Inhalt:

1.  Einleitung.  1

2.  Besuchspolitik und Diplomatie  3

2.1.  Begrifflichkeiten  3

2.2.  Funktionen und Wirkungen von Besuchen  4

2.3.  Besuchspolitik  8

2.4.  Glaubwürdigkeit, Akzeptanz und Öffentlichkeit  9

2.5.  Das Protokoll und seine Rolle bei Besuchen.  10

3.  Die guten Beziehungen auf dem Prüfstand: Proteste bei Besuchen  

ausl  ändischer Staatsgäste  11

4.  Gesetzliche Grundlagen der Versammlungs- und Meinungsfreiheit und ihre  

m  ögliche Einschränkung.  13

4.1.  Versammlungs- und Meinungsfreiheit als Grundrechte  14

4.1.1.  Grundgesetz (Versammlungsfreiheit als Grundrecht):  15

4.1.2.  Versammlungsgesetz  16

4.2.  Einschränkungen zum Schutz von Staatsgästen und diplomatischer  

Missionen   19

4.2.1.  Strafgesetzbuch (StGB):  19

4.2.2.  Wiener Übereinkommen über diplomatische bzw. konsularische  

Beziehungen  (WÜD bzw. WÜK)  20

4.2.3.  Gesetz über befriedete Bezirke (ehemals: Bannmeilengesetz)  21

5.  Gerichtliche Entscheidungen zur Einschränkung von Meinungs- und  

Versammlungsfreiheit  bei Besuchen.  22

5.1.  Mahnwache vor chilenischer Botschaft 1975  23

5.2.  Die Tragweite der Versammlungsfreiheit: Der Brokdorf-Beschluss.  24

5.3.  Kollision von Demonstrations- und Persönlichkeitsrecht  26

5.4.  Rechtswidriger Eingriff in Meinungs- und Versammlungsfreiheit  27

5.5.  Aktuelle Entwicklungen.  29

6.  Zusammenfassung und Fazit  31

7.  Literatur  35

Christof Mauersberger: Staatsbesuche und Versammlungsfreiheit 1

1. Einleitung

In einer Welt, in der die internationalen Interdependenzen in Wirtschaft, Politik, Gesellschaft und Kultur durch die Zunahme von Akteuren und Interaktionen in den letzten Jahrzehnten enorm zugenommen hat, verändern sich auch die internationalen Beziehungen zwischen Staaten. Man spricht immer häufiger von einer „Weltinnenpolitik“ und meint damit die zunehmende gegenseitige Abhängigkeit, aus der ein Bedarf nach größerer Kooperation abgeleitet wird. Da es keine Weltregierung gibt, stellt die zwischenstaatliche Diplomatie noch immer das zentrale Instrument für diese Kooperation dar. Besuchsdiplomatie ist ein nicht wegzudenkender Teil dieser Anstrengungen, das Zusammenleben der Staaten zu regeln und dabei im Idealfall Frieden und Wohlfahrt für alle zu mehren. Staatsgäste und diplomatische Missionen genießen deshalb seit jeher einen besonderen Status und Schutz auf internationaler Ebene. Doch so harmonisch ist die Realität natürlich nicht. Welch unterschiedliche Vorstellungen es über die Gestaltung der „Weltinnenpolitik“ gibt, lässt sich nicht nur auf diplomatischem Parkett zwischen den Zeilen lesen, sondern auch an der (innenpolitischen) Auseinandersetzung innerhalb einer Gesellschaft erkennen. In einem demokratischen, pluralistischen Staat ist es nicht unüblich, dass die Öffentlichkeit auch gegen die Politik anderer Staaten demonstriert. Ein Besuch des Staatsgastes aus einem solchen Land bietet sich dabei als Anlass für Proteste geradezu an. Meinungs- und Versammlungsfreiheit genießen in einer Demokratie wie der deutschen einen außerordentlichen Stellenwert, sie sind für eine Demokratie geradezu konstitutiv. Kommt es nun bei einem Besuch eines ausländischen Staatsgastes zu solchen Protesten, können die Grundreche der Bürger durchaus mit dem Interesse des eigenen Staates an guten internationalen Beziehungen oder gar mit den besonderen Rechtsnormen zum Schutz der Staatsgäste in Konflikt geraten.

