Rentenpolitik: Die Herausforderung des demographischen Wandels - Vorstellung und Bewertung der Vorschläge der Rürup-Kommission zur Rentenreform

Gliederung

1.  Einleitung und Zielsetzung  1

2.  Rentensystem  1

2.1  Gesetzliche Rentenversicherung  2

2.2  Betriebliche Rentenversicherung  3

2.3  Private Rentenversicherung  4

3.  Sozioökonomische Entwicklung  4

3.1  Bevölkerungsentwicklung  5

3.2  Erwerbspersonenpotenzial  6

3.3  Wirtschaftsentwicklung und Arbeitsmarkt  7

4.  Rentenreform 2001  8

4.1  Änderung der Rentenanpassungsformel  9

4.2  Zeiten der Kindererziehung  10

4.3  Rentensplitting  10

4.4  Änderungen bei verschiedenen Rentenarten  11

4.5  Kapitalgedeckte Zusatzvorsorge  11

5.  Rürup-Kommission  12

5.1  Aufgaben und Ziele  13

5.2  Vorschläge der Kommission  13

5.2.1  Anhebung des gesetzlichen Rentenalters  13

5.2.2  Änderungen bei weiteren Renten  15

5.2.3  Altersrente für schwerbehinderte Menschen  15

5.2.4  Erwerbsminderungsrente  15

5.2.5  Altersrente für langjährig Versicherte  16

5.2.6  Ergänzung der Rentenanpassungsformel  16

5.3  Abgelehnte Reformvorschläge  17

6.  Diskussion ausgewählter Vorschläge  19

6.1  Grundrente  19

6.2  Familienlastenausgleich  22

6.3  Anhebung der Regelaltersgrenze  24

7.  Fazit  26

  Anlagenverzeichnis  27

  Quellenverzeichnis  39

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1. Einleitung und Zielsetzung

In der aktuellen Zeit kann man die Nachrichten über sich ändernde Wirtschaftsdaten in ihrer Fülle kaum noch verfolgen. In guten Wirtschaftslagen überwiegen meist die positiven Nachrichten. In schlechten Wirtschaftslagen wie der jetzigen sind dagegen vermehrt Neuigkeiten z.B. über Aktienkursstürze, Betriebsschließungen oder Kosteneinsparungen zu lesen.

Mittlerweile könnte man fast schon behaupten, dass sich die Menschen, auch dank der gewachsenen Popularität von Aktien, an sich wechselnde Wirtschaftszyklen gewöhnt haben. Wenn nicht folgender Effekt auftreten würde, dass gerade in ’Rezessionsphasen’ neben den konjunkturellen verstärkt auch die strukturellen Defizite einer Volkswirtschaft an die Oberfläche kommen. So stehen auch jetzt wieder die Sozialversicherungen in der Diskussion, die im Prinzip einer dringenden Reform bedürfen. Denn, so heißt es unisono, eine Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung ist auf einem solch hohen Niveau in der Zukunft nicht mehr finanzierbar.

Was es bedeutet, eine auf einer langen Tradition beruhenden Sozialversicherung zukunftsfähig zu gestalten, wollen wir am Beispiel der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) zeigen. Dabei werden wir zunächst einen Überblick über die historischen und aktuellen Entwicklungen des Rentensystems geben. Ferner ist Ziel dieser Arbeit, die dazu verfassten Vorschläge der Rürup-Kommission vorzustellen und einige ausgewählte davon zu diskutieren und zu bewerten

2. Rentensystem

Das aktuelle Rentensystem in Deutschland besteht aus drei Säulen bzw. Schichten: der gesetzlichen, betrieblichen und privaten Rentenversicherung (vgl. Schmähl, 2001, S. 128- 129). Im Folgenden werden wir diese vorstellen.

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2.1 Gesetzliche Rentenversicherung

Die GRV gründet auf das bismarcksche Alters- und Invalidenversicherungsgesetz aus dem Jahr 1889 und bildete sich im Verlauf der letzten 100 Jahren heraus. In dieser Zeit standen die Probleme der Industrialisierung (Migration in die Städte, Auflösung fester Dorfgemeinschaften, Massenarmut u.a.) im Vordergrund (vgl. Ritter, 1983, S. 10). Aus diesen Problemen resultierte eine politische Mobilisierung der Arbeiterschaft, eine Flexibilität der Armenfürsorge und ein aufkommender Versicherungsgedanke. Dies kann mit als Auslöser zur Bildung einer generellen sozialen Absicherung gezählt werden. Mit einem geringen Rentenbetrag sollte somit die wachsende Armut aus der verminderten Erwerbsfähigkeit abgemildert werden (vgl. Ritter, 1983, S. 28-35). Die Rente galt sozusagen als Pendant zur Armenfürsorge.

