesellschaft („taxation effect“)  5

  b. Der „Verteilungsstaat“ als Mittel zur Befestigung von Herrschaft („spending effect“)  6

2.  Begünstigung der Repression in Krisenzeiten („repression effect“)  7

3.  Sozioökonomische Effekte der Ölrente als Erklärung für mangelnde Partizipation  8

  a. Der „Modernisierungseffekt“  8

  b. Die Folgen der Arbeitsimmigration  9

III.  Die Verwendung der Ölrente und ihre Wirkung am Beispiel Kuwaits und Saudi  

  Arabiens  11

1.  Kuwait  11

  a. Ein demokratisches Vorbild für die arabische Welt?  11

  b. Der kuwaitische Wohlfahrtsstaat: Eliten, Bürger und benachteiligte Gruppen  12

2.  Saudi-Arabien  15

  a. Königshaus und wahhabitischer Islam: Die Allianz von „Buch und Schwert“  15

  b. Distributionspolitik, Repression und zaghafte Reform „von Oben“  16

IV.  Resumée und Perspektive  18

  Literatur  19

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I. Einleitung

Über „Demokratiefeindlichkeit“ und „vormoderne“ autokratische Strukturen und

Regierungsformen in der arabisch-islamischen Welt ist schon viel und intensiv nachgedacht

und geschrieben worden. Speziell die Gruppe der so genannten „arabischen Golfstaaten“ -

d.h. Saudi-Arabien, Kuwait, Katar, Bahrain, Oman und die Vereinigten Arabischen Emirate

(VAE) ¹ - scheint resistent gegen jede Art von Regimewechsel zu sein: In allen sechs Staaten

reicht die Macht der herrschenden Dynastien mindestens 200 Jahre zurück ² Diese haben

damit nicht nur das Kolonialzeitalter - das für diese Region mit Ausnahme von Saudi Arabien

eine mehr oder weniger stark formalisierte Beherrschung durch Großbritannien bedeutete -

unbeschädigt überstanden; sondern auch die in der übrigen arabischen Welt politisch äußerst

turbulente Nachkolonialzeit ³ . Der gesellschaftliche Rahmen ist in der Region durchwegs sehr

traditionell geprägt, ein konservativ ausgelegter Islam spielt eine große Rolle. Entsprechend

eingeschränkt sind die politischen Partizipationsmöglichkeiten der Bevölkerung. Anderseits

verfügen die Anrainerstaaten des Persischen Golfes mit den weltweit größten Reserven des

wichtigsten strategischen Rohstoffs Erdöl sowie bedeutenden Reserven an Erdgas über einen

unvergleichlichen natürlichen Ressourcenreichtum. Nirgendwo sonst findet sich zudem soviel

Öl auf so wenige Köpfe verteilt. ⁴ Dies beeinflusst sehr stark das ökonomische Profil der

Region. Die sechs behandelten Staaten sind „das Beispiel par excellence“ ⁵ für sogenannte

„rentier states“: Sie beziehen den überwiegenden Teil ihrer Staatseinkünfte aus der

¹ Also diejenigen Staaten, die seit 1981 im Gulf Cooperation Council (GCC) zusammengeschlossen sind. Der

Irak wird traditionell nicht zu den arabischen Golfstaaten gezählt.

² Zumindest in einem Teil des jeweiligen heutigen Staatsgebietes. Allerdings existierte eine effiziente und

souveräne „Herrschaft“ über ein bestimmtes Territorium im heutigen Sinne gerade auf der arabischen Halbinsel mit ihren weitläufigen Wüstengebieten oft erst im 20. Jahrhundert.

³ Insbesondere in den 1950er und 1960er Jahren kam es dort fast überall zu Regimewechseln, Staatsstreichen

und Unruhen. Henry Laurens überschreibt das dritte Kapitel seines Buches - welches sich mit dieser Zeit befasst

- „Le temps des révolutions“: Laurens, Henry (1999): Paix et guerre au Moyen-Orient. L'Orient arabe et le monde de 1945 à nos jours. Paris 1999, 111-183

⁴ Im Jahr 2001 förderten Kuwait, Qatar und die VAE pro Tag Öl im Wert von 26,5 bis 27 US-$ per capita. Für den Iran etwa lag dieser Wert bei nur etwa 1,5 US-$, obwohl dort in absoluten Zahlen in etwa genauso viel Öl produziert wurde, wie in allen drei Staaten zusammen. Zahlen nach Noreng, Øystein: The Predicament of the Gulf Rentier State, in: Heradstveit, Daniel; Hveem, Helge (2004): Oil in the Gulf. Obstacles to democracy and development, Hants 2004, 21f. 1973 waren die Ölreserven pro Einwohner der Golfstaaten (inklusive Irak) 43 mal so groß wie diejenigen vergleichbarer Ölförderländer wie Venezuela, Nigeria, Indonesien oder Iran. Vgl. Smith, Benjamin (2006): The Wrong Kind of Crisis. Why Oil Booms and Busts Rarely Lead to Authoritarian Breakdown. In: Studies in Comparative International Development, Jg. 40/ 4 (2006), S. 60.

