DAS LAND BERLIN ALS EUROPÄISCHE REGION

Motive, Ziele und Strategien regionaler Interessenvertretung in
der europäischen Arena

Abschlußarbeit

 im Studiengang „Europäische Studien“
des Fachbereichs Sozialwissenschaften
an der Universität Osnabrück

von: 

Victoria Krummel

vorgelegt am: 30. Juni 2003

Inhalt

Abkürzungen ... 1

Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen  ... 3

1. Einleitung  ... 4
1.1. Erkenntnisinteresse  ... 4
1.2. Forschungsstand  ... 8
1.3. Vorgehensweise und Aufbau der Arbeit  ... 9

2. Regionale Interessenvermittlung im Lichte politikwissenschaftlicher Theoriebildung und empirischer Erkenntnisse  ... 11
2.1. Die begrifflichen Konstrukte „europäische Region“ und „regionaler Akteur“  ... 11
2.2. Die Systemperspektive: Die Europäische Union als variables Mehrebenensystem  ... 12
2.2.1. Das Konzept der multi-level governance und seine analytischen Grenzen  ... 12
2.2.2. Das Einflußpotential von Regionen auf europäische Politik  ... 15
2.2.2.1. Regionale Kompetenzen im nationalen System  ... 16
2.2.2.2. Das policy-making in der Europäischen Union 17
2.3. Die Akteursperspektive: Lobbying im europäischen Mehrebenensystem  ... 19
2.3.1. Lobbying als Charakteristikum der Interessenmediation in der Europäischen Union  ... 20
2.3.2. Regionales Lobbying  ... 21
2.3.3. Endogene Ressourcen als Faktoren der regionalen Interessenwahrnehmung  ... 24

3. Die Bundesländer als regionale Akteure in der Europäischen Union  ... 27
3.1. Die „Third-Level Strategy“: Der Ausschuß der Regionen  ... 27
3.2. Die deutschen Länderbüros in Brüssel  ... 29 
3.3. Grenzen des Konsens: Konfliktlinien in der Europapolitik  ... 31

4. Analyseinstrumentarium: Kategorien, Hypothesen, Methode  ... 34
4.1. Kanäle und Strategien direkter regionaler Interessenvertretung  ... 34 
4.2. Motive direkter Interessenvertretung eines deutschen Landes  ... 37
4.3. Arbeitshypothesen  ... 39 
4.4. Fallstudie: Methodisches Vorgehen  ... 40 
4.4.1. Kategorien der Auswertung  ... 40 
4.4.2. Qualitative Dokumentenanalyse  ... 41 
4.4.3. Experteninterviews  ... 42 

5. Endogene Ressourcen: Die „Europakompetenz“ des Landes Berlin  ... 43
5.1. Die „Europäisierung“ der Berliner Politik  ... 43 
5.1.1. Politische Konzentration und administrative Diffusion der Europapolitik  ... 44 
5.1.2. Konzeption und Koordinierung der Europapolitik  ... 45
5.1.3. Koordinierungs- und Effizienzprobleme  ... 48
5.2. Fachliche Ressourcen: die „Europafähigkeit“ der Verwaltung  ... 50
5.3. Das Lobbyinginstrument: Das Berliner Büro in Brüssel  ... 53 
5.3.1. Aufgaben des Büros  ... 53
5.3.2. Das Kontaktnetz in Brüssel  ... 55
5.3.3. Personelle und finanzielle Ausstattung  ... 57
5.4. Strukturen horizontaler Kooperation und externer Vernetzung  ... 60
5.4.1. Kooperation mit anderen Bundesländern  ... 60 
5.4.1.1. Die Arbeitskreise der Länderbüros  ... 60
5.4.1.2. Das Land Brandenburg  ... 61
5.4.2. Transnationale interregionale Kooperation  ... 62
5.4.2.1. Europäische Hauptstädte und Hauptstadtregionen  ... 63
5.4.2.2. Eurocities  ... 65

