Die Entwicklung der Entwicklungshilfepolitik der Bundesregierung seit 1990

Abkürzungsverzeichnis

BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit

bzw. beziehungsweise

EH Entwicklungshilfe

EP Entwicklungspolitik

EZ Entwicklungszusammenarbeit

f. folgende Seite

FZ Finanzielle Zusammenarbeit

GTZ Gesellschaft für technische Zusammenarbeit

Hrsg. Herausgeber

hrsg. herausgegeben

KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau

o.J. ohne Jahresangabe

o.S. ohne Seitenangabe

S. Seite

u.a. unter anderem

Vgl. Vergleich

VN Vereinte Nationen

z.B. zum Beispiel

III

1. Einleitung

Die deutsche Entwicklungspolitik (EP) befindet sich seit dem Beginn der neunziger Jah- re in einer Phase des Umbruchs. Das Ende des kalten Krieges ging einher mit der Be- freiung von ideologischen und geostrategischen Zwängen, erzeugte aber auch eine Kon- kurrenz zwischen Ost und Süd um finanzielle und andere Hilfen. Der hohe Kapitalbedarf zur Finanzierung der deutschen Einheit und die anhaltenden Bemühungen zur Konsoli- dierung des deutschen Staatshaushalts führten zu Sparzwängen, die immer noch Aus- wirkungen auf entwicklungspolitische Belange haben. 1

Die vorliegende Arbeit ist als Politikfeldanalyse konzipiert und unternimmt den Ver- such, die Entwicklung der Entwicklungshilfepolitik der Bundesregierung seit 1990 zu analysieren. Die Politikfeldanalyse versucht herauszufinden, was politische Akteure tun, warum sie es tun und was sie letztlich bewirken. 2 Es werden das Zustandekommen, die Art und Weise sowie die Wirkung von politischen Interventionen untersucht. Der politi- sche Prozess ist hierbei primär als Problemverarbeitung durch das politisch- administra- tive System zu verstehen. Als Grundlage für die Untersuchung der deutschen EP dient das Modell des Policy Cycles nach Jann & Wegrich (2003). 3 Der Policy Cycle verdeut- licht die selten eindeutigen Anfänge und Abschlüsse eines politischen Prozesses und die ständige Formulierung und Durchführung, Evaluierung und Veränderung von Policies, die in einem vielfältig verflochtenen, nicht eindeutig abgrenzbaren und überschaubaren Prozess, der prinzipiell nie zu Ende ist, stattfinden. 4

Zum besseren Verständnis erfolgt im zweiten Kapitel zusätzlich eine kurze Betrachtung der Organisationsstrukturen und Akteure deutscher EP. Aufgrund der Komplexität staat- licher EP als multifunktionale Querschnittsaufgabe kann an dieser Stelle lediglich eine schwerpunktmäßige Untersuchung der einzelnen Entwicklungsphasen erfolgen. Im Hauptteil dieser Arbeit werden daher die zentralen Punkte der EP der christlich-liberalen Koalition ab 1990 und im Anschluss die Kernpunkte der EP der rot-grünen Bundesregie- rung von 1998 bis in die Gegenwart untersucht.

1 Vgl. Langmann/Andersen, 2003, S. 173

2 Vgl. Schubert/Bandelow, 2003, S. 4 3 Nähere Erläuterungen zu den einzelnen Phasen und eine graphische Darstellung befinden sich im Anhang 1.

4 Vgl. Jann/Wegrich, 2003, S. 81

1

Ziel der Arbeit ist es, die deutsche EP auf die Veränderung von Politikinhalten seit 1990 zu untersuchen, im letzten Teil die Ergebnisse zusammenzufassen und Perspektiven für die Zukunft der deutschen EP aufzuzeigen.

Die Begriffe „Entwicklungspolitik“, „Entwicklungshilfepolitik“, „Entwicklungshilfe“ (EH) und „Entwicklungszusammenarbeit“ (EZ) werden in dieser Arbeit gleichberechtigt gebraucht, da in der Literatur und offiziellen Dokumenten der Bundesregierung keine einheitliche Verwendung bzw. klare Trennung der Begrifflichkeiten erfolgt.