Die Rente wurde je zur Hälfte von den Unternehmen und den Arbeitern getragen und durch staatliche Zuschüsse erhöht (vgl. Ritter, 1983, S. 40). Sie wurde als Zwangsversicherung konzipiert und galt zunächst nur für Arbeiter. Im Jahr 1911 kam zur GRV der Arbeiter noch die Versicherung der Angestellten hinzu. Sie unterschied sich von der Versicherung der Arbeiter hinsichtlich des Renteneintrittsalters (65 Jahre statt zunächst 70 Jahre), der höheren Leistungen und der Organisation (Reichsversicherungsanstalt anstatt Landesversicherungsanstalten) (vgl. Ritter, 1983, S. 58-59).

Die 20 Jahre nach der Einführung des Alters- und Invalidenversicherungsgesetzes waren geprägt von der Abdeckung neuer Risiken und der ständigen Verbesserung des Leistungsniveaus (vgl. Ernst&Young/VDR, 2001, S. 35). Allerdings machten sich mit dem 1. und 2. Weltkrieg sowie der Weltwirtschaftskrise 1929 finanzielle Schwierigkeiten bemerkbar. Durch die hohe Inflation verlor das Betriebsvermögen der Rentenversicherung schnell an Wert (vgl. Lampert/Althammer, 2001, S. 76-79). Es kam infolge dessen zu Leistungskürzungen und zu erschwerten Anspruchsvoraussetzungen. Erst nach dem 2. Weltkrieg verbesserte sich die wirtschaftliche Situation und die Rentenversicherung konnte in der Folge weiter aufgebaut werden.

Mit der Rentenreform 1957 wurde ein prinzipieller Wandel vollzogen: die Rente wurde deutlich über die Bedarfsgrenze des Existenzminimums angehoben (vgl. Ernst&Young/VDR, 2001, S. 36). Zudem erhielt sie einen Dynamisierungsfaktor, der die Rentenerhöhung an die prozentualen Lohnsteigerungen der Beitragszahler knüpfte (vgl.

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Lampert, 1998, S. 91). Somit erlangte die Rente eine Lohnersatzfunktion im Alter. Sie galt nicht mehr nur als Zubrot, sondern sollte den bis dorthin geschaffenen Lebensstandard auch im Alter sicherstellen.

In den Jahren bis zur Rentenreform 1972 wurde das System weiter ausgebaut. Beispielsweise konnten sich Selbständige nun ebenfalls gesetzlich versichern lassen und die Altersgrenze zum Renteneintritt wurde flexibilisiert: so war bereits ab dem 63. Lebensjahr eine vorzeitige Beanspruchung möglich (vgl. Ernst&Young/VDR, 2001, S. 36).

Durch die Weltwirtschaftskrise 1972 und die Rentenreformen 1992 kam es jedoch zu weiteren Veränderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung. Zum einen wurde der vorzeitige Bezug bei der Regelaltersrente abgeschafft. Somit konnte erst ab einem regulären Alter von 65 Jahren in Rente gegangen werden. Des weiteren fand eine Änderung in der Rentenanpassung statt. Zunächst wurden die Rentner an den jährlich steigenden Bruttolöhnen beteiligt. Nach der Umstellung fand allerdings eine Anpassung der Renten an den Nettolöhnen statt (vgl. Ernst&Young/VDR, 2001, S. 36).

Insgesamt ist die gesetzliche Rentenversicherung durch eine Abhängigkeit der Beiträge und Leistungen geprägt (Äquivalenzprinzip). Die Höhe der eingezahlten Beiträge spiegelt sich demnach in den später zu erhaltenen Rentenzahlungen wider (zur Berechnung einer Monatsrente: siehe Anlage 1). Im derzeitigen System zahlen die heutigen Erwerbstätigen die Renten der gegenwärtigen Rentenbezieher. Als Gegenleistung erwerben sie den Anspruch, dass ihre Renten von zukünftigen Arbeitnehmern bezahlt werden; man spricht vom sog. Umlageverfahren bzw. Generationenvertrag (vgl. ATTAC-Pensionspapier Nr. 1, 2001, S. 1; Baßeler/Heinrich/Koch, 1995, S. 420-422).

