Policy-Analyse am Beispiel der Klimaschutzpolitik der Landeshauptstadt Hannover

Magisterarbeit Politische Wissenschaft
Universität Hannover

Diplomarbeit
von Michael Demus

Prüfer
Danyeö Reiche / Dr. Wolfram Lamping

Politikfeld-analyse
am beispiel der Klimaschutzpolitik
IN der Landeshauptstadt Hannover

1 Einleitung ... 7
1.1 Die Klimapolitik Hannovers - Warum dieses Thema? ... 7
1.2 Konzeptioneller Rahmen und Vorgehensweise ... 10
1.3 policy-Analyse ... 11
1.3.1 Begriff ... 11
1.3.2 Theoretisches Konzept ... 11
1.3.3 Methode ... 12
1.3.4 Typen politischen Handelns ... 12
1.3.5 Kategorien der Umweltpolicy-Analyse nach Prittwitz ... 14
1.3.6 Politisch-administratives System und Policy-Making-System ... 15
1.3.7 Policy-Zyklus ... 16
1.3.7.1 Problemdefinition ... 16
1.3.7.2 Agendagestaltung ... 17
1.3.7.3 Politikformulierung ... 17
1.3.7.4 Politikimplementation ... 18
1.3.7.5 Politiktermination ... 18

2 Zukunft der Energieversorgung - Energieversorgung der Zukunft ... 20
2.1 Zwang zum Paradigmawechsel in der Energiewirtschaft ... 20
2.1.1 Treibhauseffekt durch fossile Energieträgernutzung ... 20
2.1.2 Probleme der Atomenergienutzung ... 22
2.2 Nachhaltigkeit ... 24
2.3 Der Rio-Prozess ... 28
2.3.1 Das internationale Umweltregime der Vereinten Nationen ... 28
2.3.2 Klimarahmenkonvention ... 28
2.3.3 Das Mandat des Artikel 28 der Agenda 21 ... 33
2.3.4 Internationale Kooperation auf kommunaler Ebene ... 34
2.4 Handlungsaufträge für die LHH ... 36
2.4.1 Kriterien für eine nachhaltige kommunale Klimaschutzpolitik ... 37

3 EXKURS: Rahmenbedingungen von Kommunalpolitik ... 40
3.1 Funktionen (Pflichten) der Kommune ... 40
3.2 Möglichkeiten (Rechte) der Kommunalpolitik ... 42
3.3 Kommunale Umweltschutzpolitik ... 46
3.3.1 Umweltpolitisches Handeln allgemein ... 46
3.3.2 Aspekte des übertragenen Wirkungskreises ... 48
3.3.3 Aspekte des eigenen Wirkungskreises ... 49
3.3.4 Schaffung einer eigenen Umweltbehörde ... 51
3.3.5 Zusammenfassung der Bedingungen des (umwelt-) politischen Gestaltens in der Kommune ... 54
3.4 Kommunale Klima- und Energiepolitik ... 55

4 Großstadt Hannover - Ausgangssituation ... 61
4.1 Stadtstruktur ... 61
4.2 Energieversorgung ... 62
4.3 Verkehr ... 70
4.4 Emissionen ... 72

5 Policy-Zyklus der Klimapolitik der LHH ... 75
5.1 Analyse der Akteure des politisch-administrativen Systems ... 75
5.1.1 Stadtwerke Hannover AG (SWH) ... 75
5.1.2 PreussenElektra AG ... 81
5.1.3 Parteien in Hannover ... 81
5.1.4 Verbände, Initiativen, Institute ... 84
5.1.5 Verbraucher ... 86
5.2 Analyse der Akteure des "Policy-Making"-Systems ... 87
5.2.1 Rat der LHH ... 87
5.2.2 Ratsfraktionen ... 88
5.2.3 Verwaltung der LHH ... 89
5.2.4 Verwaltungsausschuß der LHH ... 90
5.2.5 Kommunalverband Großraum Hannover ... 91
5.2.6 Zusammenfassung: Interessenkonstellation der Akteure ... 91
5.3 Die Neustrukturierung der Energieversorgung ... 96
5.3.1 Chronologische Liste der Vorgänge im Energiesektor ... 97
5.3.2 Problemdefinition ... 103
5.3.3 Agenda-Gestaltung ... 106
5.3.3.1 Bürgerantrag ... 106
5.3.4 Politikformulierung ... 108
5.3.4.1 Atomausstieg ... 108
5.3.5 Politikimplementation ... 111
5.3.5.1 Kartell-Gutachten ... 112
5.3.5.2 Energiekonzept Hannover (EKH) ... 113
5.3.5.2.1 EKH-1 - Energiepolitische Zielsetzungen ... 114
5.3.5.2.2 EKH-5 - Strombeschaffungskonzept Hannover ... 121
5.3.5.3 Konzessionsvertrag Elektrizität 1994 ... 126
5.3.5.4 Institutionalisierung von Umweltschutz ... 134
5.3.5.5 Ausbau der REQ-Nutzung ... 137
5.3.5.6 Investitionsprogramm "Energetische Sanierung öffentlicher Gebäude" ... 139
5.3.5.7 Schulenergiesparen ... 146
5.3.5.8 Energiepaß ... 147
5.3.5.9 Kommunales Klimaschutzprogramm der Stadt Hannover ... 148
5.3.5.10 Klimaschutzfonds und "proKlima" ... 150
5.3.5.11 Lokale Agenda 21 ... 154
5.3.5.12 LCP - Studie und ihre Umsetzung ... 156
5.3.6 Politikevalution und Terminierung ... 159