2. Grundlagen deutscher Entwicklungspolitik

2.1 Definition

Eine einfache und zugleich umfassende Definition des Politikfeldes lautet „Entwicklungspolitik der Bundesrepublik Deutschland ist all das, was mitverantwortlich ist für den Erfolg und Misserfolg der Entwicklungsanstrengungen unserer Partnerlän- der“ 5 . Dagegen wird im Lexikon Dritte Welt Entwicklungspolitik als „Summe aller Mit- tel und Maßnahmen (...), die von Entwicklungsländern und Industrieländern eingesetzt und ergriffen werden, um die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Entwicklungs- länder zu fördern, das heißt die Lebensbedingungen der Bevölkerung in den Entwick- lungsländern zu verbessern“ 6 beschrieben.

Die offizielle Definition und entwicklungspolitische Zielsetzung der Bundesregierung ist deutlich umfangreicher und erscheint jährlich im Medienhandbuch EP (bis 2000 Jour- nalistenhandbuch EP), wobei die Kriterienanzahl des Zielkatalogs nahezu von Jahr zu Jahr variiert. „Ziel der deutschen Entwicklungspolitik ist es, zur Schaffung menschen- würdiger Lebensverhältnisse in den Partnerländern im Süden und Osten und zur Zu- kunftssicherung auch für uns beizutragen.“ 7 Die deutsche EP orientiert sich dabei am Leitbild einer global nachhaltigen Entwicklung und fördert aktiv die Verbesserung der politischen Vorraussetzungen für gute Regierungsführung und Konfliktprävention. Der aktuelle Zielkatalog ist ebenso wie die aktuellen Handlungsfelder deutscher EP durchgängig an den Millenniums- Entwicklungszielen ausgerichtet, auf die im vierten Kapitel ausführlich eingegangen wird.

5 Elsholz, 1990, S.19

6 zitiert nach Nuscheler, 1996, S. 359

7 BMZ, 2001, S. XVII.

2

2.2 Das BMZ und andere Institutionen der Entwicklungszusammenarbeit

Das organisatorische Zentrum der deutschen EP bildet das 1961 eingerichtete Bundes- ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Es ist zustän- dig für die Planung, Steuerung und Evaluation der EH. Dabei haben jedoch auch andere Ministerien entscheidende Mitspracherechte: das Auswärtige Amt etwa bei der Vergabe der BMZ-Mittel auf Regionen und Länder, das Finanzministerium bei allen Entschul- dungsfragen und das Wirtschaftsministerium bei der Entscheidung über Bundesbürg- schaften für Exportgeschäfte. Die praktische Durchführung staatlicher Entwicklungspro- jekte hat das BMZ an eine Vielzahl halbstaatlicher Organisationen und freier Träger übertragen, deren Finanzausstattung ganz oder überwiegend aus dem BMZ-Haushalt getragen wird. 8 Hauptauftragnehmer des BMZ sind für die finanzielle Zusammenarbeit (FZ) die ,,Kreditanstalt für Wiederaufbau" (KfW), ein öffentlich-rechtliches Kreditinsti- tut, und für die technische Zusammenarbeit die ,,Gesellschaft für technische Zusammen- arbeit" (GTZ). Die KfW prüft die Anträge für Projekte der FZ auf ihre Wirtschaftlichkeit und entwicklungspolitische Förderungswürdigkeit hin und wickelt die finanziellen Zu- sagen banktechnisch ab. Die GTZ plant und überwacht die Durchführung vielfältigster Projekte z.B. im Bildungs- und Gesundheitswesen oder im Verkehrswesen. Hauptakteur für die personelle Zusammenarbeit ist der ,,Deutsche Entwicklungsdienst". Er entsendet Entwicklungshelfer, die ohne Erwerbsabsicht tätig sind und deren Arbeit primär auf die Stärkung von Selbsthilfekräften zielt. Die größten Träger der privaten EH sind die christlichen Kirchen, die ihre Arbeit überwiegend aus Spenden und Eigenmitteln finan- zieren. Ihre Projekte werden meist von Partnern vor Ort geplant und durchgeführt. Eine Besonderheit der deutschen EH ist das Engagement parteinaher Stiftungen wie der Friedrich-Ebert-Stiftung. Sie beraten u.a. öffentliche Verwaltungen und Medien und fördern sozialwissenschaftliche Forschungsinstitute. Die übrigen privaten Institutionen haben sich meist fachlich spezialisiert, wie die ,,Deutsche Welthungerhilfe" auf agrari- sche Selbstversorgung oder ,,Terre des Hommes" auf Basisgesundheitsprogramme. Alle privaten Institutionen finanzieren sich durch Spenden, werden aber auch aus dem Haus- halt des BMZ bezuschusst. Ihre enge Zusammenarbeit mit Partnerorganisationen im Gastland ermöglichen eine größere Basisnähe und zielgruppengenauere Ausrichtung der Projekte. 9