2.2 Betriebliche Rentenversicherung

Als zweite Säule des Rentensystems gilt die betriebliche Altersversorgung. Die daraus entstehenden Leistungen werden dem Arbeitnehmer aufgrund des Arbeitsverhältnisses vom Arbeitgeber zugesagt (vgl. Ernst&Young/VDR, 2001, S. 185). Sie basiert mehrheitlich auf freiwilligen Arbeitgeberleistungen. Möglich sind auch eine Zuzahlung durch den Arbeitnehmer oder eine alleinige Zahlung des Arbeitnehmers (siehe Kapitel 4.5). Sie wird also im Gegensatz zur gesetzlichen Rentenversicherung nicht umlagen- (siehe Kapitel 2.1), sondern kapitalgedeckt finanziert (vgl. Schmähl, 2001, S. 129). Dies bedeutet, dass

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beim Eintritt des Versicherungsfalls die bezahlten Beiträge verfügbar sind (vgl. Lampert/Althammer, 2001, S. 233). Dem Rentenanwärter stehen neben den eingezahlten Beiträgen in das kapitalgedeckte System auch die daraus erwirtschafteten Zinseinkünfte zur Verfügung. Die 5 Systeme zur Durchführung der betrieblichen Altersversorgung sind: Direktzusage, Direktversicherung, Pensionskasse, Pensionsfonds oder Unterstützungskasse (vgl. ZUKUNFT klipp + klar, 2002, S. 9). Die Unterschiede der einzelnen Alternativen, steuerliche Vor- und Nachteile sowie staatliche Förderungen einzelner Maßnahmen, können aus Platzgründen hier nicht ausgeführt werden (siehe Anlage 2).

2.3 Private Rentenversicherung

Die dritte Schicht des Rentensystems stellt die private Vorsorge dar (vgl. Schmähl, 2001, S. 129). Sie ist kapitalgedeckt finanziert und gilt als Zusatz zur gesetzlichen Rentenversicherung (vgl. Ernst&Young/VDR, 2001, S. 107). In ihrer Anlageform kann sie allerdings einer privaten Ersparnisbildung oder betrieblichen Vorsorge (siehe Kapitel 4.5) gleichen, weshalb eine Abgrenzung schwer fällt.

Aufgrund sich wandelnder sozioökonomischer Rahmenbedingungen (siehe Kapitel 3) werden private Vorsorgeformen staatlich gefördert. Dem Arbeitnehmer stehen dadurch 3 Grundtypen von förderungswürdigen Altersvorsorgeverträgen zur Verfügung: Rentenversicherung, Banksparplan und Fondssparplan (vgl. Ernst&Young/VDR, 2001, S. 134-135). Sie haben gemeinsam, dass die einbezahlten Beträge und die in der Laufzeit angefallenen Zinsen nach einer gewissen Zeit an den Versicherten in Form einer Rente zurückgezahlt werden. Die Form der Geldanlage unterscheidet sich jedoch bei den erwähnten Vorsorgetypen. Möglich sind diese in Bankguthaben oder Fonds bzw. Aktien. Die staatliche Förderung der privaten Altersvorsorge gewährt dabei unter bestimmten Vorraussetzungen Zulagen oder Sonderausgabenabzüge (siehe Kapitel 4.5). Teilweise werden diese Begünstigungen jedoch von der anfallenden nachgelagerten Besteuerung ¹ wieder egalisiert.

3. Sozioökonomische Entwicklung

Die in Kapitel 2 dargestellten Formen der Rentenversicherung bilden das Gesamtgerüst der Altersabsicherung. Es sind vor allem aber die gesetzlichen Renten, auf die die Mehr-

¹ „Diesbedeutet, dass die heute steuerfrei angesparten Beträge einschließlich der darauf entfallenden Kapitalerträge in der Auszahlungsphase in vollem Umfang besteuert werden“ (Ernst&Young/VDR, 2001, S. 134).