⁵ Beblawi, Hazem: “The Rentier State in the Arab World,” in Beblawi, Hazem/ Luciani, Giacomo (Hg.): The Rentier State, New York, 1987, S. 53 (Übers. S.E.). Tatsächlich waren es die explodierenden Einkünfte der ölexportierenden arabischen Staaten, die die Diskussion um „rentier economies“ und deren Folgen wiederbelebten bzw. entfachten: Beblawi (1987), 50, Matsunaga Yasuyuki: L'État rentier est-il réfractaire à la démocratie? In: Critique internationale, 8 (2000), S. 46. Zum Konzept des „rentier state“ siehe Beblawi (1987), für einen kurzen Überblick auch Ross, Michael J.: Does Oil Hinder Democracy? In: World Politics, 53/ 3 (2001), S. 329-332.

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Ausbeutung ihrer natürlichen Ressourcen. ⁶ . Durch die Ausbeutung ihrer Ölreserven in wurden

die noch zu Beginn der Jahrhunderts sogar im Vergleich mit anderen arabischen Staaten

extrem unterentwickelten Golfstaaten innerhalb weniger Jahrzehnte zu „global Players.“ Mit

der „Ölrevolution“ ⁷ zu Beginn der 1950er Jahre begannen ihre Einkünfte stark anzuwachsen,

nach dem Ersten Ölpreisschock 1973 multiplizierten sie sich innerhalb kürzester Zeit. ⁸ . Nach

diesem „ökonomischer Quantensprung“ ⁹ von bitterer Armut zu extremem Reichtum

erwirtschaften die sechs GCC-Staaten im Durchschnitt heute das mit Abstand größte Pro-

Kopf-Einkommen aller arabischen Länder. ¹⁰ Einen kausalen Zusammenhang zwischen diesen

beiden Auffälligkeiten herzustellen, liegt intuitiv nahe, gerade weil die meisten Forscher

wirtschaftliches Wohlergehen als wichtigste Grundlage für eine stabile demokratische

Entwicklung ansehen. ¹¹ Anscheinend kommt hier eine Variante der „Ressourcenfluch“-

Theorie ¹² zum tragen, nach der sich überdurchschnittlicher Reichtum an natürlichen

Ressourcen in der Praxis für die Entwicklung eines Landes oft eher als hinderlich erweist.

Auch empirische Untersuchungen wie etwa die von Michael Ross ¹³ belegen, dass gerade der

Rohstoff Öl nicht nur im Mittleren Osten statistisch gesehen zu einer tendenziell

undemokratischeren Regierungsform führt. Wie kommt es dazu? Ross stellt hier einen

„rentier effect“, einen „repression effect“ und einen „modernization effect“ fest, die allesamt

⁶ 1990 stammten in Bahrain 65%, in Saudi-Arabien 76,1%, in den VAE 86,4% und in Kuwait 91,2% des

Staatsbudgets auf Ölgeldern. Vgl. Luciani (2001), 138.

⁷ Laurens (1999), 58ff., 121f

⁸ So haben sich die Ölprofite Saudi-Arabiens und der VAE im Zeitraum von 1970 bis 1977 rund

verachtzehnfacht, während Kuwait und Bahrain im selben Zeitraum ihre Öleinkünfte immerhin noch um über

600% bzw. über 750% steigern konnten (Zahlen nach Laurens (1999), 306, rund in Mrd. US-$: SA von 2,4 auf

43, 3, VAE von 0,52 auf 9,25, Kuwait 1,6 auf 9,98, Bahrain 0,2 auf 1,52). Neben der Preissteigerung war dafür in erster Linie die Verstaatlichung der Ölgesellschaften entscheidend, die sämtliche Golfstaaten in den 1970er Jahren vornahmen Vgl. das Schaubild über Eigentumsanteile der Ölgesellschaften am Golf bei Krommer, Andreas: Entwicklungsstrategien der arabischen Golfstaaten..Frankfurt a. M., 1986, 182f.

