Öffentlich-rechtlicher Vertrag oder (Wirtschafts-) Verwaltungsakt - Das bessere Tool für die Wirtschaftsverwaltung

  Wirtschaftsverwaltungsrecht Sven Eisermann  

  Hausarbeit: Öffentlich-rechtlicher Vertrag oder Verwaltungsakt: Wintersemester 2003 /2004  

  Was ist das bessere Tool für die Wirtschaftsverwaltung?  

  INHALTSVERZEICHNIS  

1  ÜBERSICHT  3

2  EINLEITUNG  4

3  DER VERWALTUNGSAKT  4

3.1  GESETZLICHE GRUNDLAGEN UND RAHMENBEDINGUNGEN  5

3.2  BEGRIFF DES VERWALTUNGSAKTES UND SEINE FUNKTIONEN  6

3.3  MERKMALE DES VERWALTUNGSAKTES  7

3.3.1  Anwendung des Verwaltungsakts  8

3.3.2  Einschränkungen der Anwendung, Besonderheiten und Nebenbestimmungen  9

3.4  FEHLER IN VERWALTUNGSAKTEN UND DEREN HEILUNG  10

4  DER ÖFFENTLICH-RECHTLICHE V ERTRAG  11

4.1  GESETZLICHE GRUNDLAGEN UND RAHMENBEDINGUNGEN  12

4.1.1  Anwendungsbereich des öffentlich-rechtliches Vertrages  13

4.1.2  Abgrenzung zum privat-rechtlichen Vertrag  14

4.2  ARTEN VON ÖFFENTLICH-RECHTLICHEN VERTRAGEN  15

4.3  ANWENDUNG DURCH DIE VERWALTUNG  16

4.3.1  Nichtigkeit eines Verwaltungsvertrages  17

4.3.2  Folgen der Nichtigkeit  18

4.3.3  Abwicklung  18

5  VERGLEICH ZWISCHEN ÖFFENTLICH-RECHTLICHE VERTRAG UND V ERWALTUNGSAKT  19

5.1  GEGENÜBERSTELLUNG  19

5.2  VOR- UND NACHTEILE DER HANDLUNGSFORMEN  22

6  HANDLUNGEN DER WIRTSCHAFTSVERWALTUNG  23

6.1  NOTWENDIGKEIT DER WIRTSCHAFTSVERWALTUNG  23

6.2  DER VERWALTUNGSAKT IN DER WIRTSCHAFTSVERWALTUNG  23

6.3  DER ÖFFENTLICH-RECHTLICHER VERTRAG IN DER WIRTSCHAFTSVERWALTUNG  24

7  DAS „BESSERE TOOL“? FAZIT  25

8  LITERATURVERZEICHNIS  27

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Hausarbeit: Öffentlich-rechtlicher Vertrag oder Verwaltungsakt: Wintersemester 2003/2004

Was ist das bessere Tool für die Wirtschaftsverwaltung?

1 Übersicht

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Hausarbeit: Öffentlich-rechtlicher Vertrag oder Verwaltungsakt: Wintersemester 2003/2004

Was ist das bessere Tool für die Wirtschaftsverwaltung?

2 Einleitung

Die Verwaltung bildet ein Bindeglied zwischen dem Bürger und dem Staat durch Umsetzung der gesetzlich normierten Vorschriften. Dabei hat der Gesetzgeber der Verwaltung verschiedene Handlungsformen zur Verfügung gestellt, zu denen auch der Verwaltungsakt und der öffentlich-rechtliche Vertrag gehören.

Bei der Wahl der Handlungsform hat die Behörde in der Regel eine freie Entscheidung, weshalb sich nun die Frage stellt, welchen Weg die Verwaltung bei ihrer täglichen Arbeit gehen soll. Daher sollen im Folgenden die Grundstrukturen der beiden Möglichkeiten betrachtet werden, die später dazu dienen sollen, sie anhand der spezifischen Merkmale zu vergleichen und Vor- und Nachteile des jeweiligen Verfahrens herauszuarbeiten. Zunächst sollen jeweils die gesetzlichen Grundlagen und die dazugehörigen Verwahrensmerkmale betrachtet werden um anschließend deren Verwendbarkeit im Alltag entsprechend werten zu können. Dazu folgt eine kurze Betrachtung der Wirtschaftsverwaltung und deren Bedeutung, ei nschließlich einer kurzen Wertung der ihr zur Verfügung stehenden Handlungsmöglichkeiten. Schlussendlich soll anhand des Vergleichs das bessere „Tool“ für die Wirtschaftsverwaltung erkannt werden, was die Aufgaben der Behörden am besten unterstützt.

3 Der Verwaltungsakt

Der Verwaltungsakt ist ein „der Verwaltung zugehöriger obrigkeitlicher Anspruch, der dem Unterthanen gegenüber im Einzelfall bestimmt, was für ihn Rechtens sein soll“ ¹ . Lange Zeit galt der Verwaltungsakt als das einzig öffentlich-rechtlich beurteilte Handlungsinstrument der Verwaltung. Inzwischen gibt es auch andere anerkannte öffentlich-rechtliche Handlungsformen, der Verwaltungsakt steht aber wegen seiner überragenden praktische Bedeutung trotz allem immer noch im Mittelpunkt des Verwaltungsrechts. ² Auch wenn die vorangegangene Definition nicht ganz aktuell ist, so hat deren Grundgedanke immer noch seine Richtigkeit.

Die Stellung des Verwaltungsaktes im deutschen Rechtsgefüge lässt sich im Privatrecht weitestgehend mit der des Vertrages vergleichen, da sich hierin die für dieses Rechtsgebiet herrschenden Prinzipien am besten ausgedrückt wiederfinden. Wobei der privatrechtliche Vertrag als Form der freien Übereinkunft zwischen annähernd gleich starken Parteien aus-

¹ OttoMayer: Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. I, 1. Auflage 1895, S. 95.

² Aus: Ramsauer, 34.01 und 34.02.

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drückt, ist der Verwaltungsakt die „typische Handlungsform der ‚hoheitlich’, insbesondere einseitig aus rechtlicher Überlegenheit heraus handelnden Verwaltung“. ³ Schließlich umfasst der Verwaltungsakt eine umfangreiche Gruppe verschiedener Verwaltungsmaßnahmen (z.B. Verfügung, Entscheidung, Erlaubnis etc. ⁴ ), die gemeinsame Merkmale haben und gemeinsamen Normen unterliegen. 5

Die besondere Rolle des Verwaltungsaktes bei Maßnahmen des Staates gegenüber dem Bürger zeigt sich darin, dass er als zentrales Handlungsinstrument der Verwaltung streng formalisiert ist und sich seine Merkmale unmittelbar aus dem Gesetz ergeben ⁶ .

3.1 Gesetzliche Grundlagen und Rahmenbedingungen

Erstmals tauchte der Begriff des Verwaltungsakts nach 1945 in einem Verwaltungsgerichtsgesetz der Militärregierungsverordnung für die britische Besatzungszone von 1948 auf ⁷ , die später auch für die Legeldefinition des Verwaltungsakts im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) herangezogen wurde.

In § 35 Satz 1 VwVfG wird der Verwaltungsakt als „jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung des Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbarer Rechtswirkung nach außen gerichtet ist“ ⁸ , definiert. Jedes dieser Begriffsmerkmale spielt für die Abgrenzung des Verwaltungsaktes von anderen staatlichen Handlungsformen ⁹ eine große Rolle und wird deshalb auch im Folgenden noch genauer betrachtet werden.

Auf EU-Ebene werden ebenfalls Verwaltungsakte in Form von Entscheidungen erlassen ¹⁰ , deren Wirkung denen nationaler Verwaltungsakte entspricht. Hinzu kommt, dass EU-Recht in der Regel nach nationalem Verfahrensrecht, also nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz ausgeführt wird.

Problematisch gestaltet sich in diesem Zusammenhang aber die Anwendung des VwVfGs durch die jeweilige Behörde, da das VwVfG ein Bundesgesetz ist und daher nicht zwingend zur Anwendung in allen Bundesländern führt ¹¹ . Allerdings wurde das Verwaltungsverfahrens-

³ Bull,S. 228 f., Rn 513.

⁴ Weitere Beispiele bei Hase, S. 9 f.

⁵ Maurer, § 9, Rn 1.

⁶ Schmahl, S. 71.

⁷ Vgl. § 25 Abs. 1 MRVO 165.

⁸ Vgl. auch: § 118 AO, § 31 SGB X.

⁹ Maurer, § 9, Rn. 5.

¹⁰ Vgl. Art. 249 EGV.

¹¹ Vgl. Art. 72 ff. und Art. 83 f. GG.

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gesetz regelmäßig in die entsprechenden Verwaltungsgesetze der Bundesländer aufgenommen, in denen dann ggf. nur noch Abweichungen oder Ergänzungen normiert worden sind. ¹² Für die Vielfalt des Vorkommens eines Verwaltungsakts gibt es nach § 37 VwVfG bestimmte Formvorschriften. Hiernach ist ein Verwaltungsakt grundsätzlich formfrei, allerdings können spezielle Normen eine bestimmte Form vorschreiben ¹³ und er muss bei der schriftl ichen Form festgeschriebene Bestandteile erkennen lassen. Außerdem muss ein schriftlicher Verwaltungsakt auch schriftlich begründet werden. 14

Der Geltungsbereich eines Verwaltungsaktes (über das VwVfG) erstreckt sich immer auf das Zuständigkeit sgebiet der erlassenden Behörde, also bei Bundesbehörden das Bundesgebiet und bei Landesbehörden das entsprechende Bundesland (sog. Territorialprinzip). Dagegen können auch Verwaltungsakte von Landesbehörden zum Vollzug eines Bundesgesetzes im gesamten Bundesgebiet gelten, da sie sich wiederum im Geltungsbereich des Gesetzes bewegen (sog. überregionale Verwaltungsakte). 15

3.2 Begriff des Verwaltungsaktes und seine Funktionen

Im Wesentlichen gibt es 6 Arten von Verwaltungsakten ¹⁶ . Neben dem belastenden Verwaltungsakt, der das Verhältnis zwischen Bürger und Staat am besten wiederspiegelt, insbesondere durch Eingriff in die Rechte des Bürgers oder Ablehnung einer begehrten Begünstigung ¹⁷ , gibt es auch den begünstigenden Verwaltungsakt. Er begründet oder bestätigt ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil zugunsten des Bürgers. ¹⁸ Befehlende, gestaltende und feststellende Verwaltungsakte unterscheiden sich in ihrem Regelungsinhalt. Diese befehlenden Verwaltungsakte verpflichten den Adressaten zu einem bestimmten Verhalten (Tun, Dulden oder Unterlassen). Ein konkretes Rechtsverhältnis wird durch einen rechtsgestaltenden Verwaltungsakt begründet, verändert oder beseitigt und ein feststellender Verwaltungsakt stellt eine Recht oder eine rechtlich erhebliche Eigenschaft einer Person fest, wobei dieser nur eine bestehende Rechtlage für verbindlich erklärt und dadurch quasi eine konstitutive Wirkung besitzt. ¹⁹ Schließlich gibt es noch mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte, welche meistens nur auf Antrag oder mit Einverständnis des Be-

¹² Vgl.z.B. § 1 Abs. 1 Gesetz über das Verfahren in der Berliner Verwaltung.

¹³ Z.B. beim Widerspruchsbescheid (§ 73 Abs. 3 VwGO), Beamtenernennung (§5 Abs. 2 BRRG, § 6 BBG)

¹⁴ vgl. § 39 VwVfG

¹⁵ Aus: Wolff/Bachlof/Stober, § 48 Rn. 48 f.

¹⁶ Die Arten können auch noch weiter gefasst werden, je nachdem, wie man die Verwaltungsakt einteilen will (z.B. Verwaltungsakte mit Doppel- oder Drittwirkung; mehrstufige Verwaltungsakte).

¹⁷ Bull, S. 237, Rn. 541.

¹⁸ Vgl. § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG.

¹⁹ Aus: Maurer, § 9, Rn. 44 ff.

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troffenen erlassen werden (i.d.R. begünstigende Verwaltungsakte). Der Mitwirkungshandlung kommt hierbei eine große Rolle zu, da sie eine verwaltungsrechtliche Willenserklärung darstellt und ihr Fehlen den Verwaltungsakt rechtswidrig, aber nicht zwangsläufig nichtig macht. 20

Der Verwaltungsakt dient in erster Linie der Umsetzung von typischerweise abstraktgenerellen Gesetzen und deren Anwendung auf den Einzelfall, um damit ein klares Verhältnis zwischen Bürger und Staat herzustellen. Der Bürger soll wissen, wozu gerade er aufgrund der bestehenden Rechtsnormen berechtigt oder verpflichtet ist (z.B. Höhe des Anspruches auf Arbeitslosengeld) und der Staat wiederum braucht diese Feststellung für seine Disposit ion und ggf. für weitere Verwaltungshandlungen als verbindliches Rechtsverhältnis. ²¹ Auch die Rechtssicherheit wird für beide Seiten durch den Verwaltungsakt gewährleistet. So kann der Bürger durch die Fixierung einer Rechtsbeziehung die Einhaltung seines Rechtschutzes durchsetzten (z.B. durch die Anfechtungsklage), da diese ebenfalls für die Behörde verbindlich ist. Für die Behörde bildet der Verwaltungsakt die notwendige Grundlage für die zwangsweise Durchsetzung ihrer Anordnung (Verwaltungsvollstreckung), weil er ohne weitere gerichtliche Entscheidung vollstreckt werden kann. 22

3.3 Merkmale des Verwaltungsaktes 23

Nach dem Begriff des Verwaltungsaktes, kann man die bereits eingangs erwähnten Merkmale (Punkt 3.1) wie folgt definieren:

§ Eine (hoheitliche) Maßnahme ist jedes zweckgerichtete Verwaltungshandeln mit einem Erklärungscharakter (ausdrücklich, konkludent, etc.), d.h. die Handlung der B ehörde muss auf d ie Erreichung eines bestimmten Ziels gerichtet sein.

§ Jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, ist eine Behörde. 24

§ Im Gebiet des öffentlichen Rechts liegen alle Handlungen des Staates, wenn er sich dabei Rechtnormen bedient, die ihm zur Ausführung zur Verfügung stehen, oder die die Beteiligung einer Person öffentlichen Rechts voraussetzen.

§ Eine Regelung bedeutet eigentlich die Auswahl einer von mehreren rechtlich verfügbaren Alternativen sowie deren Verbindlichmachung, wobei diese Regelung letztlich auch anders ausfallen könnte. ²⁵ Diese auf Rechte oder Pflichten gerichtete Regelung muss dann

²⁰ Bull, S. 239, Rn. 551.

²¹ Ramsauer, S. 320, Rn.. 34.06; Bull, S. 228, Rn. 516 f.

²² Maurer, § 9, Rn. 40, 42.

²³ Schmidt/Verwaltungsakt, S. 17 ff.; Schmahl, S. 73 ff.

²⁴ Vgl. § 1 Abs. 4 VwVfG.

²⁵ Zimmer, S. 253.

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unmittelbar für den Betroffenen verbindlich sein, allein mittelbare rechtliche Auswirkungen genügen nicht. 26

§ Für den Einzelfall gilt eine behördliche Entscheidung dann, wenn sie zum entsprechenden Zeitpunkt verdeutlicht, welche Person von ihr erfasst wird. Ein Verwaltungsakt muss sich individuell an eine bestimmte Person richten und dabei konkret einen einzelnen Fall betreffen. 27

§ Außerdem muss er eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen haben, die dann gegeben ist, wenn die Maßnahme den Bereich der Behörde verlassen hat oder gegen eine außerhalb der Behörde stehende Person gerichtet ist.

3.3.1 Anwendung des Verwaltungsakts

Voraussetzung für einen wirksamen Verwaltungsakt ist dessen formelle und materielle Rechtmäßi gkeit ²⁸ , auf die hier aber nur rudimentär eingegangen werden soll. Zur formellen Rechmäßigkeit gehört unter anderem die örtliche, sachliche und funktionellinstanzielle Zuständigkeit, sowie die Einhaltung aller Mitwirkungs- und Beteiligungspflichten (von Dritten und anderen öffentlichen Stellen), die Wahrung der Formvorschri ften, sowie der Begründung, der Fristenwahrung und der vollständigen Rechtsbehelfsbelehrung des Verwaltungsaktes.

Zum anderen muss auch die materielle Rechtmäßigkeit gewahrt bleiben, zu der vor allem die Existenz sowie die Wirksamkeit einer Rechtsgrundlage gehört, deren Voraussetzungen zu dieser Behördenhandlung geführt haben. Darüber hinaus ist die richtige Anwendung und Auslegung der Rechtsnorm(en) und insbesondere die richtige Ermessensausübung erforderlich. Schließlich verlangt sie auch nach der Konformität mit der Verfassung und dem Gemei nschaftsrecht der EU.

Ist die Behördenhandlung im Bezug auf eine rechtliche Grundlage berechtigt, muss sie dem richtigen Adressaten nur noch mitgeteilt werden. Aufgrund der generellen Formfreiheit des Verwaltungsaktes kann dies wie bereits erwähnt u.a. konkludent oder durch einen schriftl ichen Bescheid geschehen und damit auch seine Wirksamkeit begründen ²⁹ . Als bekannt gegeben gilt ein Erlass mit dem erklärten Inhalt ³⁰ in der Regel nur dann, wenn er dem Betroffenen zugegangen ist, wobei hier der Zeitpunkt eine wesentliche Rolle spielt. Dabei ist nicht

²⁶ Kopp/Ramsauer, § 35, Rn. 47 f.

²⁷ Ausnahme: Allgemeinverfügungen als Verwaltungsakt; vgl. § 32 Satz 2 VwVfG.

²⁸ Hierzu: Stober, S. 295 f., § 34 III 3.

²⁹ Ausnahme bildet hier ein nichtiger Verwaltungsakt, der nicht wirksam werden kann. Vgl. §§ 41 Abs. 1, § 43 Abs. 1 VwVfG; Schmahl, S. 90.

³⁰ Vgl. § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG.

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