8 Eine Übersicht über die Akteure der EZ in Deutschland befindet sich im Anhang 2.

9 Vgl. Andersen, 2005, S. 55f.

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2.2 Bilaterale und multilaterale Ebene der Entwicklungshilfe

Die EH Deutschlands wird entweder direkt an ein Entwicklungsland vergeben (bilateral) oder multilateral über internationale Organisationen und Einrichtungen. Etwa ein Drittel ihrer Mittel leitet die Bundesrepublik über internationale Organisationen. Dazu gehören z.B. die Vereinten Nationen (VN), die für verschiedenste Problemfelder Sonderorganisa- tionen oder Spezialprogramme aufgebaut haben oder die Weltbank, die insbesondere Entschuldungshilfen und Strukturanpassungskredite vergibt. 10

3. Entwicklungspolitik unter der christlich- liberalen Koalition

3.1 Der deutsche Vereinigungsprozess in der Entwicklungspolitik

Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges wurde die EP fast 50 Jahre lang von zwei grundlegenden internationalen Konflikten geprägt: dem Nord-Süd- und dem Ost-West – Konflikt. Die Zeitenwende 1989 hatte eine neue entwicklungspolitische Konstellation geschaffen und führte sowohl zu positiven als auch negativen Auswirkungen auf die deutsche EP. 11

Nach der Wende war die zentrale Frage, inwieweit Projekte der EH aus der ehemaligen

DDR fortgeführt werden sollten. Mit der Wiedervereinigung Deutschlands im Oktober

1990 übernahm das BMZ die Verantwortung für die entwicklungspolitische Zusam- menarbeit der ehemaligen DDR. Da im Westen Deutschlands nur wenig über die EP des alten DDR Regimes bekannt war, wurden ein entwicklungspolitischer Runder Tisch und eine Reihe von deutsch-deutschen Fachkonferenzen abgehalten. Diese brachten zutage, dass die DDR durchaus erhaltenswerte Errungenschaften in eine gesamtdeut- sche EP einbringen konnte. Die DDR besaß u.a. ein für entwicklungspolitische Belange förderliches Netzwerk von Solidaritätsgruppen inner- und außerhalb des Partei- und Gewerkschaftsapparates sowie weitreichende und enge Beziehungen zu einer ganzen Staatengruppe in der Dritten Welt, die Westdeutschland in seiner EP bislang nicht be- rücksichtigt hatte. Auf zahlreichen Konferenzen von entwicklungspolitischen Akteuren wie Solidaritätsgruppen, Kirchenvertretern und Wissenschaftlern aus West und Ost wurde nicht nur ein Anschluss an die westdeutsche EP, sondern ein gesamtdeutscher Neubeginn gefordert. Einige Vorschläge davon bezogen sich auf eine Reorganisation des entwicklungspolitischen Entscheidungsprozesses. So fanden Diskussionen über die

10 Vgl. Andersen, 2005, S. 55f.

11 Vgl. Andersen, 2005, S. 5

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