⁹ Noreng, 16

¹⁰ Vgl. die aktuelle Weltbank-Statistik unter:

http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GNIPC.pdf

¹¹ Brigitte Weiffen nennt verschiedene Aufsätze, darunter 3 statistische Studien, beispielsweise: Lipset; Seong; Torres, A comparative analysis of the social requisites of democracy. In: International Social Science Journal

136 (1993), 155-175. Weiffen, Brigitte: The Cultural-Economic Syndrome. Impediments to Democracy in the Middle East, 2004.

¹² Die Theorie des „Ressourcenfluchs“ wurde zuerst für die ökonomische Entwicklung formuliert und in der Folge auch zur Erklärung politischer Phänomene übernommen: Vgl. Auty, Richard M. : Sustaining Development in Mineral Economies: The Resource Curse Thesis. London, 1993.

¹³ Siehe Oben FN 6. Ross analysierte dazu Datenreihen aus 113 Staaten zwischen 1971 und 1997. Er kommt zu

dem Ergebnis Demokratiedefizit sei “a third component to the resource curse” (Ross, 328). Zudem scheinen Ölvorkommen auch Menschenrechtsverletzungen im Durchschnitt wahrscheinlicher zu machen: Vgl. De Soysa, Empirical Evidence for the Resource Curse, Indra (2005):

http://www.fes.de/fes4/publikationen/tare_161105/Soysa.pdf. De Soysas eher vage Erklärung dafür ist, dass “resource wealth distorts state society relations in violent and degenerative ways” (De Soysa, 8).

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auf eine Depolitisierung der Bevölkerung in ölreichen Staaten hinwirken. ¹⁴ Diese Einteilung soll im Folgenden für eine Prüfung der gängigen Hypothesen im Hinblick auf die GCC-Staaten weitgehend übernommen werden. Anschließend möchte ich an den Beispielen von Kuwait und Saudi-Arabiens noch genauer darauf eingehen, welche konkreten Auswirkungen die Ölrente vor dem jeweils spezifischen Hintergrund hatte.

II. Wirkungszusammenhänge: Ölrenten und politische Partizipation am Golf

1. Der „autoritäre Gesellschaftsvertrag“ („rentier effect“)

a. Fiskale Autonomie und „politische Autonomie“ von der Gesellschaft („taxation effect“) Eines der substanziellen Kriterien eines Rentenstaates ist, dass seine Renteneinkünfte aus dem Ausland stammen. Hierin unterscheidet er sich von einem „produzierenden Staat“ ¹⁵ , der zu seiner Finanzierung auf Steuern angewiesen ist. Dagegen hat etwa Kuwait noch nie direkte Steuern von seinen Bürgern erhoben. ¹⁶ Betrachtet man die Entstehungsgeschichte der westlichen Demokratien, stellt man jedoch fest, dass oft gerade die Steuerlast eine Schlüsselrolle bei Forderungen nach demokratischer Mitbestimmung war, mit dem Ziel, eine gewisse Rechtfertigungspflicht („accountability“) des Staates bei der Verwendung dieser Gelder zu erreichen. Da Steuereintreibung ein Mindestmaß an Kooperation von Seiten der Bevölkerung verlangt, ergibt sich hier auch ein Faustpfand, mit dem sich um mehr Mitbestimmung „feilschen“ lässt. ¹⁷ Ein Staat, der nicht auf Steuern zu seiner Finanzierung angewiesen ist, kann umgekehrt dem damit verbundenen Rechtfertigungsdruck entgehen und genug Autonomie gegenüber der eigenen Bevölkerung gewinnen, um auf eine demokratische Legitimation verzichten zu können: „Instead of ‚no taxation without representation’, the rentier state says ‚no representation without taxation’” ¹⁸ . Zwar muss man wohl die Zwangsläufigkeit dieser These etwas relativieren: Es ist schließlich nicht bewiesen, dass Forderungen nach Partizipation nicht auch aus anderen Zusammenhängen heraus entstehen

¹⁴ Ross, 337: “The rentier effect focuses on the government’s use of fiscal measures to keep the public politically demobilized; the repression effect stresses the government’s use of force to keep the public demobilized; and the modernization effect looks at social forces that may keep the public demobilized.”

¹⁵ Nach der Definition von Beblawi (1987), 51f.

¹⁶ Gairabeh, Hesham: Governement Income and the Development of the Taxation System - the Case of Jordan, Kuwait and Egypt. In: Beblawi; Luciani (1987), S. 199f.

