Umlage- versus Kapitaldeckungsverfahren: Chancen und Grenzen

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1 Einleitung

Die Reform der sozialen Sicherungssysteme, insbesondere der gesetzlichen Rentenversicherung, wird auch in den kommenden Jahren immer wieder im Mittelpunkt der politischen und wirtschaftswissenschaftlichen Debatte stehen. Zur Bewältigung der akuten Probleme wurden bereits eine Reihe verschiedener Reformversuche unternommen. Trotz unterschiedlicher Erfolge gehen weder Politiker noch Ökonomen davon aus, dass diese Schritte für eine langfristige Konsolidierung ausreichend sind. Es liegt daher die Frage nahe, ob die Probleme durch einen grundlegenden Systemwechsel besser gelöst werden können. Die ideologische Zuspitzung der Debatte auf die Systemfrage, ob und in welchem Umfang das jetzige Umlageverfahrens durch ein kapitalgedecktes System ersetzt werden soll, hilft die Grundpositionen besser zu verstehen. Für eine komplexe Materie, wie die der zukünftigen Gestaltung unseres Rentensystems, und der Frage, ob eine prinzipielle Abkehr vom Generationenvertrag zu bejahen sei, ist dies der Diskussion durchaus dienlich. Welche Chancen hat eine derartige Umstellung und wo sind ihre Grenzen? Die aktuellen Reformpläne von Riester können als eine Mischform beider Verfahren angesehen werden: Einerseits wird das Umlageverfahren grundsätzlich beibehalten, andererseits wird eine private, kapitalgedeckte Zusatzversorgung als weitere Säule der Alterssicherung geschaffen.

Zum besseren Verständnis dieser Debatte werden in der Arbeit zuerst die beiden Verfahren mit ihren Vor- und Nachteilen dargestellt. Gemeinsamkeiten und Unterschiede werden herausgearbeitet und die Rentabilität beider Verfahren wird näher beleuchtet. Im Zusammenhang mit der Forderung nach einem grundlegendem Wechsel bei den sozialen Sicherungssystemen stellt sich die Frage nach der Bewältigung der Übergangsphase und der damit verbundenen Probleme. Im dritten Kapitel werden daher die Gründe, die für einen Übergang in Deutschland sprechen, erörtert und die Übergangsproblematik aus wirtschaftstheoretischer Sicht betrachtet. Im Detail wird der Frage nachgegangen, ob ein Pareto-Superiorer Übergang vom Umlage- zum Kapitaldeckungsverfahren grundsätzlich möglich ist. Bereits zu Beginn der 1980-er Jahren wird diese Problematik von Wissenschaftlern kontrovers diskutiert. Praktisch beinhaltet ein Systemwechsel nicht nur immense finanzielle Hindernisse, sondern auch Unwägbarkeiten hinsicht- lich ihrer politischen Durchsetzbarkeit.

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Im letzten Kapitel der Arbeit werden die Möglichkeiten eines Übergangs anhand zweier Szenarien diskutiert. Das Modell Chile wird als ein herausragendes Beispiel eines möglichen Übergangs näher dargestellt. In diesem Zusammenhang wird u.a. der Frage nachgegangen, warum Chile, ein Land, dass bis heute als Schwellenland gilt, eine Systemumstellung im Zuge einer Rentenreform so erfolgreich vollzogen hat und warum ein Land wie Deutschland noch an einem Rentensystem festhält, dessen Effizienz in Frage gestellt wird. Welche Impulse könnten von einer Reform, wie sie in Chile durchgeführt wurde, auf Deutschland Auswirkungen haben? Ein mögliches Szenario für einen S ystemwechsel in Deutschland unter differierenden Rahmenbedingungen wird zum A bschluss der Arbeit vorgestellt.

