Inhaltsverzeichnis

Einleitung  S.  1

I.  Die kommunale Selbstverwaltung in Bayern, Deutschland und Europa -  

ein  Vergleich -  1

1.  Rechtsgrundlagen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts  1

1.1.  Die Kommunen im deutschen Staatsaufbau  2

1.2.  Die Stellung der Kommunen im Gemeinschaftsrecht  2

2.  Rechtsdogmatische Ausformung der kommunalen Selbstverwaltungs-  

garantie  S.  5

2.1.  Schutzbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts  5

2.1.1.  Wirkungsweise der kommunalen Selbstverwaltung  5

a)  Garantieebenen der kommunalen Selbstverwaltung  5

2.1.2.  Inhalt des kommunalen Selbstverwaltungsrechts  8

a)  Gemeinden  8

aa)  Aufgabenbestand  8

bb)  Eigenverantwortlichkeit  9

b)  Gemeindeverbände  10

II.  Die kommunale Selbstverwaltung in Bayern, Deutschland und Europa -  

Verhältnis  und Zusammenspiel der Ebenen untereinander  10

1.  Verpflichtungsadressaten des Selbstverwaltungsrechts  10

2.  Gesetzesvorbehalt des kommunalen Selbstverwaltungsrechts  11

3.  Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht und Grenzen des  

Gesetzesvorbehalts  S.  11

3.1.  Gebietsänderungen von Gemeinden und Gemeindeverbänden  13

3.2.  Eingriffe in den Aufgabenbestand  13

3.2.1.  Aufgabenentzug durch den Landesgesetzgeber  13

3.2.2.  Aufgabenzuweisungen durch den Landes- und  

Bundesgesetzgeber  S.  14

3.3.  Eingriffe in die Eigenverantwortlichkeit kommunaler Selbst-  

verwaltung  S.  16

3.4.  Eingriffe in Aufgabenbestand und Eigenverantwortlichkeit  

durch  das Gemeinschaftsrecht  17

III.  Fazit und Ausblick S  20

Einleitung

Die kommunale Selbstverwaltung, verfassungsrechtlich garantiert in Art. 28 II GG und in den entsprechenden Länderverfassungen, ist dem Wandel der Zeit und der politischen Einflussnahme so stark ausgesetzt wie kaum ein anderes Rechtsinstitut. Zum Verständnis der kommunalen Selbstverwaltung aus heutiger Sicht trugen insbesondere die Entwicklungen des 19. Jh., die Weimarer Zeit und das nationalsozialistische Unrechtsregime bei. ¹ Auf einer von jeher durch Span-nungsfelder zwischen Staat und Gesellschaft, in Form der Gemeinde, geprägten politischen Bühne, gab es zahlreiche Bestrebungen, die Kommunen für die Rolle einer gefestigten bürgerlich-demokratischen Selbstverwaltung zu gewinnen: Den Grundpfeiler dafür markiert die „Steinsche Städteordnung“ von 1808, die erst-mals den Grundsatz der Universalität statuierte und konstitutive Prinzipien in Gestalt politischer Mitwirkungsrechte für förmlich ernannte Bürger vor-sah. ² Ähnlich der Paulskirchenverfassung von 1849, die den Gemeinden gegen-über dem Staat sogar eine der Grundrechtskonzeption ähnliche Abwehrstellung gegenüber dem Staat einräumte ³ , fand die kommunale Selbstverwaltung in der Weimarer Verfassung von 1919 in den Grundrechten statt in der Staatsorgani-sation Eingang, was aber angesichts deren schwacher Wirkungsweise keinen ge-eigneten Schutz vor staatlichen Übergriffen bildete. ⁴ Vollends ausgeschaltet wurde das Rechtsinstitut jedoch während des Dritten Reiches, in der im Zuge politischer Gleichschaltung jegliche demokratische Partizipation ausgeschlossen wurde. ⁵ Den demokratischen Geltungsgrund kommunaler Selbstverwaltung, wie er heute im Mittelpunkt jeglicher kommunalrechtlicher Überlegung steht, forder-ten die Siegermächte im Rahmen eines Wiederaufbaus des deutschen Staates „von unten nach oben“, wie ausdrücklich Art. 11 IV BV ⁶ formuliert; in einem föderalistisch organisierten Gesamtstaat sollte der Bürger mittels der kommunalen Selbstverwaltung aktiv an der staatlichen Willensbildung und -betätigung teilhaben. ⁷ Doch auch aus heutiger Sicht befindet sich die kommu-nale Selbstverwaltung in einem stetigen Entwicklungsprozess. Insbesondere die voranschreitende europäische Integration wirkt sich in zunehmendem Maße auf die Kommunen aus. Gegenstand der nachfolgenden Ausführungen wird daher sein, den Status der Kommunen im Mehrebensystem zu beleuchten und zu eruieren, inwiefern sich auf den jeweiligen Ebenen Gemeinsamkeiten, Unterschiede, Besonderheiten und Wirkungsmechanismen darstellen.