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In dieser Arbeit sollen nun diese (potenziellen) Konflikte mit ihren Ursachen und Folgen analysiert und diskutiert werden. Im Zusammenhang mit einer auch politisch immer vernetzteren Welt, bei steigender Besuchsdiplomatie einerseits und einer global aufmerksamen Öffentlichkeit andererseits, erhält dieses Thema aktuelle Brisanz. Neben der juristischen Betrachtung dieses

Spannungsverhältnisses ist auch der Konflikt zwischen dem Interesse an guten Beziehungen zwischen zwei Staaten auf staatlicher Ebene einerseits und der Effektivität der Meinungs- und Versammlungsfreiheit andererseits Gegenstand dieser Arbeit.

Dabei soll ebenso der Frage nachgegangen werden, inwieweit die Einschränkung von Grundrechten durch den Besuch von Staatsgästen gerechtfertigt werden kann.

Um diesem Thema gerecht zu werden, werden zunächst die Voraussetzungen, Funktionen und Wirkungen der Besuche ausländischer Staatsgäste ausführlicher diskutiert, um dadurch die Rechtfertigungen zur Einschränkung der betrachteten Grundrechte verstehen zu können. Anschließend wird kurz die „andere“ Seite erörtert, die der Proteste gegen umstrittene Staatsgäste in Deutschland, bevor im Abschnitt 4 die aktuelle Rechtslage und die gesetzlichen Grundlagen in Deutschland sowohl für die Versammlungsfreiheit als auch für deren Beschränkung im Zusammenhang mit Staatsgästen ausführlicher dargestellt werden. In Abschnitt 5 soll dann an vier exemplarischen Fällen die Rechtsprechung und deren Entwicklung untersucht werden, um einerseits die Konflikte konkreter zu verdeutlichen und andererseits eventuell auf zukünftige Fälle schließen zu können. Abschließend werden das Spannungsverhältnis der Rechtsnormen zusammengefasst und kritische Schlussfolgerungen gezogen.

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2. Besuchspolitik und Diplomatie

2.1. Begrifflichkeiten

Die Bezeichnung „Staatsbesuch“ wird im allgemeinen Sprachgebrauch zu weit gefasst. Sie bezeichnet ausschließlich die gegenseitigen Besuche von Staatsoberhäuptern. Eine Bundeskanzlerin wird also nie zu einem Staatsbesuch aufbrechen oder zu einem solchen einladen. Hartmann unterscheidet fünf Arten von Besuchen (2000: 258f): 1

• Staatsbesuche (Besuche eines Staatsoberhauptes auf Einladung des Bundespräsidenten)

• Arbeitsbesuche von Staatsoberhäuptern (auf Einladung der Bundeskanzlerin)

• Offizielle Besuche von Regierungschefs und Ministern (auf Einladung ranggleicher Gastgeber)

• Arbeitsbesuche von Regierungschefs und Ministern

• Private Besuche

Staatsbesuche können auch als höchste Form des diplomatischen Kontakts zweier Staaten betrachtet werden. Die Basis von Diplomatie ist Kommunikation, also das gemeinsame Austauschen und Abwägen von Gedanken und die Diskussion. Am effektivsten lässt sich diese Kommunikation bei persönlichen Treffen von Staatschefs herstellen. Dies ist jedoch nicht immer möglich und so gibt es aus Effizienzgründen diplomatische Missionen, die die Beziehungen auch außerhalb von Besuchen dauerhaft pflegen können (Feltham 1990: 1f). Auch in Zeiten globaler medialer Vernetzung stellen „diplomatische Beziehungen noch immer ein wichtiges Mittel der gegenseitigen Verständigung, Pflege freundschaftlicher Beziehungen sowie der friedlichen Streitbeilegung dar“ (Menzel/Pierlings/Hoffmann 2005: 409).