6 Auswertung der Klimapolitik der Kommune Hannover ... 163
6.1 Erkennbare Grundlinien der Policy ... 164
6.2 Restriktionen ... 166
6.3 Erfolgsbedingungen ... 171
6.4 Einfluß und Reaktion von Akteuren ... 173
6.5 Einfluß und gewicht des Konzepts Nachhaltigkeit ... 175
6.6 fazit und ausblick ... 178

7 Anhang ... 181
7.1 Verwendete Literatur und Hilfsmittel ... 181
7.2 Interviewpartner und Gesprächsdaten ... 190

1 EINLEITUNG
1.1 DIE KLIMAPOLITIK HANNOVERS - WARUM DIESES THEMA?
Die drohende Gefahr einer massiven Klimaveränderung ist eines der drängensten ökologischen Probleme, mit der sich die Menschheit zur Zeit konfrontiert sieht. Es handelt sich um ein tiefgreifendes, schleichendes Problem, das alle Staaten der Welt in verschiedener Hinsicht und unterschiedlichem Ausmaß gemeinsam betrifft und dem nur entsprechend in einer gemeinsamen globalen Anstrengung begegnet werden kann.
Einer der meistdiskutierten Lösungsansätze für derzeitige soziale und ökologische Probleme ist das Konzept der "Nachhaltigkeit", wie es besonders in Folge der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung (United Nations Conference on Environment and Development, UNCED) im Juni 1992 in Rio de Janeiro diskutiert wurde. Da in den Industrieländern weitaus gravierendere Umweltverschmutzungen und auch mehr klimaverändernde Emissionen als in den Entwicklungsländern zu verzeichnen sind (vgl. v. Weizsäcker 1997, 242) und soziale Strukturen weitgehend vorhanden und leistungsfähig sind, wird der Schwerpunkt des Handlungsbedarfs in jenen Ländern eher in ökologischen Dingen gesehen. WEIZSÄCKER (1997, 246) weist auf die unterschiedliche Wahrnehmung der UNCED-Ergebnisse bei Industrie- und Entwicklungsländern hin, wobei jene sie als Appell zu verstärkten Bemühungen für Umweltschutz, diese sie eher als Aufforderung zur beschleunigten wirtschaftlichen Entwicklung sähen.
Die vorhandenen Lösungsvorschläge implizieren eine Anwendung auf lokaler Ebene der Staaten, also an der Stelle, an der die Ursachen von Umweltbeeinträchtigungen entstehen. Dies wird ausgedrückt in dem Motto "Global denken - Lokal handeln". Im bundesdeutschen, lokalen Politikfeld Klimaschutz gibt es (noch) keine negativen Auswirkungen direkt vor Ort, wie etwa bei Fehlsteuerung in den Politikfeldern Verkehrs- oder Abfallpolitik. Sie spielen zunächst nur auf deutlich höheren politischen Ebenen wie der internationalen (UNO), zwischenstaatlichen (EU) Ebene und direkt als solche in anderen Weltregionen eine Rolle, z.B. in Mittelamerika, Südostasien und Hinterindien. Die dort auftretenden Beeinträchtigungen menschlichen Lebens werden politisch motiviert zu Grundlagen von lokalem Handlungsbedarf umgemünzt.
Diese Arbeit untersucht als Fallstudie den Einfluß und den Erfolg des globalen Konzepts der Nachhaltigkeit auf die lokale Klimaschutz- und Energiepolitik der Stadt Hannover innerhalb der letzten zwölf Jahre, von 1986 bis 1997 . Wie wurde ggf. das Motto "Global denken - Lokal handeln" umgesetzt? Konnte durch konkrete, kleinräumige und dezentrale Politikkonzepte auf der Ebene von Kommunen, Verbrauchern und Verursachern effizienter eine sanfte Wirtschaftsweise umgesetzt werden als durch die globalen Konventionen der internationalen Gremien, die zwangsläufig eine geringere Tiefenwirkung und Tiefenschärfe haben? Aus diesen Gründen beschäftigt sich diese Untersuchung mit den Vorgängen auf kommunaler Ebene.