¹ Maurer, DVBl. 1995, S. 1039.

² Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 10, S. 484; Koch/Steimetz, JA 1982, S. 387.

³ Berg, BayVBl. 1982, S.552.

⁴ Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 14, S. 487.

⁵ Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 15, S. 488 f.

⁶ Art. ohne Gesetzesangabe sind solche der bayerischen Verfassung.

⁷ Maurer, DVBl. 1995, S. 1037.

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I. Die kommunale Selbstverwaltung in Bayern, Deutschland und Europa - ein Vergleich - 1.Rechtsgrundlagen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts 1. 1. Die Kommunen im deutschen Staatsaufbau

Der deutsche Bundesstaat verfügt über einen zweistufigen Staatsaufbau ⁸ , in dem sich der Bund und die Länder gegenüberstehen. Die Kommunen sind zwar staatsorganisatorisch den Ländern zuzuordnen und sind insofern selbst ein Stück Staat, stellen jedoch als Körperschaften rechtlich verselbständigte Haupt-verwaltungsträger dar, die ihre Hoheitsgewalt auf dezentralisierter Ebene ausschließlich vom Gewaltmonopol des Staates ableiten und ausüben. ⁹ Sie sind damit Ausdruck gegliederter Demokratie, die durch das ihnen gewährleistete Selbstverwaltungsrecht der Aktivierung der Bürger für ihre eigenen Ange-legenheiten und damit dem Aufbau der Demokratie von unten nach oben dient. 10

Aus der Staatlichkeit der Länder folgt deren Verfassungsautonomie ¹¹ , so dass die Verfassung des Bundes und das nach eigenem Ermessen geordnete Verfas-sungsrecht der Länder selbständig nebeneinander bestehen (vgl. Art. 28 I, 31, 142 GG). ¹² Dies bedeutet indes nicht, dass die Landesverfassungen frei von bundesverfassungsrechtlichen Ingerenzen wären. Insbesondere im Hinblick auf Art. 28 GG, der auch das Homogenitätsgebot zum Gegenstand hat, stellt sich die Frage, nach dessen Verhältnis zu Art. 11 II, 83. Nach weit verbreiteter Ansicht stellt Art. 28 II GG eine Mindestgewährleistung dar, hinter der die Verfassung-en der Länder keinesfalls zurückbleiben dürften, ihnen aber unbenommen blei-be, Ergänzungen und Erweiterungen vorzunehmen. ¹³ Anhand dieses als zwing-end herausgestellten Charakters der Vorschrift, muss diese als Durchgriffsnorm qualifiziert werden ¹⁴ , mit der Folge, dass Art. 28 II GG von Exekutive, Legis-lative und Judikative sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene als unmit-telbar geltendes Recht anzusehen ist. ¹⁵ 1. 2. Die Stellung der Kommunen im Gemeinschaftsrecht

Fraglich ist, ob die kommunale Selbstverwaltung derzeit auf europäischer Ebene durch das Gemeinschaftsrecht gewährleistet ist. Den Gründungsverträgen ist eine entsprechende Vorschrift nicht zu entnehmen; sie sind mit „Kommunal-blindheit“ geschlagen. ¹⁶ Daher wird in der Literatur auf mannigfaltige Weise versucht, das Rechtsinstitut auch auf Europaebene rechtlich abzusichern:

⁸ Stern, I, § 19, S. 651 f.; BVerfGE 13, S. 77 f.