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zahl der Haushalte ihre Einkunftsquelle (Schmähl,2001, S.130) im Alter aufbauen. Aus ihr entstehen 80% der gesamten Haushaltseinkommen der Rentner (vgl. Ernst&Young/VDR, 2001, S. 39). Sie hat sich somit zum „wichtigsten Einzelsystem der sozialen Sicherung“ (Ernst&Young/VDR, 2001, S. 37) entwickelt.

Im Hinblick auf die umlagegedeckte Finanzierung der gesetzlichen Rente ist es wichtig, dass die Erwerbstätigen die Leistungen für die Leistungsempfänger aufbringen können. Dies ist allerdings nur solange möglich, wie die Anzahl der Beitragszahler in einem rechnerisch günstigen Verhältnis zur Anzahl der Leistungsempfänger steht. Wie sich die demographischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen nun im Hinblick auf diese Tatsache entwickelt haben und entwickeln werden, wird in Kapitel 3.1-3.3 erläutert.

3.1 Bevölkerungsentwicklung

Anhand von Prognosen ist abzusehen, dass es in Zukunft zu einer Überalterung der Gesellschaft kommen wird (Bericht, S. 51). Eine Ursache ist die abnehmende Sterbewahrscheinlichkeit. Begonnen hat dies in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts, in der es einen Rückgang der Säuglings- und Kindersterblichkeit gab. Ebenso trug eine „Abnahme der Sterblichkeit im mittleren und jüngeren Alter als Folge medizinischer Fortschritte“ (Statistisches Amt Stuttgart, 2003, S. 17) dazu bei. Als weitere Gründe sind vor allem eine bessere Betreuung, medizinischer und therapeutischer Fortschritt, eine sinkende Zahl von Unfallopfern im Verkehr und ein zunehmendes Gesundheitsbewusstsein in der Bevölkerung (vgl. Bericht, S. 53).

Eine weitere Ursache für die Alterung der Gesellschaft ist die Entwicklung des Geburtenniveaus (vgl. Ulrich, 2001, S. 24-26). Um einen gleichbleibenden Bestand der Bevölkerung zu gewährleisten, müsste jede Frau ca. 2 Kinder zur Welt bringen (unter der Annahme einer nahezu nicht existenten Kindersterbewahrscheinlichkeit). Demographisch betrachtet wäre somit das Elternpaar durch die Geburt von 2 Kindern ersetzt. Da die durchschnittliche Geburtenrate allerdings schon seit den 70iger Jahren bei 1,4 Kinder/Frau liegt, nimmt der Bevölkerungsstand kontinuierlich ab (vgl. Bericht, S.52). Als ein möglicher Grund sind die tendenziell angestiegenen Berufswünsche von Frauen zu nennen. Diese lassen sich meist schwierig mit einem gleichzeitigen Großziehen von Kindern vereinba- ren.

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Außer dieser Alterung von unten kommt in der Gesellschaft die Alterung von oben (vgl. Ulrich, 2001, S. 25) hinzu. 65 jährige Männer werden heute im Vergleich zu 1983 im Schnitt um 2,8 Jahre, 65jährige Frauen sogar um 3 Jahre älter (vgl. Bericht, S. 53). Prognosen zufolge wird sich die Lebenserwartung 65jähriger Männer (Frauen) im Jahr 2030 nochmals um 2,6 (3,1) Jahre verlängern. Wurden also Männer (Frauen) 1983 im Schnitt 78 (81,5) Jahre, so werden sie im Jahr 2030 durchschnittlich ein Alter von 83,4 (87,6) Jahren erreichen (vgl. Bericht, S. 53) ² .

Die Verschiebung hin zu einer alternden Gesellschaft drückt sich in dem Altersquotienten aus ³ . Treffen auf einen Rentner heute 4 Personen im arbeitsfähigen Alter von 20 - 65 Jahren, so werden es 2040 nur noch 2 Personen sein (vgl. Bericht, S.56). Selbst durch Migration lässt sich dieser Trend nicht aufhalten (vgl. Statistisches Amt Stuttgart, 2003, S. 24).