¹⁷ Matsunaga (2000), 47, spricht von „marchandage démocratique“.

¹⁸ Okrulik (1999), 296. „No taxation without representation“ war ein Slogan aus dem Amerikanischen Unabhängigkeitskrieg.

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können. ¹⁹ . Trotzdem scheint der „taxation effect“ in den Golfstaaten doch zumindest in einer etwas abgeänderten Form Wirkung gezeigt zu haben. Die finanzielle Autonomie erlaubte es den herrschenden Familien, den Einfluss der traditionell politisch aktiven Händlerelite stark einzuschränken, auf deren aktive Unterstützung sie vorher angewiesen waren. 20

b. Der „Verteilungsstaat“ als Mittel zur Befestigung von Herrschaft („spending effect“) Die arabischen Golfstaaten sind nicht nur Rentenstaaten, sondern auch „Rentenverteilungsstaaten“ ²¹ . Auf diese Weise werden die Renteneinnahmen, die direkt an den Staat fließen und an deren Generierung nur ein sehr geringer Teil der Bevölkerung beteiligt ist ²² , an die restliche Bevölkerung weitergegeben. Dies kann direkt geschehen, in Form von Subventionen, Zuschüssen, sozialen Leistungen; oder indirekt durch kostenlose Infrastruktur, zinslosen Kredite und extrem günstiges Bauland, öffentliche Aufträge oder Arbeitsplätze im öffentlichen Dienst. Mit diesen Leistungen „kauft“ sich der Staat gewissermaßen Legitimität oder zumindest Neutralität von Seiten seiner Bürger. ²³ Zwar wurden die Renteneinkommen zu keiner Zeit annähernd gleich unter den Staatsbürgern aufgeteilt und führende Mitglieder der Regierungen und der staatlichen Ölkonzerne konnten sich vor allem zu Boomzeiten ungeheuer bereichern. Da aber die arabischen Golfstaaten mit ihrem günstigen Verhältnis von Renteneinkommen zu Bevölkerung auch den schlechter gestellten Schichten ganz erhebliche Leistungen anbieten konnten, kam es nicht zu Unmut. ²⁴ Dieser „spending effect“ wurde umso wirkungsvoller dadurch, dass die Verteilung der Geldströme anhand eines traditionellen Herrschaftssystems ausgerichtet werden konnten, in welchem schon zuvor Gefolgschaft und Loyalität oft gegen wirtschaftliche und persönliche Vorteile eingetauscht wurden. Für ihren Verzicht auf politische Mitbestimmung wurden die traditionellen Eliten reichlich entschädigt: „A trade of power for wealth“. ²⁵ Klientelistische

¹⁹ Dies kritisiert etwa Matsunaga, 48. Darüber hinaus erscheint etwas problematisch, dass hier ein europäischer Entwicklungsprozess auf ein außereuropäisches Umfeld übertragen wird. Starke Besteuerung hat innerhalb des Mittleren Ostens zwar zu Aufruhr, aber wohl in keinem konkreten Fall zu Demokratieforderungen geführt (Vgl. Waterbury, John: Democracy without Democrats? The Potential for Political Liberalization in the Middle East. In: Salamé, Ghassan (Hg.), Democracy without Democrats? The Renewal of Politics in the Muslim World. New York 1994, 29).

²⁰ Dies gilt in besonderem Maße für Kuwait sowie die anderen „kleinen“ Golfemirate, aber auch für die Beziehung der Al-Saud gegenüber der Kaufmannselite im Hedjas, der Region im Westen des Landes um die heiligen Stätten Mekka und Medina. Zu Kuwait vgl. Crystal, Jill (1995): Oil and politics in the Gulf. Rulers and merchants in Kuwait and Qatar, Cambridge/New York, 24; zu Saudi-Arabien Okruhlik (1999), 298.

²¹ Matsunaga, 50 unterscheidet zwischen „Etat rentier“ und „Etat rentier distributeur“,

²² Nach Beblawi sind dies nur 2-3% der Arbeitskräfte des Landes: Beblawi (1987), 53.

²³ Der grundlegende Mechanismus gilt ähnlich natürlich auch für einen „klassischen“, umverteilenden Sozialstaat wie die Bundesrepublik Deutschland.

²⁴ Das gegenteilige Beispiel bietet der Iran des Shahs, wo die ungleiche Verteilung der gestiegenen Öleinkünfte nach der Ölpreisexplosion 1973 eine Rolle bei der Revolution von 1979 spielte: Vgl. Noreng, 16.

²⁵ Crystal, 187.

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