6. Das Land Berlin als regionaler Akteur in der europäischen Arena  ... 67
6.1. Motive und Ziele im Fokus der direkten Interessenvertretung des Landes  ... 67
6.1.1. Die europäische Strukturpolitik  ... 69
6.1.2. Die Osterweiterung der Europäischen Union  ... 73
6.1.3. Die europäische Beschäftigungspolitik  ... 74
6.2. Die Nutzung der Kanäle direkter Interessenvertretung  ... 76
6.2.1. Der Ausschuß der Regionen  ... 76
6.2.2. Informelle horizontale Kooperation  ... 77
6.2.3. Direktkontakte in europäische Organe  ... 79
6.3. Strategien der direkten Interessenvertretung des Landes  ... 81
6.3.1. Die Strukturfondsförderung: Einflußnahme auf Verteilungsentscheidungen  ... 82
6.3.1.1. Die Förderung des „Sechsten Neuen Bundeslandes“  83
6.3.1.2. Politikgestaltende Dimensionen der Strukturpolitik: Die Förderung von Städten  ... 88
6.3.2. Im Zeichen der Erweiterung: Die Ausgestaltung von speziellen EU-Programmen  ... 94
6.3.2.1. Modifikationen in den Heranführungsintrumenten  ... 94 
6.3.2.2. Berlin als Grenzregion zum Erweiterungsraum  ... 96
6.3.3. Die europäische Beschäftigungsstrategie: Politikgestaltung unter dem Vorzeichen einer europäischen Städtepolitik  ... 97
6.3.3.1. Die Verstetigung der europäischen Beschäftigungspolitik  ... 97
6.3.3.2. Lokale Beschäftigungsstrategien und städtische Dimensionen  ... 99

7. Resümee  ... 102

Anhang
A: Regierungen und Europabeauftragte des Landes Berlin seit 1985  ... 107
B: Einnahmen, Ausgaben, Schuldenstand des Landes Berlin seit 1991  ... 108
C: Übersicht der geführten Gespräche  ... 109
D: Leitfaden  ... 110
Dokumente  ... 113
Literatur  ... 118

Abkürzungen
AArbBFrau Ausschuß für Arbeit, Berufliche Bildung und Frauen
ABE Ausschuß für Bundes- und Europaangelegenheiten
ABEBBM Ausschuß für Bundes- und Europaangelegenheiten, Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg und Medien
Abg. Abgeordnete/r
AEBM Ausschuß für Europa- und Bundesangelegenheiten und Medienpolitik
AEBB Ausschuß für Europa- und Bundesangelegenheiten, Berlin-Brandenburg
AdR Ausschuß der Regionen
AK Arbeitskreis
AL Alternative Liste
Antr Antrag
APr Ausschußprotokoll
ASMK Arbeits- und Sozialministerkonferenz
AWiB Ausschuß für Wirtschaft und Betriebe
BIP Bruttoinlandsprodukt
BR Bundesrat
COREPER Comité des Représentatives Permanents (Ausschuß der Ständigen Vertreter)
Drs Drucksache
EAGFL Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft
EB Europabericht
EDURC Economic Development and Urban Regeneration Committee
(Ausschuß für ökonomische Entwicklung und urbane Regeneration)
EEA Einheitliche Europäische Akte
EFRE Europäischer Fonds für regionale Entwicklung
EG Europäische Gemeinschaft
EGV Vertrag über die Europäische Gemeinschaft
EMK Europaministerkonferenz
EP Europäisches Parlament
ESF Europäischer Sozialfonds
EU Europäische Union
EUV Vertrag über die Europäische Union
EUZBLG Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union
EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
GG Grundgesetz
GrAnfr Große Anfrage
AInnSich Ausschuß für Inneres, Sicherheit und Ordnung
Int Interview
KGRE Kongreß der Gemeinden und Regionen Europas
KlAnfr Kleine Anfrage
KOM Europäische Kommission
KV Koalitionsvereinbarung
MEP Mitglied(er) des Europäischen Parlaments
MittKennt Mitteilung zur Kenntnisnahme
MLG multi-level governance
MOE Mittel- und osteuropäische Staaten
MPK Ministerpräsidentenkonferenz
NhlMdlAnfr Nicht behandelte Mündliche Anfrage
OWA Ost-West-Ausschuß
PlPr Plenarprotokoll
RGRE Rat der Gemeinden und Regionen Europas
StS Staatssekretär/in
UCUE Union of Capitals of the European Union (Vereinigung der Hauptstädte der Europäischen Union)
VorlBeschluß Vorlage zur Beschlußfassung
VorlKennt Vorlage zur Kenntnisnahme
VRE Versammlung der Regionen Europas

Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen
Abbildung 1: Kanäle direkter Interessenvertretung eines Bundeslandes ... 36
Abbildung 2: Koordinierungsstrukturen der Europapolitik des Landes Berlin ... 46
Abbildung 3: Senatsverwaltung für Finanzen, Einnahmen, Ausgaben, Schuldenstand des Landes Berlin seit 1991 ... 108