3.2 Erwerbspersonenpotenzial

Dieser statistische Begriff erfasst den Bevölkerungsteil eines Landes, der seine Arbeitskraft anbietet (vgl. Bächer/u.a., 2000, S. 259). Inbegriffen sind Erwerbspersonen, registrierte Arbeitssuchende und die Stille Reserve. Beeinflusst wird das Erwerbspersonenpotenzial von der Zahl, Altersverteilung und Geschlechterstruktur der erwerbsfähigen Bevölkerung, von deren alters- und geschlechtsspezifischer Erwerbsneigung (vgl. Bericht, S. 56) sowie von Wanderungsbewegungen. Wenn man von einer zeitlich stabilen Zu-/Abwanderung ausgeht, heißt das: die demographische Entwicklung der Bevölkerung (siehe Kapitel 2) und die Bereitschaft der Personen, eine Arbeit aufzunehmen, führen zu einem Sinken oder Steigen des Arbeitskräfteangebots. Für die aktuelle und zukünftige Entwicklung der Erwerbsneigung zählt die Rürup-Kommission in dem Bericht verschiedene Faktoren auf (vgl. Bericht, S. 57-58):

1. Die Erwerbsquote ⁴ junger Männer und Frauen ist momentan durch lange Ausbildungszeiten sehr gering. Zukünftig werden sich die Ausbildungszeiten tendenziell verkürzen. Somit kann ein Anstieg des Erwerbspersonenpotenzials erreicht wer- ² LangfristigePrognosen lehnen sich an die Berechnung des Prof. Dr. Birg von der Universität Bielefeld an.

³ Die Berechnung des Quotienten nach der Rürup-Kommission: (Anzahl der 65jährigen und älteren Personen/Anzahl der erwerbsfähigen Bevölkerung zwischen 15 und 64 Jahren)*100%

⁴ Erwerbsquote = (Erwerbstätige oder -suchende/(in- und ausländische) Wohnbevölkerung)*100% (vgl. Bä- cher/u.a., 2000, S. 256)

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den. Allerdings wird dies durch eine Bereitschaft zu längeren Bildungszeiten wieder ausgeglichen, da insgesamt ein höheres Bildungsniveau angestrebt wird.

2. Zur Zeit sind die Erwerbsquoten bei Frauen bis zu 40 Jahren niedriger als bei gleichaltrigen Männern. Als Gründe können Geburt und Kindererziehung angesehen werden. Langfristig wird es zu einer Steigerung der Erwerbsquote bei Frauen kommen. Der Arbeitswunsch erhöht sich zum einen aufgrund gestiegener Ausbildungsniveaus. Mehr Chancen auf dem Arbeitsmarkt bestehen zum anderen durch ein höheres Angebot von Teilzeitbeschäftigung. Zusätzlich tragen veränderte Familienstrukturen und ein generell stärkeres Streben in die Erwerbstätigkeit nach der Kindererziehung hierzu bei.

3. Zukünftig wird sich die Erwerbsquote von Personen über 55 Jahren stark verändern. Durch die voraussichtliche Anhebung des Rentenalters kommt es zu einem Anstieg der Erwerbsquote, da 60 - 64 Jährige länger arbeiten müssen als zuvor. Diese Entwicklung wird verstärkt durch eine zukünftig zu erwartende Entspannung auf dem Arbeitsmarkt und einem Rückgang jüngerer Arbeitskräfte.

Das Erwerbspersonenpotenzial steigt von derzeit 43,2 Millionen auf 44 Millionen im Jahr 2010. Bis zum Jahr 2030 ist dann aber mit einem Absinken um 7,5% auf 40,1 Millionen zu rechnen.

3.3 Wirtschaftsentwicklung und Arbeitsmarkt

Die Zusammenhänge von Wirtschaft, Beschäftigung und GRV sind sehr komplex. Genaue Ausführungen würden den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Wir werden uns deshalb im weiteren Verlauf dieses Kapitels auf den wichtigen Zusammenhang der Wirtschaft und Beschäftigungslage auf die Finanzierung der gesetzlichen Altersvorsorge beziehen.

Generell hängt die Einnahmenhöhe der GRV von der Zahl der Arbeitnehmer und ihrer Rentenversicherungsbeiträge ab. Die Anzahl der abhängig Beschäftigten hängt von den Rahmenbedingungen der Unternehmen ab. Diese bedingen sich aus arbeitsrechtlichen, konstitutionellen, gesellschaftlichen und ökologischen Hintergründen. Ebenso wie die Rahmenbedingungen wirkt sich die allgemeine Wirtschaftsentwicklung in positiver oder negativer Weise auf die Höhe der Rentenversicherungsbeiträge aus (vgl. Bericht, S. 61).