⁹ BVerfGE 22, S. 203; BVerfGE 39, S. 109; Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 79, S. 522; BVerfGE 8, S. 132;

¹⁰ BVerfGE 79, S. 149 f.; Art. 11 IV BV.

¹¹ Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 47, S. 504.

¹² Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 28, Rdn. 1a, S. 633.

¹³ Tettinger, v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 28 Abs. 2, Rdn. 141, S. 585; Knemeyer/Wehr, VerwArch 92, S. 318.

¹⁴ BVerfGE 1, 173 f; Stern,I,§ 19, S. 704; Nierhaus, Sachs, GG, Art. 28, Rdn. 33, S. 1045; a.A.: Rennert, Umbach/Clemens, GG, Art. 28 II, Rdn. 78f., S. 1629 f.

¹⁵ Dreier,Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 86, S. 525.

¹⁶ Faber, DVBl. 1991, S. 1127, 1132.

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a) Denkbar wäre, die Selbstverwaltung als Teil der nationalen Identität der Mitgliedstaaten der Union gem. Art. 6 III EUV anzusehen. ¹⁷ Dann müsste die kom-munale Selbstverwaltung jedoch ein unabdingbarer, zum Grundgefüge des GG gehörender Kernbestandteil sein, der der absoluten Verfassungsschranke des Art. 23 I 3 i.V.m. Art. 79 III GG für die Integrationsermächtigung unter-fällt. ¹⁸ Dies ist jedoch schon aufgrund des eindeutigen Wortlauts des Art. 79 III GG zu verneinen, der die Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts nicht er-wähnt. Damit ist Art. 28 II GG nicht „europafest.“ ¹⁹ Das bundesdeutsche Selbst-verwaltungsrecht ist somit der Disposition des Übertragungsgesetzgebers preis-gegeben ²⁰ Gleiches gilt für Art. 10 I, 11 II 2, 83, da Art. 23 I 1 GG von der „Bundesrepublik Deutschland“ spricht und der, unter teleologischer Auslegung, von den Barrieren binnenstaatlicher Föderalstruktur losgelöst, eine Integration dahingehend anstrebt, die Übertragung von Hoheitsrechten, die der Landeskom-petenz unterfallen, durch den Bund freizugeben. ²¹ Unzureichenden Schutz nur bietet § 10 EuZBLG, denn das Verbot der schleichenden Aushöhlung greift erst, wenn festzustellen ist, dass der Aufgabenbestand einer Gemeinde infolge eines Aufgabenentzugs keinen ausreichenden Raum mehr für die Betätigung der Selbstverwaltung belässt. ²² Damit muss die kommunale Selbstverwaltung als nicht integrationsfest eingestuft werden.

b) Möglicherweise kann eine Garantie aus dem in Art. 5 II EGV verankerten Subsidiaritätsprinzip abgeleitet werden. Diese Kompetenzabgrenzungsnorm be-trifft der Gemeinschaft zu den Mitgliedstaaten ²³ ; dem jedoch nur das Verhältnis

Mitgliedstaat nachgeordnete Hoheitsträger, wie die Länder oder gar die Kom-munen, werden vom Regelungsgehalt des Art. 5 II EGV nicht erfasst. ²⁴ Ähnlich verhält es sich mit Art. 23 I 1 GG, von dem sich der Gesetzgeber zwar eine Schutzfunktion für die kommunale Selbstverwaltung versprach, was Art. 23 I 1 GG aber nur mittelbar zu leisten vermag, indem die Gemeinschaft in ihrer rechtssetzenden Tätigkeit eingeschränkt wird. 25

c) Auch das eng mit dem Subsidiaritätsprinzip verwandte Verhältnismäßigkeits-prinzip, Art. 5 III EGV kann für einen wirksamen Schutz nicht fruchtbar gemacht werden. Die systematische Zusammenschau mit Abs. 1 und 2 ergibt, dass, wenn gemeinschaftsrechtliche Maßnahmen als ultima ratio nötig sein soll-ten, diese den Maßgaben des Abs. 3 entsprechen müssen. Damit stellt sich Art. 5 III EGV als eine die gemeinschaftsrechtliche Regelungsintensität steuerbare „Selbstbeschränkungsklausel“ dar,die zunächst den Bereich der ausschließlichen Gemeinschaftskompetenzen betrifft

¹⁷ Hilf/Schorkopf, Grabitz/Hilf, EUV/EGV, Art. 6 EUV, Rdn. 82, S. 20.

¹⁸ BVerfGE 73, S. 375 f.; Streinz, Sachs, GG, Art. 23, Rdn. 83, S. 963 f.

¹⁹ H.M., so Schmahl, DÖV 1999, S. 852; Heberlein, BayVBl. 1992, S. 422; Steger, BWGZ 2000, S. 649.

²⁰ Mombaur/von Lennep, DÖV 1988, S. 990.

²¹ Blanke, DVBl. 1993, S. 819; Stern, I, § 15, S. 534 f.

²² BVerfGE 1, 174 f.; BVerfGE 79, S. 148; BVerfGE 79, S. 148.

²³ Heberlein, DVBl. 1994, S. 1217; Bergmann, BWGZ 2002, S. 859; a.A.: von Borries, EuR 1994, S. 272 ; Hoffschulte, BWGZ 1994, S. 313.

²⁴ Schmidt, EuR 2003, S. 941.

²⁵ BT-Drs. 12/3338, S. 6.; v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 23 Abs. 1, Rdn. 45, S. 392.

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und demzufolge weder dem Mitgliedstaat, noch Bundesländern und Kommunen einen effektiven Schutz vor Zugriffen des Gemeinschaftsrechts auf deren Aufgaben und Kompetenzen gewährleisten. 26

d) Mitunter wird auch vertreten, die kommunale Selbstverwaltung werde auf Europaebene durch Art. 10 EGV geschützt. ²⁷ Dieser wirke hier als Kompetenzausübungsschranke, wonach das Prinzip der Gemeinschaftstreue in Form des Ge-bots der wechselseitigen Rücksichtnahme bis hin zur kommunalen Ebene wirke, mit der Folge, dass der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung durch unverhältnismäßige Eingriffe der gemeinschaftlichen Gewalt unangetastet blei-ben müsse. ²⁸ Auch diese Auffassung ist abzulehnen. Art. 10 EGV ist insofern eine Kompetenzschranke, als er die Gemeinschaft verpflichtet, den Grundsatz der beschränkten Einzelermächtigung, Art. 5 I EGV, zu wahren, nicht jedoch auch zur Beachtung der Kompetenzen der regionalen und lokalen Unterglie-derungen der Mitgliedstaaten. ²⁹ Dies würde angesichts der verschiedenen staats-organisationsrechtlichen Strukturen der Mitgliedstaaten nur zu einer Lähmung der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaften führen. 30

e) Auch die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung (EKC) verhilft den deutschen Kommunen nicht zu angemessenem Schutz ihres Selbst-verwaltungsrechts. Zum einen entspricht der dort vorgeschriebene Mindeststand-ard den ohnehin schon vorhandenen bundesdeutschen und landesverfassungs-rechtlichen Vorgaben ³¹ und zum anderen sind aus ihr nur die unterzeichnenden Mitgliedstaaten verpflichtet, während ein Beitritt der EG aufgrund Art. 15 I EKC, der als Unterzeichnungsadressaten nur die Mitglieder des Europarates erwähnt, wohl nicht vorgesehen ist.

f) Ebenso ist die Existenz eines allgemeinen rechtsvergleichenden Rechtsgrund-satzes zum Schutze des Selbstverwaltungsrechts der Kommunen ³² abzulehnen. Rechtsvergleichung setzt begrifflich Vergleichbarkeit voraus. Dies ist aber im Hinblick auf die kommunale Selbstverwaltung aufgrund der heterogenen Struk-turen in den Mitgliedstaaten nicht möglich, wo sich nur vereinzelt der deutschen kommunalen Selbstverwaltung ähnliche Strukturen finden. ³³ Daher kann entge-gen Zuleeg 34 auch

nicht das Demokratieprinzip als allgemeiner Rechtsgrundsatz als europarechtlicher Garant der kommunalen Selbstverwaltung angesehen wer-den, denn die Selbstverwaltungsgarantie ist keine zwingende Voraussetzung, ohne die eine Demokratie nicht denkbar wäre ³⁵ und angesichts der Heterogenität

selbstverwaltungsrechtlicher Strukturen kann ein einzelner Mitgliedstaat nicht

²⁶ Blanke, DVBl. 1993, S. 827.

²⁷ Kahl, Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 10 EGV, Rdn. 52, S. 476 f;

²⁸ Ebenda.

²⁹ Blanke, DVBl. 1993, S. 826; Schmahl, DÖV 1999, S. 858.

³⁰ Faber, DVBl. 1991, S. 1132.

³¹ Leitermann, Der Städtetag 1988, S. 679 f.

³² Martini/Müller, BayVBl. 1993, S. 164 ff.

³³ Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 39 ff., S. 501 f.

³⁴ Zuleeg, FG von Unruh, S. 93.

³⁵ Blanke, DVBl. 1993, S. 824.

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beanspruchen, einzig seine Struktur kommunaler Selbstverwaltung als Vorbild für eine entsprechende europarechtliche Gewährleistung zu erheben. ³⁶ Demzufolge bleibt festzustellen, dass die kommunale Selbstverwaltung auf Europaebene keine wirksame Gewährleistung erfährt. Dem wird erst durch die Verankerung der kommunalen Selbstverwaltung im EUVV abgeholfen werden, auf den unten (S.20) noch näher einzugehen sein wird.

2. Rechtsdogmatische Ausformung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie

2.1. Schutzbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts

2.1.1. Wirkungsweise der kommunalen Selbstverwaltung

a) Garantieebenen kommunaler Selbstverwaltung

aa)Art. 28 II GG wird sowohl für Gemeinden als auch Gemeindeverbände meist als institutionelle Garantie charakterisiert. ³⁷ Nach Carl Schmitts zur Weimarer Reichsverfassung entwickelten Lehre darf danach die kommunale Selbst-verwaltung und die sie prägenden Merkmale durch den Gesetzgeber nicht besei-tigt werden. ³⁸ Damit ist indes noch nichts über ihre Rechtsnatur ausgesagt. aaa) Laut Rechtsprechung des BVerfG und der h.L. stellt Art. 28 II GG kein Grundrecht oder grundrechtsähnliches Recht dar. ³⁹ Die Gemeinden stünden heute im Gegensatz zur Weimarer Zeit (Art. 127 WRV) nicht mehr dem Staat als gesellschaftlicher Gegenspieler gegenüber, sondern würden durch Art. 28 II GG in die Staatsorganisation eingegliedert und hätten damit eine eigenständige Rechtsposition außerhalb grundrechtlicher Gewährleistungen erhalten. ⁴⁰ Einer gegenteiligen Ansicht sei schon aufgrund der Tatsache, dass den Gemeinden und Gemeindeverbänden aus dieser Einrichtungsgarantie, obschon kein Grundrecht oder grundrechtsgleiches Recht, dennoch materielle Rechtspositionen gegenüber dem Staat erwüchsen ⁴¹ , der Bedarf abgesprochen. Es handele sich dabei um sub-jektive Schutzberechtigungen, die der kommunalen Selbstverwaltung in ver-fahrensrechtlicher Hinsicht einen besonderen Schutz gewährleisten würden. 42

bbb) Für den BayVerfGH hingegen stellt das kommunale Selbstverwaltungs-recht der Gemeinden nicht nur eine institutionelle Garantie, sondern darüber hinaus, sogar ein grundrechtsähnliches Recht dar. ⁴³ Da Art. 11 II 1 Gemeinden als ursprüngliche Körperschaften des öffentlichen Rechts definiere, könnten sie nicht erst künstlich vom Staat erschaffen sein, wie beispielsweise Universitäten, weshalb sich entscheidende Gründe finden ließen, die kommunale Selbstver-waltung der Gemeinden, welchen ein

³⁶ Siedentopf, DÖV 1988, S. 984.

³⁷ Stern, I, § 12, S. 408; Tettinger, v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 28 Abs. 2, Rdn. 127, S. 581; v. Mutius, Jura 1982, S. 34; BVerfGE 79, S. 143.

³⁸ Maurer, DVBl. 1995, S. 1042.

³⁹ BVerfGE 48, S. 79; BVerfGE 79, S. 143; Nierhaus, Sachs, GG, Art. 28, Rdn. 34, S. 1046; Dreier, Dreier, GG, Art. 28 Rdn. 81, S. 523; Bethge, S. 116 f.