¹ Brandt (2005: 37) unterscheidet dagegen folgende vier Besuchsarten: Staatsbesuche, offizielle

Besuche, Arbeitsbesuche und Terminbesuche.

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2.2. Funktionen und Wirkungen von Besuchen

Herrscherbegegnungen und -besuche gab es bereits im späteren Mittelalter, dies waren jedoch eher Begegnungen als Besuche und fanden meist an einem neutralen Ort statt. Im absolutistischen Zeitalter verschwand die Besuchspraxis weitgehend und blühte erst im 19. Jahrhundert wieder auf. Nach 1870 verbreitete sich die Praxis, Besuche eines Herrschers nicht mehr nur auf Grund eines konkreten Anlasses zu veranstalten, sondern um seiner selbst willen. Damit fand ein „Wandel vom Hof- zum Staatsbesuch“ statt, der vor dem Hintergrund der Verfestigung des Nationalstaats zu sehen ist (Moll 2002: 3). 1956 beklagte sich der Bundespräsident Theodor Heuss in einem Brief an Konrad Adenauer über die zunehmenden Staatsbesuche und forderte sowohl eine Verringerung der Besucherzahl sowie eine Verringerung des Protokolls. Der Bundeskanzler stimmte ihm zu. Tatsächlich gab es jedoch eine weitere Ausweitung der Besuche, sowohl in der Zahl als auch protokollarisch durch den Einbezug des Militärs in das Zeremoniell. Moll beschreibt die Entwicklung als einen „Siegeszug aufwendig inszenierter offizieller Besuche auf

Staatsoberhauptebene“ (Moll 2002: 1). Tatsächlich hat sich die Anzahl der Besuche stetig erhöht. So zählte man in Deutschland zwischen 1964 und 1968 158 eingehende und 127 ausgehende Besuche von Staatsoberhäuptern, Regierungschefs und Außenministern. Zwischen 1984 und 1988 stiegen beide Zahlen auf 397 (Nitsch 2005: 1). Dabei gibt es auch hier einen Wandel. Nach dem 1. Weltkrieg stand die Konferenzdiplomatie im Vordergrund, deren sichtbarster Ausdruck der Völkerbund ist. Erst durch das sich abzeichnende Scheitern der Konferenzdiplomatie Ende der 1930er-Jahre wurden die Besuche der Staatsoberhäupter wieder wichtiger.

Nach dem 2. Weltkrieg entwickelte sich durch die neuen Möglichkeiten schnelleren und preiswerteren Transportes eine „Reisediplomatie“ (häufige, eher kurze Arbeitsbesprechungen oder Gipfeltreffen). Damit einher ging ein erneuter (relativer) Bedeutungsverlust des klassischen Staatsbesuches.

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Deren Zahl nahm zwar zu, andere Besuchsformen wuchsen in der Anzahl jedoch weit stärker. Die tendenzielle Abnahme der Bedeutung von Staatsbesuchen setzte sich auch nach 1969 fort (Moll 2002: 358f).

Besuche dienen unterschiedlichen Zwecken und haben verschiedene Effekte. Anlässe können die Wirtschafts-, Investitions- oder Tourismusförderung, aber auch die Erreichung einer bestimmten Außenwahrnehmung über die Medien, die Standortwerbung oder schlicht die Informationsgewinnung bzw. deraustausch sein (Hallier 2005: 181). In den letzten Jahrzehnten sind die wirtschaftlichen Aspekte wichtiger geworden und Wirtschaftsvertreter oft wichtiger Bestandteil der Reisedelegation. Volker Nitsch kam dabei in einer Studie zu dem Ergebnis, dass ein typischer offizieller Besuch oder ein Staatsbesuch positiv mit den bilateralen Exporten korelliert und diese sogar im Schnitt um 8-10% steigert (Nitsch 2005).