Um die oben gestellte Frage beantworten zu können, soll untersucht werden, ob die Policy die CO2-Bilanz der Stadt Hannover verändern und ggf. verbessern konnte, wodurch (durch welche einzelnen Maßnahmen) dies erreicht wurde, wer die Maßnahmen der Policy konzipiert, initiert und implementiert hat, inwiefern Akteure für oder gegen einzelne Maßnahmen gearbeitet haben, und welche Maßnahmen formuliert, aber nicht vollständig umgesetzt wurden. Das bedeutet, daß die Arbeit zu einem nicht geringen Teil zunächst beschreibenden Charakter hat, um dann näher in die Analyse einsteigen zu können.
Die Wahl des Untersuchungszeitraumes gründet sich auf Hannover ist eine Großstadt, Industrie- und Dienstleistungszentrum, niedersächsische Landeshauptstadt und das politische Zentrum Niedersachsens. Hannover wurde als Untersuchungsgegenstand gewählt, da der Autor hier seinen Wohnort und Lebensmittelpunkt hat und somit über gute Kenntnisse und einen leicht möglichen Zugang zu Akteuren und Informationen verfügt. Es gibt durch die politische Bedeutung der Stadt eine Vielzahl von Akteuren mit teilweise überdurchschnittlichem Engagement für nachhaltige Konzepte. So sind viele alternative und ökologische Initiativen, Verbände und viele Nicht-Regierungs-Organisationen (NRO) vor Ort aktiv, die teilweise auch im Energiesektor eine wichtige Rolle spielen. Die Bürgerinitiative Umweltschutz (BIU) beispielsweise gründete 1972 in Hannover das erste Umweltschutzzentrum bundesweit.
Klimapolitik vollzieht sich hauptsächlich im Bereich der Energieversorgung. 76% der Emissionen von Treibhausgasen (THG) in Hannover werden durch die Energiebereitstellung und -nutzung (Kraftwerke, Industrie, Haushalte, Kleinverbrauch ) verursacht (LHH 1996/8, 11, 22). Jeder Marktteilnehmer ist in der einen oder anderen Form auf Energie angewiesen. Durch diese Einzigartigkeit und Querschnittfunktion besitzt Energie eine überragende Bedeutung für Stadtplanung, Industrie, Konsum, Verkehr, Umweltbelastung, Umweltpolitik und weitere Bereiche. Die vorliegende Arbeit wird daher den Schwerpunkt auf den Energiesektor legen.
Die Landeshauptstadt Hannover (LHH) hat als einzige bundesdeutsche Großstadt den Stopp des Atomstrombezugs rechtskräftig zu einem festen Datum (1.1.2000) per Ratsbeschluß beschlossen und somit allein durch kommunale, politische Beschlüsse den Ausstieg aus der Atomenergie ermöglicht. Dieser Beschluß ist unter zwei Gesichtspunkten für die Untersuchung dieser Arbeit interessant. Zum einen gehen die derzeitigen bundespolitischen Überlegungen bei einem kurzfristigen Atomausstieg von hohen Entschädigungsforderungen der Kraftwerksbetreiber gegen den Staat aus. Das Beispiel Hannovers zeigte eine Alternative auf, wie diese Entschädigungsforderungen durch eine derartige Anwendung kommunaler Gestaltungsmöglichkeiten völlig hätten umgangen werden können, lange vor den Möglichkeiten, die die Liberalisierung des Strommarktes durch das neue Energiewirtschaftsgesetz einerseits bietet. Zum anderen bedeutet der Verzicht auf Atomstrombezug eine weitere Hürde beim Erreichen des CO2-Reduktionsziels. Wenn dieses Ziel durch einen weitgehenden Verzicht auf fossile Energieträger vollzogen werden soll, ergibt sich das Dilemma, daß nach herrschender Meinung nur die Atomkraft den erforderlichen Strombedarf kurzfristig bereitstellen kann. Der Rat der LHH will jedoch beide Ziele - Atomausstieg und CO2-Reduktion - gleichzeitig verwirklichen und hat entsprechende Konzepte vorgelegt. Diese doppelte Zielsetzung kann als Beleg für einen besonders hohen Anspruch an die eigene Energie- und Klimapolitik bewertet werden. Auch deswegen lohnt sich eine Untersuchung der Vorgänge in Hannover.

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