⁴⁰ Stern, III, § 71, S. 1166.

⁴¹ BVerfG, NVwZ 2000, S. 675.

⁴² Stern, III/1, § 68, S. 875; BVerfGE 79, S. 154.

⁴³ BayVerfGH, BayVBl. 1997, S. 304; BayVGH, BayVBl. 1996, S.462.

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„durch die Natur zugewachsener Aufga-benkreis gewährleistet“ sei ⁴⁴ , als Grundrecht und nicht lediglich als institutionel-le Garantie aufzufassen ⁴⁵ und zwar unabhängig von der Tatsache, dass sich das kommunale Selbstverwaltungsrecht im

staatsorganisationsrechtlichen Teil der BV befände. Im Gegensatz zum BVerfG versteht der BayVerfGH nämlich die Gemeinden als geographisches, soziologisches und politisches Fundament des Staates, der ihnen eine eigene, vom Staat zu beachtende, Rechtsposition einge-räumt hat. ⁴⁶ Insbesondere Art. 28 II 1 GG, 11 II zeigten diese autonome Position der Gemeinden und damit deren Sonderstellung gegenüber dem Staat. ⁴⁷ Ein wirksamer Schutz vor staatlichen Übergriffen in die kommunale Selbstverwaltung erfordere, diese als grundrechtsähnliches Recht anzusehen, damit be-troffenen Gemeinden, mangels einer Art. 93 I Nr. 4 b GG, § 91 BVerfGG ent-sprechenden bayerischen Norm, die Möglichkeit der Popularklage (Art. 98 S. 4), offenstünde. ⁴⁸ Da Gemeindeverbände im Gegensatz hierzu nicht „ursprünglich“ seien, sondern künstliche,

zu Verwaltungszwecken

Selbstverwaltungsgarantie für sie kein grundrechtsähnliches Recht, sondern nur eine institutionelle Garantie dar, mit der Folge, dass Landkreisen und Bezirken die Möglichkeit der Erhebung einer Popularklage verwehrt bleibe. ccc) Der Ansicht des BayVGH kann nicht gefolgt werden. Die kommunale Selbstverwaltung vermag eine Sonderstellung der Gemeinden gegenüber dem Staat nicht zu begründen, die mit der grundrechtlichen Freiheit von natürlichen Personen verglichen werden kann. ⁵⁰ Der früher vorherrschende Gegensatz zwischen Staat und Gemeinde besteht heute angesichts eines gefestigten Demo-kratieprinzips nicht mehr, weshalb die Ausübung kommunaler Selbstverwaltung nur in der bürgerlichgesellschaftlichen Sphäre keinen Platz mehr greifen kann. ⁵¹ Aus dem selben Grunde ist den Gemeinden auch keine Sonderstellung gegen-über dem Staat, sondern im Staat zuzusprechen. ⁵² Die wirtschaftliche und gesell-schaftliche Entwicklung, die dem Bürger ein hohes Maß an Mobilität und Flexi-bilität abverlangt, die zur Daseinsvorsorge notwendigen Leistungen und Planun-gen, erlauben den Gemeinden heute nicht mehr, eine solcherart distanzierte Posi-tion zum Staat einzunehmen; vielmehr muss von einer zunehmenden Integration in die gesamte öffentliche Verwaltung ausgegangen werden. ⁵³ Entscheidend fällt jedoch der Umstand ins Gewicht, dass die Auffassung der kommunalen Selbst-verwaltung als grundrechtsähnliches Recht im Konfliktfalle mit grundrecht-lichen Freiheiten einer natürlichen Person zu einer Gleichstellung der Rechtsgü-ter führen würde. Dies hätte zur Folge, dass der Rechtfertigungszwang bei

⁴⁴ BayVerfGH 2, S. 163.

⁴⁵ BayVerfGHE 29, S. 123.

⁴⁶ BayVerfGH, BayVBl. 1984, S. 656.

⁴⁷ BayVerfGH, BayVBl. 1984, S. 656 f.

⁴⁸ Hölzl/Hien/Huber, GO, Art. 1, S. 17.

⁴⁹ Meder, BV, Art. 10, Rdn. 1 , S. 96.

⁵⁰ Badura, BayVBl. 1989, S. 4.

⁵¹ Lissack, Rdn. 91, S. 26.

⁵² Nawiasky/Schweiger/Knöpfle, BV, Art. 11V, Rdn. 4, S. 3.

⁵³ Hölzl/Hien/Huber, GO, Art. 1, S. 9 f.

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Ein-griffen gemeindlicher Gewalt in die Freiheitssphäre des Bürgers abgemildert würde, wodurch die Grundrechte ein hohes Maß ihrer klassischen Funktion als Abwehrrechte gegen den Staat einbüßen müssten. ⁵⁴ Dies ist mit rechtsstaatlichen Gesichtspunkten nicht mehr zu vereinbaren. Folglich kann das kommunale Selbstverwaltungsrecht nicht als grundrechtsähnliches Recht qualifiziert werden.

bb)Diese institutionelle Garantie fächert sich in drei weitere Garantieebenen auf. bba) Zunächst ist die institutionelle Rechtssubjektsgarantie ins Feld zu führen, nach der es Gemeinden und Gemeindeverbände als Bestandteil der Verwal-tungsorganisation überhaupt geben muss. ⁵⁵ Sie ist Ausdruck demokratischer De- zentralisation, indem im Zuge effizienter, flexibler und bürgernaher Staatsver- waltung Verwaltungsaufgaben auf mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestatte-te Verwaltungsträger außerhalb der hierarchisch aufgebauten Staatsverwaltung verteilt werden. ⁵⁶ Zugleich sorgt diese Garantie für die Existenz der originärsten demokratischen Ebene, indem gem. Art. 40 I GLKrWG, 1 I 1 BezWG Bürger-meister, Land- und Bezirksräte direkt vom Volk gewählt werden. Sie ist jedoch nicht als individueller Bestandsschutz zu verstehen, sondern nur als Garantie der Institution Gemeinde. ⁵⁷ Für Gemeindeverbände ergibt sich hier, da Art. 28 I 2 GG nur die Kreise erwähnt, gegenüber der Garantie des GG die Besonderheit, dass gem. Art. 10 I sowohl die Bezirke ⁵⁸ als auch die Kreise institutionell abge- sichert sind. Zudem spricht Art. 185, nach andauernden Diskussionen um die Zahl der Regierungsbezirke in vorkonstitutioneller Zeit, zur Sicherung ihres zahlenmäßigen Bestandes, für Bezirke sogar eine individuelle Garantie aus. ⁵⁹ Dass Gemeinden und Gemeindeverbände, mit Ausnahme der Bezirke, nicht in-dividuell garantiert sind, eröffnet die Möglichkeit, Statusveränderungen in Form von Auflösungen oder Neubildungen von Gemeinden (s. S.13).

bbb) Im Rahmen der objektiven Rechtsinstitutionsgarantie gewährleisten die Art. 28 II 1 GG, 11 II 2, 6, 7 GO den Gemeinden die eigenverantwortliche Erledigung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, wohingegen den Gemeindeverbänden gem. Artt. 28 II 2, 10 II, Art 4, 5 LkrO, 4, 5 BezO das Selbsterwaltungsrecht nur in ihrem gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbereich zusteht. Darauf wird später noch genauer einzugehen sein (s.S….).

ccc) Schließlich verbürgt die subjektive Rechtsstellungsgarantie Gemeinden und Gemeindeverbänden sich gegen Eingriffen in das Selbstverwaltungsrecht zur Wehr zu setzen. 60

.) verfassungsgerichtliche Rechtsbehelfe

⁵⁴ Lissack, Rdn. 91, S. 26.

⁵⁵ Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 93, S. 530; Knemeyer, Rdn. 15, S. 42.

⁵⁶ Brohm, DVBl. 1984, S. 294.

⁵⁷ BVerfGE 86, S. 107; BayVerGHE 7, S. 118.

⁵⁸ Mit „Kreisen“ sind wegen Art. 9 I BV Regierungsbezirke gemeint, wohingegen „Bezirk“ als Landkreis zu verstehen ist, Art. 9 II 1BV.

⁵⁹ Emmerig, BayVBl. 1988, S. 65 f.; Lissack, Rdn. 61 f., S. 16.

⁶⁰ Bethge, Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 91, Rdn. 14, S. 18 f.

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