Tabelle 1: Personelle Ausstattung des Berliner Büros in Brüssel, 1990 bis 2003 ... 58
Tabelle 2: Strukturfondsmittel aus der Ziel-1- und der Ziel-2-Förderung, 1990 bis 2006 ... 70
Tabelle 3: Regierungen und Europabeauftragte des Landes Berlin, 10. bis 15. Wahlperiode, 1985 bis 2006 ... 107

1. Einleitung

1.1. Erkenntnisinteresse

Die vorliegende Untersuchung versteht sich als Beitrag zur politikwissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem noch relativ jungen Phänomen regionaler Interessenvertretung in der europäischen Arena.¹ Aus der Perspektive des Landes Berlin als einem regionalen Akteur im Mehrebenensystem der Europäischen Union (EU) sollen Motive und Strategien der europapolitischen Interessenvermittlung eines Bundeslandes außerhalb der institutionalisierten Mechanismen der Länderbeteiligung an der bundesdeutschen Europapolitik herausgestellt werden.

Regionen als Akteure in der europäischen Politik erfahren erhöhte wissenschaftliche Aufmerksamkeit, seit eine Mobilisierung regionaler Akteure auf europäischer Ebene konstatiert worden ist (Marks 1993; Hooghe 1995; Mazey 1995). Diese wurde forciert durch die mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) eingeleiteten Integrationsfortschritte und fand ihren auffälligsten Ausdruck in einer geradezu inflationären Eröffnung von Regionalbüros in Brüssel während der späten 1980er Jahre, deren Zahl heute bei etwa 150 liegt (Hooghe/Marks 2001: 86; Marks [u.a.] 1996).² Eine Debatte über Rolle und Einfluß regionaler Akteure im europäischen Politikprozeß hat sich entwickelt, in der von der einen Seite die Emanzipation der regionalen politischen Handlungsträger aus ihrem nationalstaatlichen Aktionsrahmen betont wird (Marks 1993; Hooghe 1995; Hooghe 1996), während die andere Seite zu der Einschätzung gelangt, daß nationale Regierungen nach wie vor die in jedem Fall letztlich dominierenden Politikakteure in der EU darstellen (Pollack 1995; Bache 1998; Allen 2000). Diese Diskussion zielt letztlich auf die Frage nach dem Charakter einer sich formenden polity EU, der im Zusammenhang mit Steuerungsmodi eines veränderten Regierens in Netzwerken (Kohler-Koch [u.a.] 1998; Heinelt/Smith 1996) und im weiteren Rahmen einer sich verändernden Staatlichkeit im Zuge all-gemein konstatierter Dezentralisierungstendenzen und globalisierter Wirtschaftsaktivitäten diskutiert wird (Benz 2001; Keating 1998).3

Klassische Integrationstheorien sind ebenso wie die staatenzentrierte Sicht der Internationalen Beziehungen in bezug auf die Erklärung des Regierens und der Politikentstehung in der EU an ihre Grenzen gestoßen. So besteht in der aktuellen Forschung weitgehend Einigkeit darüber, daß die EU nicht umfassend und befriedigend als intergouvernementales Verhandlungssystem erklärt werden kann. Stattdessen ist die relativ vage Vorstellung der EU „as a loosely integrated multi-level system of governance characterized by fragmentation and complexity“ ein verbreiteteter Minimalkonsens (Benz/Eberlein 1999: 331).

Mehrebenenansätze erkennen die Emanzipation von Regionen aus der Rolle reiner Objekte europäischer Politik an und erweitern dadurch die Analyse europäischer Politikprozesse um neue Akteursdimensionen. Überdies erhöhen das Nebeneinander verschiedener Arten von governance und die variable Rolle, die die einzelnen territorialen Ebenen – europäisch, national, regional, lokal – darin spielen, den Grad der Komplexität einer so vorgestellten EU (Wallace 2000; vgl. Scharpf 2000). Ausmaß und Grenzen der den regionalen Akteuren offenstehenden Handlungsspielräume, die zudem zwischen den einzelnen Regionen und in den verschiedenen Politikfeldern variieren, bleiben dabei bisher ebenso umstritten wie die Faktoren, die dieses regionale Einflußpotential letztlich determinieren (Sloat 2001).

Grundsätzlich lassen sich zwei Wege unterscheiden, auf denen regionale Interessen im europäischen Mehrebenensystem vermittelt werden können: indirekt über die nationale Ebene und direkt auf der europäischen Ebene (Neunreither 2001; Mazey 1995).

Aus einer national-vergleichenden Perspektive sind es – neben den belgischen Regionen – die deutschen Länder, die im Rahmen des kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik über die weitreichendsten formellen Mitwirkungsmöglichkeiten der regionalen Ebene am europäischen Politikprozeß verfügen. Ihnen ist auf der Basis ihrer legislativen Kompetenzen im Vorfeld des Maastrichter Vertrages nicht nur die Ausweitung und Institutionalisierung ihrer innerstaatlichen Mitwirkungsrechte gelungen, sondern auch die Verankerung regionaler Beteiligungsrechte auf europäischer Ebene im Vertragswerk. Mit der durch Artikel 203 im Vertrag über die Europäische Gemeinschaft (EGV) prinzipiell eröffneten Möglichkeit, Landesminister in den Rat zu entsenden, sowie mit dem Bundesratsverfahren gemäß Artikel 23 des Grundgesetzes (GG) und dem Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBLG) sind die Bundesländer gegenüber anderen europäischen Regionen hinsichtlich ihrer formellen Einflußmöglichkeiten im europäischen Politikprozeß privilegiert.⁴

Diese institutionalisierten europapolitischen Mitwirkungsmechanismen besitzen allerdings, was die Vertretung spezifischer Landesinteressen betrifft, zwei wesentliche Nachteile: Erstens sind die über sie vermittelten Interessen diejenigen einer Ländermehrheit bzw. Ausdruck eines zuvor zwischen den Ländern ausgehandelten Kompromisses und können daher als Instrumente der Mediation spezifischer Länderinteressen nur genutzt werden, wenn das Anliegen von der Mehrheit der Länder unterstützt bzw. ihm zumindest nicht widersprochen wird. Zum zweiten zielt der überwiegende Teil dieser Einflußmechanismen auf den Rat. Dieser stellt zwar nach wie vor den zentralen Ort der Entscheidung in der EU dar, doch spätestens seit Einführung und Ausweitung von qualifizierten Mehrheitsbeschlüssen und des Mitentscheidungsverfahrens bietet er keine garantierte Blockademöglichkeit mehr. Darüber hinaus ist es die Kommission, die neben ihrem formalen Initiativrecht in nahezu allen Bereichen der ersten Säule über die entscheidende agenda-setting power im europäischen Politikprozeß verfügt, während der Rat oft erst in einem relativ späten Stadium des Entscheidungsprozesses aktiv wird (Peters 2001). Gerade die frühen Phasen der policy initiation und Politikformulierung sind jedoch entscheidend für die Versuche regionaler Interessen, Einfluß auf die Ausgestaltung europäischer Politik zu nehmen (Neunreither 2001; Peterson/Bomberg 1998).

Aus diesen Gründen und gestützt von der Tatsache, daß alle Bundesländer eigene Büros in Brüssel unterhalten,⁵ geht die vorliegende Untersuchung von der Annahme aus, daß sich deutsche Länder zur Vertretung ihrer spezifischen Interessen der verschiedenen Formen direkter regionaler Interessenvertretung in der europäischen Arena bedienen.

[....]

1 Der Begriff der Arena wird in dieser Arbeit bezogen auf die verschiedenen politischterritorialen Ebenen in der EU verwendet, wo er einen „institutionell abgrenzbaren Interaktionszusammenhang“ bezeichnet, der je nach Politikfeld variieren kann (vgl. Benz 1992: 153).

2 Die Angaben darüber, welches das erste Regionalbüro in Brüssel war, differieren. Jeffery (1997: 183) verweist auf das 1984 eröffnete Büro des Birmingham City Council, Marks [u.a.] (1996: 165) dagegen nennen die Vertretungen des Saarlandes und Hamburgs.

3 Für regionale Aktivitäten außerhalb des nationalstaatlichen Handlungsrahmens ist der Begriff der „paradiplomacy“ geprägt worden, der allgemein auf Regionen als neue Akteure im internationalen System fokussiert (Keating 1999). 4 Sämtliche Angaben zu den Artikeln beziehen sich auf die durch den Vertrag von Amsterdam konsolidierten Fassungen von EGV und EUV.

5 Einzige Ausnahme bilden die Länder Hamburg und Schleswig-Holstein, die gemeinsam das „Hanse-Office“ betreiben.