Thema: Interkommunale Kooperation in der Bundesrepublik Deutschland

1 Einführung

Immer wieder rückt das Thema interkommunale Kooperation in den Fokus des politischen Interesses. Die 33. Hauptversammlung zum deutschen Städtetag im Juli 2005 in Berlin bietet ein junges Beispiel für das hohe Interesse, dass diesem Thema im politischen Tagesgeschäft beigemessen wird. Interkommunale Kooperation wird hier zusammen mit der Kooperation und Arbeitsteilung zwischen den Städten und der Wirtschaft als wichtige Handlungsressource genannt. Während auch weiterhin, und in Zeiten wirtschaftlicher Staknation oft noch verstärkt, sektorales Denken und eine gewohnheitsmäßige Konkurrenz um Wachstums- und Investitionspotenziale dominieren, scheint eine nachhaltige Stadtentwicklung ein höheres Maß an regionaler Kooperation zu erfordern. Die Aufgaben, vor die eine Kommune gestellt ist, werden immer komplexer und reichen mehr und mehr über die eigenen administrativen Grenzen hinaus. Von Gemeinden und anderen regionalen Akteuren wird vor diesem Hintergrund mehr interkommunale bzw. regionale Kooperation als scheinbar universelle Lösungsformel gefordert. ¹ Innerhalb welcher Rahmenbedingungen stehen nun welche Ansätze zur Verfügung, die interkommunale Kooperation zu stärken? Sowohl auf den politisch - administrativen Rahmen, als auch auf die verschiedenen Kooperationsansätze soll im Folgenden eingegangen werden. Anhand der Metropolregion Hamburg sollen einige Kooperationsformen zudem beispielhaft verdeutlicht werden.

¹ Interkommunale Kooperation und regionale Kooperation werden in der Literatur

teilweise synonym verwendet. Der Ursprung der Synonymität findet sich in einer

variablen räumlichen Abgrenzung der Kooperationsprozesse. Eine nähere

Begriffsbestimmung kann hier aus Rücksicht auf den Umfang dieser Arbeit nicht

vorgenommen werden. Näheres bei:

Wichmann, Thorsten: „Die Region ist tot - es lebe die Region!“ Anmerkungen zur

Diskurskonjunktur und Relativierung des Begriffs, in: Raumforschung und

Raumordnung, Nr. 2-3, 173-183, 2000

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Zwischen den bisher tatsächlich realisierten Reformansätzen und den Forderungen klafft eine deutliche Lücke. Hemmnisse und Restriktionen verschiedener Art tragen die Verantwortung für das divergierende Verhältnis zwischen Wunsch und Wirklichkeit. Im Weiteren sollen eben diese Hemmnisse ausgeführt werden, bevor abschließend ein Fazit die gewonnenen Ergebnisse kurz zusammenfasst.

2 Der Rahmen kommunalen Handelns

2.1 Der Verwaltungsaufbau

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Bundesstaat, der sich aus 16 Bundesländern zusammensetzt. Anders als den Provinzen von Einheitsstaaten, die in der Regel als reine staatliche Verwaltungsbezirke anzusehen sind, kommt den Bundesländern Eigenstaatlichkeit zu. Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung gehören zu ihren Aufgaben. 2

Das Grundgesetz regelt die Abgrenzung der Zuständigkeiten der staatlichen Gewalten zwischen den Ländern und dem Bund. Während es in erster Linie dem Bund obliegt, den Kompetenzschwerpunkt der Gesetzgebung auszufüllen, sich so zum Beispiel der

Rahmengesetzgebung anzunehmen, sind es vor allem die Länder und Gemeinden, die die Ausführung der Gesetze gestalten. Dem Bundesrat, der sich aus Ländervertretern zusammensetzt, kommt die Funktion zu, die geringe Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer gegenüber dem Bund auszugleichen.

Der Verwaltungsaufbau der Bundesländer stellt sich in der Regel dreistufig da. Die Staatsbehörden, also die Ministerien, stehen an oberster Stufe, gefolgt von den Regierungspräsidenten und schließlich den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften. Die Kommunen bilden also die unterste Ebene der allgemeinen Staatsverwaltung.

² Vgl.: Model, Otto u.a.: Staatsbürger-Taschenbuch, 29. Aufl., München 1997, S. 78 f.

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Dem Grundgesetz nach sind sie berechtigt, die eigenen Angelegenheiten selbstverantwortlich zu regeln. So heißt es: „Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben (...) das Recht der Selbstverwaltung.“ 3

Die Gemeinden sind also Gebietskörperschaften mit kommunaler Selbstverwaltung. Diese Körperschaften bilden deutschlandweit ein flächendeckendes Netz, ob in der Erscheinungsform der kreisfreien bzw. kreisangehörigen Gemeinde, oder als Landkreis. Die Organisation und die Struktur der Gebietskörperschaften werden in den jeweiligen Gemeindeordnungen geregelt, deren Verfassung Ländersache ist. Die Aufgaben, die sich die Gemeinden zu stellen haben, legen sowohl Länder- als auch Bundesgesetze fest. Sie folgen dem Prinzip der Subsidiarität und sind im Wesentlichen für alle Gemeinden die gleichen. Neben dem Sozialwesen im Allgemeinen, haben sie sich speziell um die Bereitstellung der technischen und sozialen Infrastruktur zu kümmern und um Kultur und Freizeiteinrichtungen. Ihnen obliegen die Bauleitplanung, der Umweltschutz, sowie die kommunale Förderung der Wirtschaft. Auf welche Weise die Möglichkeit einer Zusammenarbeit zwischen einzelnen Kommunen möglich ist, regelt das Landesrecht. ⁴ Der Großteil der Aufgaben, vor die sich eine Kommune gestellt sieht, ist nicht freiwilliger Natur. Vielmehr handelt es sich um Pflichtaufgaben, die ihr von dem Gesetzgeber vorgeschrieben sind. Der kommunale Handlungsspielraum, auch und gerade unter dem Aspekt der Kooperation, steht und fällt mit dem Grad der Freiwilligkeit dieser Aufgaben. Die zwischengemeindliche Zusammenarbeit ist also grundrechtlich verbrieftes Recht. Es wird allerdings vorausgesetzt, dass es sich bei der

³ Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 28 Abs. 2.

⁴ Vgl.: Heinz, Werner: Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der

Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (hrsg): Stadt und Region: Kooperation oder

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Zusammenarbeit um Gegenstände des eigenen oder des übertragenen Wirkungskreises einer Kommune handelt.

2.2 Die Gemeindefinanzen

Kommunale Handlungsspielräume hängen zudem unmittelbar von der Finanzausstattung der Gemeinden ab - umso mehr in Zeiten leerer Kassen. Ein kurzer Blick auf das Finanzsystem der Bundesrepublik ist daher angezeigt.

Art. 104a ff. des Grundgesetzes regeln das Finanzwesen der Bundesrepublik. Es handelt sich um ein Mischsystem, bestehend aus einem Trenn- und einem Verbundsystem. Ersteres beinhaltet diejenigen Steuern, deren Ertrag entweder dem Bund, den Ländern oder den Gemeinden zukommen. Letztere die allen gemeinsam zustehenden Steuern.

Lediglich die Erträge aus den Realsteuern stehen den Gemeinden allein zu. Über Hebesätze legen die Gemeinden die Höhe der Gewerbesteuern weitgehend autonom fest. Um so genannte „Steueroasen“ zu verhindern, ist seit 2004 lediglich ein Mindesthebesatz festgeschrieben. Die Bedeutung der Realsteuern für die Gemeinden erschließt sich nicht nur aus dem tatsächlichen Steuerertrag. Gewerbe- und Grundsteuern stellen, neben den Gebühren für öffentliche Einrichtungen und Verwaltung, die einzigen wesentlichen Einnahmequellen dar, auf die Kommunen direkt Einfluss nehmen.

Zudem sind die Kommunen in das Verbundsystem integriert. Hier ist die Beteiligung der Gemeinden an den Erträgen der Lohn- und Einkommenssteuer für deren Finanzausstattung am bedeutendsten. ⁵ Seit 1998 sind sie zudem an der Umsatzsteuer beteiligt, um die Einbußen durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer auszugleichen. Überwiegend von Länderseite fließen zweckgebundene und ungebundene

Koordination? Ein internationaler Vergleich, 1. Aufl., Stuttgart, 2000, S. 176 ff.

(Stadtregionen).

⁵ Vgl.: http://de.wikipedia.org/wiki/Gewerbesteuer

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Zuwendungen an die Gemeinden. Sie stellen eine zusätzliche Einnahmequelle da.

Unter dem Gesichtspunkt der interkommunalen Kooperation wirkt sich gerade die weitreichende Autonomie der Kommunen bei der Erhebung der Gewerbe- und Grundsteuern nachteilig aus. Die Konkurrenzsituation zwischen den Gemeinden um Gewerbe- und Einkommenssteuerzahler wird durch die Hebesatzautonomie noch verstärkt. 6

2.3 Regionalplanung und Raumordnung

Im räumlichen Planungssystem sind im Wesentlichen vier Ebenen zu unterscheiden, die den verschiedenen Ebenen des föderalen Staatsaufbaus entsprechen. Das Raumordnungsgesetz ist das Instrument der Bundesebene und gibt den Orientierungs- und Handlungsrahmen vor. Die Landesplanung kann mit Landesraumordnungsprogrammen und Landesentwicklungsplänen in die Regionalplanung eingreifen.

Raumordnungspläne wirken in einer Region und die Ortsplanung stellt mit der Bauleitplanung, Flächennutzungs- und Bebauungsplänen die unterste Ebene da. 7

Das Raumordnungsgesetz ist ein Instrument der Raumplanung, dass verschiedene Aufgaben hat. Nach ihm soll eine ausgewogene Siedlungs-und Freiraumstruktur entwickelt werden. Eine Zersiedelung der Landschaft gilt es zu vermeiden, eine effektive Infrastruktur aufrecht zu erhalten. Interkommunale Kooperation kann nach der Neufassung des Bundesraumordnungsgesetzes von 1997 unmittelbar der Umsetzung raumordnungspolitischer Vorhaben dienen. Zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und eine Abstimmung

raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen gelte es nach diesem Gesetz zu entwickeln und die unterschiedlichen Anforderungen, die jeder Raum stellt, aufeinander abzustimmen. 8

⁶ Vgl.: Heinz: Stadtregionen, S. 180 f.

⁷ Vgl.: Heinz: Stadtregionen, S. 181.

⁸ Vgl.: http://www.umweltbundesamt.de/rup/planungsebenen/rog-1998.htm

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