2 Systemtheoretische Grundlagen

2.1 Das Umlageverfahren

2.1.1 Darstellung

Bereits Mitte des 19. Jahrhunderts wurde das Umlageverfahren als Finanzierungsverfahren der gesetzlichen Rentenversicherung in Deutschland vom preußischen Staat in den Knappschaften verwandt. Im Gegensatz zum Kapitaldeckungsverfahren überlebte das Umlageverfahren aufgrund seiner Inflationsunanfälligkeit die Weltwirtschaftskrise der 1920-er Jahre und wurde schließlich 1957 als Finanzierungsverfahren ¹ der deutschen gesetzlichen Rentenversicherung festgeschrieben. 2

Das Umlageverfahren basiert auf dem sogenannten Modell der überlappenden Generationen. Die jüngere der beiden Generationen befindet sich im Erwerbsleben und erwirtschaftet Einkommen, während die im Ruhestand befindliche einen gewissen Anteil dieses Einkommens zur Bestreitung des eigenen Lebensunterhalts erhält. ³ Die Grundüberlegung besteht darin, dass die laufenden Ausgaben lediglich durch laufende Einnahmen gedeckt werden. Die Einnahmen aus Beiträgen der Erwerbstätigen zur Rentenversicherung werden noch in derselben Periode in Form von Rentenzahlungen an die Leistungsempfänger weitergeleitet. Die jüngere Generation finanziert die Rente der Älteren. D amit erwirbt sich die derzeit erwerbstätige Generation einen Anspruch, dass auch ihre

¹ Betreffende Gesetzesvorschrift: § 153 SGB VI.

² Vgl. Zöllner 1981, S. 118.

³ Vgl. Kellner 1998, S. 7.

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Rente von den künftigen Erwerbstätigen finanziert wird. ⁴ Oft wird dieses Konzept mit dem Begriff „Generationenvertrag“ umschrieben. ⁵ Der Umfang der Rentenzahlungen ist dadurch von der Anzahl der Erwerbstätigen, ihrer Lohn- und Gehaltsentwicklung und dem Beitragssatz der jeweiligen Periode abhängig. 6

2.1.2 Chancen und Risiken

Das Umlageverfahren basiert auf einem notwendigen Gleichgewicht zwischen Ein- und Auszahlungssumme. Dieses Gleichgewicht gerät durch hohe Arbeitslosigkeit, den d emographischen Wandel und eine steigende Lebenserwartung ins wanken. ⁷ Demographische Verwerfungen und hohe Arbeitslosigkeit führen in Zeiten der Anspannung zu h ohen Beiträgen. Die Abhängigkeit des Umlageverfahrens von der demographischen Entwicklung, speziell das zahlenmäßige Verhältnis von Rentnern zu aktiver Bevölkerung ist von Bedeutung. Eine Verdoppelung dieses Verhältnisses hätte, ohne entscheidende positive Veränderung des Arbeitsmarktes, eine Verdoppelung der Beiträge oder eine Halbierung der Rente zur Folge. ⁸ Besonders problematisch gestaltet sich die Situation hier zu Lande, da innerhalb des allgemeinen Alterungsprozesses der industrialisierten Länder Deutschland eine Spitzenposition einnimmt. Hinzu kommen Risken aus U nwägbarkeiten politischer Prozesse. Vor allem in den Wahljahren sind solche zweifelhaften Reformbestrebungen nicht selten. Ein aktuelles Beispiele ist die recht willkürliche Aussetzung der Nettolohnanpassung und deren Ersatz durch einen reinen Inflationsausgleich. Die wenig wünschenswerte Folge sind schwankende Beiträge. 9

Dennoch gibt es Gründe, die für ein Umlageverfahren sprechen. Eine Kopplung der Rente an das recht gleichmäßig wachsende Arbeitseinkommen ist eindeutig als Vorteil gegenüber dem Kapitaldeckungsverfahren z u werten. Der Tatsache, dass kein Kapitalstock entsteht, auf den staatliche Instanzen zweckentfremdet zugreifen könnten, ist positiv Rechnung zu tragen. Weiterhin können bei günstiger demographischer und ökonomischer Entwicklung die Renditen höher ausfallen als beim Kapitaldeckungsverfahren, das den permanenten Schwankungen der Kapitalmärkte ausgesetzt ist. ¹⁰ Leider macht

⁴ Vgl. Burger 1997, S. 6.

⁵ Vgl. Verband Deutscher Rentenversicherer (VDR) 1998, S. 5.

⁶ Vgl. Burger 1997, S. 7.

⁷ Vgl. Buerfent 1997, S. 8.

⁸ Vgl. Börsch-Supan 2000a, S. 3.

⁹ Vgl. Börsch-Supan 1999, S. 7.

¹⁰ Vgl. hierzu ausführlich Kap. 2.4.

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der demographische Wandel die Vorteile des Umlageverfahrens, die heutige Rentner noch genießen, zu Nichte. 11

2.2 Das Kapitaldeckungsverfahren

2.2.1 Darstellung

Im Gegensatz zum Umlageverfahren sind im Kapitaldeckungsverfahren die Rentenzahlungen in einer Periode unabhängig von den aktuellen Beitragseinnahmen. Die Einzahlungen der erwerbstätigen Bevölkerung werden auf dem Kapitalmarkt verzinslich angelegt. Die Ausgaben einer Periode sind vollständig durch die Einnahmen der Vorperiode determiniert, sodass ein direktes Beitrags- und Leistungsverhältnis gewährleistet ist. ¹² Die Essenz dieser marktlichen Lösung ist die Abkopplung der laufenden Einnahmen von den derzeitigen Ausgaben. Verschiedene Spielarten der Anlage sind möglich. Vorstellbar ist die Einzahlung laufender Einnahmen in einen, meist vom Staat, zentral verwalteten Fond. Eine Alternative besteht darin, den Kapitalstock als Rücklage oder in Form von Sekundärrücklagen von der Arbeitgeberseite aufbauen zu lassen. Eine dritte Möglichkeit ist die Bildung persönlicher Altersvorsorgekonten. Denkbar sind hier L ebensversicherungen oder entsprechend ausgestaltete Pensionsfonds mit Annuitätenauszahlung. ¹³ Diese während des Erwerbslebens abgelegte Ersparnis determiniert die spätere Rentenhöhe, da die Beitragseinnahmen eines Rentenversicherungsmitgliedes in dessen Ruhestand zuzüglich der Verzinsung wieder ausgezahlt werden. 14

2.2.2 Chancen und Risiken

Ein häufig genannter Nachteil des Kapitaldeckungsverfahrens besteht im Verlust der Versicherungsfunktion der staatlichen Altersvorsorge, die zu einem reinen Sparsystem degeneriert. In Anknüpfung an die Verzinsung des Kapitalstocks kommt ein Volatilitätsrisiko hinzu. Geht man von einer erwartungsgemäß hohen Volatilität der Kapitalmärkte aus, wird auch eine stark schwankende Rendite zu erwarten sein, die aus Sicherheitsgründen wenig wünschenswert ist. Dramatische Beispiele waren die Asienkrise, der Einbruch Mexikos und die jüngsten Terroranschläge. Dieser massive Nachteil des Kapitaldeckungsverfahrens muss jedoch genauer beleuchtet werden, um zu einem sinnvollen Urteil zu gelangen. Erstens ist bei derzeitiger demographischer Entwicklung die

¹¹ Vgl. Börsch-Supan 2000a, S. 4.

¹² Vgl. Kellner 1998, S. 8.

¹³ Vgl. Börsch-Supan 1999, S. 7.

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Rendite des Umlageverfahrens der zukünftigen Rentner null oder sogar negativ. Das bedeutet, dass weniger Rente zu erwarten ist, als an Beiträgen einbezahlt wurde. Zweitens ist die kurzfristige Volatilität der Kapitalmärkte für eine Langfristanlage, wie der Altersvorsorge, n icht überzubewerten. Langfristige Anlageinstrumente, die eine Entkopplung von kurz- und mittelfristigen Schwankungen der Kapitalerträge gewährleisten, dämpfen das Volatilitätsrisiko. ¹⁵ Um eine gewisse Gelassenheit gegenüber Kapitalmarktschwankungen zu erlangen, hilft es, sich zu verdeutlichen, dass zur Altersvor-sorge lediglich die langfristige Kapitalmarktrendite Relevanz besitzt. Diese spiegelt nichts anderes wider als die Einschätzung, inwieweit materielle Vermögenswerte und Humankapital zum Bruttosozialprodukt eines Landes beitragen. ¹⁶ „Wer das Kapitaldeckungsverfahren für verantwortungslos hält [...], hat das Basisvertrauen in unsere ganze Volkswirtschaft verloren.“ 17

Viele Ökonomen und Politiker sehen im Kapitaldeckungsverfahren ein mögliches Allheilmittel der akuten Probleme der gesetzlichen Rentenversicherung. Eines ihrer Hauptargumente besteht darin, dass die Anwendung des Kapitaldeckungsverfahrens die finanzielle Situation der Rentenversicherung unabhängig von demographischen Entwicklungen mache. Diese Argumentation kann aus wissenschaftlicher Sicht relativiert werden. Die Erträge des Kapitalstocks müssen weiterhin von der erwerbstätigen Bevölkerung erwirtschaftet werden. Damit wird der finanzielle Erfolg des Kapitaldeckungsverfahrens von der Produktivität der Aktiven und somit auch deren Anzahl bestimmt. Bedingen demographische Tendenzen, wie fehlende Arbeitskräfte, ein Brachliegen realer Werte, sinkt der Wert des Kapitalstocks. Ob eine Produktivitätssteigerung diesem Phänomen allerdings vollständig entgegen wirken könnte ist, a priori nicht geklärt. 18

Legt man die heute gebräuchliche Rentenformel ¹⁹ zu Grunde, lässt sich konstatieren, dass das Kapitaldeckungsverfahren aus rein theoretischen Gesichtspunkten dann vorteilhaft ist, wenn der Marktzins die Lohnsteigerungsrate übersteigt, bzw. das Verhältnis Rentner zu Beitragszahler größer ist als das Verhältnis Rentendauer zu Erwerbsdauer. 20

¹⁴ Vgl. Börsch-Supan 2000a, S. 2.

¹⁵ Vgl. Börsch-Supan 2000a, S. 4.

¹⁶ Vgl. Börsch-Supan 2000a, S. 5.

¹⁷ Börsch-Supan 2000a, S. 5.

¹⁸ Vgl. Burger 1997, S. 7 f.

¹⁹ Vgl. hierzu ausführlich Homburg 1988, S. 15-28, sowie Fenge 1997, S. 21-27.

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2.3 Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Verfahren

Die beiden Verfahren unterscheiden sich in drei Dimensionen fundamental. Erstens ist besonders im Hinblick auf die intergenerativen Verteilungswirkungen zu unterscheiden. ²¹ Im Umlageverfahren wird monatsweise gelebt, während das Kapitaldeckungsverfahrung durch die Bildung eines Kapitalstocks eine Glättung im Zeitablauf zwischen renditeträchtigen und weniger renditeträchtigen Jahren anstrebt. Zweitens hängt die Rendite im Kapitaldeckungsverfahren von den Kapitalerträgen und dem allgemeinen Zinsniveau der Kapitalmärkte ab, während die Rendite des Umlageverfahrens vom Lohnwachstum und dem Verhältnis Arbeitnehmer pro Rentner abhängt. Drittens ist das Umlageverfahren national begrenzt, da es aus den Beiträgen der in Deutschland Sozialversicherungspflichtigen finanziert wird, während das Kapitaldeckungsverfahren durch die Nutzung d er internationalen Kapitalmärkte durchaus eine globale Komponente e rhalten kann. 22

Die fundamentalen Divergenzen lassen die Gemeinsamkeiten oft in Vergessenheit geraten. Der bedeutendeste Berührungspunkt ist, dass beide Ansätze auf unseren Kindern aufbauen. Im Umlageverfahren liegt dies auf der Hand, da der Generationenvertrag besagt, dass die jüngere Generation die Ältere finanziert. Aber auch das Kapitaldeckungsverfahren beruht darauf, dass Zinsen, Dividenden und Wertzuwächse, die als Grundlage der Renten dienen, von unseren Kindern finanziert werden. Eine gemeinsame Gefahr hingegen ist die Möglichkeit, anderen die finanzielle Belastung zu übernehmen Kinder aufzuziehen, und stattdessen auf Kosten anderer zu leben. Einige Demographen begründen tatsächlich d en Geburtenrückgang der letzten Jahrzehnte mit der Tatsache, dass Kinder nicht mehr wie in archaischen Zeiten unbedingt für die Altersversorgung von Nöten sind. Betrachtet man die individuell egoistische Perspektive mag dies zu bejahen sein, im Kollektiv h ingegen ist diese Einstellung, sowohl für das Umlageverfahren als auch das Kapitaldeckungsverfahren, grundfalsch. 23

Aus rechtlicher Perspektive lässt sich eine vermeindliche Gemeinsamkeit konstatieren. In beiden Fällen muss der Erwerbstätige einen Teil seines verfügbaren Einkommens zur Altersvorsorge aufgeben. Tatsächlich erhält der Beitragszahler beim Kapitaldeckungs-

²⁰ Vgl. Homburg 1988,S. 25.

²¹ Vgl. Wiegard 2000, S. 2.

²² Vgl. Börsch-Supan 2000a, S. 2.

²³ Vgl. Börsch-Supan 2000a, S. 3.

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verfahren ein Eigentumsrecht, d.h. einen einklagbaren Anspruch. Im Umlageverfahren leistet er zunächst nur eine Abgabe, die zur Finanzierung der laufenden Renten anderer verwendet wird. ²⁴ Hier erwirbt der Beitragszahler einen eigentumsähnlichen Rechtsanspruch, der auf den ersten Blick dem des Kapitaldeckungsverfahrens ähnlich ist. ²⁵ Diese beitragsfundierten Rentenanwartschaften können in Deutschland als Eigentum im Sinne des Art. 14 des Grundgesetzes angesehen werden. Eine Ähnlichkeit von Sparleistung und einer Beitragszahlung beschränkt sich somit auf eine rein rechtliche Interpretation des Rentenanspruchs. 26

Besonders deutlich werden die Unterschiede beider Verfahren bei der Neugründung eines Rentensystems und einem hypothetischen Vergleich der Zahlungsströme im Zeitablauf. Bei der Einführung des Kapitaldeckungsverfahrens baut jede (also auch die erste) Generation seine eigene Rente auf. Erst bei Eintritt des Rentenalters beginnt die Auszahlung des gesparten Kapitals samt Zins uns Zinseszins. Wird hingegen das Umlageverfahren eingeführt, werden die von den Aktiven gezahlten Beiträge sofort zur Rentenzahlung verwandt. Die Bildung eines Kapitalstock entfällt. Dies hat zur Folge, dass die erste Rentnergeneration in den Genuss von Leistungen kommt, obwohl sie selbst noch keine Beiträge entrichtet hat. Spinnt man das System fort, wird deutlich, dass wegen des fehlenden Kapitalstocks sich auch die erste G eneration der Beitragszahler von einer nachrückenden Generation neuer Beitragszahler finanzieren lassen muss. Auf den ersten Blick mag es scheinen, dass die erste Rentnergeneration Gewinne erzielt und die nachfolgenden Generationen stets durch Rentenanwartschaften für ihre Beiträge entschädigt werden. Dieser Schein trügt, da in der Regel der Barwert der ausbezahlten Rente kleiner ist als die geleisteten Beiträge. Der Gegenwartswert der Nettoverluste aller folgenden Generationen gleicht gerade dem Wert der A nwartschaft, der einer ersten Generation offeriert wurde. Dem Einführungsgewinn stehen barwertmäßig gleich hohe Verluste der nachfolgenden Generationen gegenüber, die größtenteils noch nicht realisiert wurden. 27

²⁴ Vgl. Neumann 1986, S. 42.

²⁵ Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, Urteil vom 28.2. 1980, Bd. 53, S. 257.

²⁶ Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft 1998, S. 15 f.

²⁷ Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft 1998, S. 19.