Staatsbesuche (und andere hochrangige Besuche) erfüllen auch wichtige symbolische Funktionen. Reisen in andere Staaten war schon immer ein Symbol der Sichtbarmachung von Macht, mehr aber noch von Freundschaft und guten Beziehungen bzw. der Absicht, solche zu begründen (Hartmann 2000: 256). Staatsbesuche sind „Bestandteil des Zeremonialhaushalts und der Symbolpolitik eines Staates, und wie diese dienen sie vorrangig der Identitätsstiftung für den Nationalstaat“ (Moll 2002: 5). Pawlowsky-Flodell betont dabei die psychologische Bedeutung der (mediengerechten) Ritualisierung von Staatsbesuchen für die Bürger. Diese erhalten als Rezipienten der Medienberichterstattung die Möglichkeit, sich selbst im gesellschaftlichen Bezug zu erfahren und können durch die Ritualisierung bei Staatsbesuchen die eigentlichen Vorgänge besser verstehen: „Es ist vor allem das Ritual und sind nicht so sehr die Sachfragen, die der Öffentlichkeit die Informationen geben, die sie braucht, um die Qualität der zwischenstaatlichen Beziehungen einschätzen zu können“ (Pawlowsky-Flodell 1989: 442). Dabei gehe es mehr um die Vermittlung latenter Botschaften denn um konkrete Inhalte.

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Medien spielen dabei eine zentrale Rolle, denn ihre Berichterstattung fördert nicht ein individuelles, sondern ein gesellschaftliches Bewusstsein. Dennoch ist erkennbar, dass Staatsbesuche mit abnehmendem gesellschaftlichem Interesse verfolgt werden. In der Presse wird weniger ausführlich berichtet, Menschenmassen lassen sich nur in Ausnahmefällen mobilisieren. Diese Tendenz betrifft jedoch vor allem das Zeremonielle, beim Inhalt lässt sich eher ein verstärkter Druck der Bevölkerung erkennen. Ein deutscher Politiker kann es kaum mehr vermeiden, das Thema Menschenrechte anzusprechen, wenn der Staat des entsprechenden Gasts für deren Verletzung kritisiert wird. Der Rechtfertigungsdruck gegenüber einer kritischen Öffentlichkeit hat zugenommen.

Insbesondere Staatsbesuche sind ein wichtiger Teil der Staatsrepräsentation und Ausdruck des (natürlichen) Prestige-Wunsches von Staaten. Sie sind wichtige Instrumente der Selbstdarstellung als „bewußte Äußerung des eigenen Selbstverständnisses, des eigenen Selbstbewußtseins“ (Hartmann 1992: 175). Staatsrepräsentation bedient sich bestimmter Zeremonien und Symbole als Formen politischer Kommunikation, um bestimmte Inhalte, also den eigentlichen Gegenstand der Kommunikation, zu verdeutlichen. Sie transportieren eine Erklärung oder eine Botschaft und visualisieren eigentlich Unsichtbares (Hartmann 2000: 8f). Staatsrepräsentation kann auch als Teil der Legitimation der Herrschaftsausübung betrachtet werden, wobei dies immer mit der legitimierenden Funktion assoziiert sein muss, die mit einem Amt verbunden ist: „Ganz grundsätzlich stellt sich ein Staat immer als Träger von Leistung dar, wobei diese Leistung zugleich seine Legitimation ausmacht und die jeweils repräsentierte Leistung sich im einzelnen aufschlüsseln läßt“ (Gauger 1992: 13f). Einzelne Symbolik kann natürlich unterschiedlich bewertet werden, aber es wäre naiv zu glauben, Politik lasse sich ohne Symbolik gestalten. Symbole sind nicht nur Abbild einer Realität, sondern Vehikel zum Verständis von Realität überhaupt: