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V

Inhaltsverzeichnis

A.  Vorwort  1

B.  Aufgaben der Gemeinde und Beaufsichtigung durch den Staat.  1

I.  Aufgaben der Gemeinde.  1

1.  Selbstverwaltungsaufgaben  2

2.  Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung  2

3.  Auftragsangelegenheiten  3

II.  Begriff der Kommunalaufsicht.  3

1.  Inhalt und Entwicklung  3

2.  Arten und Umfang der Aufsicht.  6

a)  Rechtsaufsicht  7

aa)  Kommunalaufsicht im engeren Sinne  7

bb)  Sonderaufsicht  8

b)  Fachaufsicht  9

3.  Aufsichtsmittel  9

a)  Mittel der präventiven Aufsicht  9

b)  Mittel der repressiven Aufsicht  10

aa)  Informative Mittel  10

bb)  Beanstandung  10

cc)  Anweisung und Ersatzvornahme.  11

dd)  Bestellung eines Beauftragten und Auflösung der Gemeindevertretung  12

4.  Aufsichtsbehörden.  13

C.  Rechtsschutz der Gemeinden gegen Aufsichtsmaßnahmen  13

I.  Primärrechtsschutz gegen Aufsichtsmaßnahmen der Rechtsaufsicht  14

1.  Klage der Gemeinden.  14

a)  Einzelprobleme.  14

b)  Klagegegner  15

c)  Sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen  15

d)  Materielle Gesichtspunkte.  16

aa)  Opportunitätsgrundsatz  16

bb)  Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.  17

cc)  Grundsatz der Subsidiarität  17

2.  Vorläufiger Rechtsschutz  19

II.  Primärrechtsschutz gegen Aufsichtsmaßnahmen der Fachaufsicht  20

1.  Klage der Gemeinden.  20

a)  Statthafte Klageart.  20

aa)  Keine VA-Qualität mangels fehlender Außenwirkung.  20

bb)  Außenwirkung auch bei fachaufsichtlichen Maßnahmen  21

cc)  Stellungnahme.  21

b)  Klagebefugnis.  22

2.  Formlose Rechtsbehelfe  23

III.Sekundärrechtsschutz  gegen Aufsichtsmaßnahmen.  23

VI

A. Vorwort

Die vorliegende Bearbeitung befasst sich mit der Frage des Rechtsschutzes der Gemeinden gegen Maßnahmen der Kommunalaufsicht und fachaufsichtlicher Weisungen. Der Inhalt soll sich zwar besonders an den problematischen Punkten des eingelegten gemeindlichen Rechtsmittels orientieren, aber auch über die typischen Prüfungsproblematiken hinaus, den Hintergrund, sowie die Entwicklung aufsichtsrechtlicher Strukturen darlegen.

Intendiert ist die Darstellung des Gesamtgefüges in welchem sich die Gemeinde befindet, sowie den eingesetzten Instrumenten und der Funktionsweise der staatlichen Aufsicht. Dies erfordert zunächst deren Darstellung. Darauf aufbauend, soll dann auf die Rechtsschutzmöglichkeiten der Gemeinde eingegangen werden.

Der Bestand der Gemeinden als Rechtssubjekte im staatsorganisatorischen Aufbau, ist ein grundgesetzlich verankertes Faktum. ¹ Die von den Gemeinden im Bundesgebiet wahrgenommenen und wahrzunehmenden Aufgabenfelder differieren jedoch strukturell teilweise in den einzelnen Bundesländern. So muss man sich zunächst mit dem Begriff der dualistischen und der monistischen Aufgabenstruktur auseinandersetzen, um dann Klarheit über die gemeindlichen Aufgaben zu erlangen. Unter dem dualistischen Aufgabenbegriff ist die Separation kommunaler Selbstverwaltungsaufgaben und staatlicher Auftragsangelegenheiten zu verstehen, der auf die „im 19. Jahrhundert herrschende Anschauung eines Gegensatzes von Staat und Gesellschaft, sowie von Staat und Kommune“ ² zurückgeht. Dem steht der monistische Aufgabenbegriff gegenüber, der nicht mehr zwischen staatlichen und gemeindlichen Aufgaben unterscheidet, sondern vom Begriff der einheitlichen „öffentlichen Aufgabe“ ausgeht. ³ Folge dieser Sichtweise ist, dass die Gemeinde „kompetenziell nicht nur Träger spezifischer kommunaler Aufga- ¹ Vgl.v. Münch/Löwer, Art. 28 Rn. 41; v. Mangoldt/Tettinger, Art. 28 Rn. 155.

² Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Rn. 174.

³ Vgl. Lange in FS-Ridder, S. 66; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rn. 541 f.; Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Rn. 174.

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