Inhaltsverzeichnis 2

Inhaltsverzeichnis   

1  Die Ministerialverwaltung zwischen Politikdurchführung und Politikformulierung  3

2  Normative Perspektive: Ansätze zur ministeriellen Politikformulierung als Struktur-  

defizit.   5

2.1  Max Weber: Bürokratische Herrschaft  6

2.2  Rolf-Richard Grauhan: Das Modell der legislatorischen Programmsteuerung  7

3  Ansätze zur ministeriellen Politikformulierung als Folge der Funktionslogik  

parlamentarischer  Regierungssysteme  10

3.1  Empirische Identifikation: Die Programmentwicklungstätigkeit der Ministerial-  

verwaltung...........................................................................................................   10

3.2  Ursachen für die vermehrte Programmentwicklungstätigkeit der Ministerial-  

verwaltung...........................................................................................................   11

3.2.1  Erfordernisse des parlamentarischen Regierungssystems.  11

3.2.2  Politische Einstellungen der Ministerialbeamten.  13

4  Fazit: Die Ministerialverwaltung zwischen organisatorischer Kontinuität und  

Aufgabenwandel.   15

5  Literaturverzeichnis  17

Die Ministerialverwaltung zwischen Politikdurchführung und Politikformulierung 3

1 Die Ministerialverwaltung zwischen Politikdurchführung und Politik-formulierung

Mit dem Aufbau des parlamentarischen Regierungssystems nach dem Zweiten Weltkrieg wurde in der Bundesrepublik Deutschland eine Diskussion in der Politik- und Verwaltungswissenschaft belebt, die bis dato mit umgekehrten Vorzeichen geführt wurde. Während bisher auf der einen Seite die politische Führung einen Steuerungsanspruch gegenüber der Verwaltung bekundete und durchzusetzen wusste, hat sich die Verwaltung auf der anderen Seite als Maschinerie der Politik verstanden. Dies lag nicht nur im Selbstverständnis der bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts hinein regierenden absolutistischen, monarchistischen und undemokratischen Obrigkeitsstaaten begründet, sondern wurde auch durch die Herrschaftssoziologie des berühmten Soziologen Max Weber Anfang des 20. Jahrhunderts neu befruchtet. 1

Entgegen dieser klassischen Dichotomie von Politik und Verwaltung bestimmen heute Schlagworte wie „politische Verwaltung“ oder „verwaltete Politik“ die Diskussion. ² Während der Verwaltung traditionell der Nimbus des neutralen Staatsdieners anhaftet, zitiert man diesen Neutralitätsanspruch heute nicht nur als „,Lebenslüge des Obrigkeitsstaates’“ und hebt insbesondere den politischen Charakter der Bürokratie hervor. ³ Dieser Wandel des ministeriellen Bewusstseins muss folglich nicht nur unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten kritisch hinterdacht werden, sondern impliziert auch, dass die ohnehin schwer zu trennenden Bereiche Politik und Verwaltung funktional ineinander greifen und die Verwaltung in Bereiche einzudringen vermag, die sich nach der klassischen Trennung die politische Führung vorbehalten hatte (z.B. Politikformulierung). Vor allem wird hier, angesichts der Befürworter und Gegner der ausschließlichen Verwaltungsführung durch die Politik, die Frage aufgeworfen, ob die funktionale Verschränkung von Politik und Verwaltung ein Strukturdefizit oder eine akzeptable Folge des parlamentarischen Regierungssystems der Bundesrepublik sei.

1 Vgl. WEBER, MAX (1972): Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehenden Soziologie, 5.

Auflage, Studienausgabe, Tübingen: Mohr, S. 124-130, S. 551-579.

2 Vgl. SONTHEIMER, KURT; WILHELM, BLEEK (2002): Grundzüge des politischen Systems Deutschlands,

akt. Neuausgabe, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, S. 324f.

3 Vgl. JANN, WERNER (1988): Politik als Aufgabe der Bürokratie: Die Ministerialbürokratie im

politischen System der Bundesrepublik im Vergleich zu anderen westlichen Demokratien, in: Politische

Bildung, 21/1988, Heft 2, S. 47f.

Die Ministerialverwaltung zwischen Politikdurchführung und Politikformulierung 4

Um diese Frage zu klären, wartet insbesondere die Politikformulierungstätigkeit in der Ministerialverwaltung als interessanter Untersuchungsgegenstand auf. Während klassische Vorstellungen dem Parlament den Primat der Programmaufstellung unterstellen, und dem Verwaltungsapparat ausschließlich die Programmausführung zuweisen, belegen empirische Daten, dass der unpolitische Vollzug von Programmen als prädominante Aufgabe der Verwaltung längst der Fiktion anheim fällt. ⁴ Am Beispiel der Politikformulierungsfähigkeit der Ministerialverwaltung lässt sich somit vor allem auch veranschaulichen, wie und unter welchen Bedingungen die Verwaltung zusammen mit der politischen Führung keine strikt hierarchische, sondern eine kooperative Beziehung zu pflegen weiß.

Diesen Ansatz will die vorliegende Hausarbeit aufgreifen und weitergehend untersuchen, inwiefern die Politikformulierungsfähigkeit der Ministerialbürokratie auf Bundesebene ein Defizit oder eine logische Folge des parlamentarischen Regierungssystems ist. Folgt die Politikformulierungstätigkeit der Ministerialbürokratie einer weitgehend beobachtbaren Logik der Moderne oder handelt es sich nur um einen Auswuchs, den es zu korrigieren gilt?

Methodisch soll hierzu eingangs die klassische Perspektive des Rollenverständnisses von Politik und Verwaltung dargestellt werden, die eine ministerielle Politikformulierung als Strukturdefizit betrachtet und die für eine strikte Trennung vom Politik und Verwaltung plädiert (Abschnitt 2). Aufbauend auf diesem grundlegenden Verständnis wird die Politikformulierungstendenz der Ministerialverwaltung in der Bundesrepublik auf ihre Logik im parlamentarischen Regierungssystem der Gegenwart untersucht (Abschnitt 3). Als Fazit dieser Untersuchung soll sich in Abschnitt 4 ergeben, ob und inwiefern das funktionale Verhältnis von Politik und Verwaltung - und im Speziellen die Politikformulierungstätigkeit der Ministerialverwaltung, einer Logik entspricht oder ob der Rückgriff auf die klassische Dichotomie einen effizienteren Output für Politik und Verwaltung versprechen würde.

4 Vgl. GRAUHAN, ROLF-RICHARD (1969): Modelle politischer Verwaltungsführung, Konstanz:

Universitätsverlag, S. 9-12.

Ansätze zur ministeriellen Politikformulierung als Strukturdefizit 5

2 Normative Perspektive: Ansätze zur ministeriellen Politikformulierung als Strukturdefizit

Begreift man Politik als die Verarbeitung gesellschaftlicher Probleme, so lassen sich die Prozesse der „Politikformulierung“ (als Problemidentifikation, Zielformulierung und Entscheidungsfindung) und der „Politikdurchführung“ (als administrative Durchsetzung der durch die Politik gefundenen Problemlösung) identifizieren. ⁵ Im politischen System der Bundesrepublik fällt die Politikformulierung idealtypisch dem Deutschen Bundestag als Legislative zu, während gleichermaßen auch Bundesregierung und Bundesrat berechtigt sind, Gesetze in den Bundestag einzubringen. ⁶ Eine Programmformulierungsfähigkeit bleibt, dem Verfassungsrahmen folgend, somit eindeutig den demokratisch legitimierten staatlichen Institutionen vorbehalten - die ministerielle Verwaltung scheint insofern auf den ersten Blick von ihr ausgeschlossen. Demgegenüber obliegt die Politikdurchführung der vollziehenden Gewalt, die sich aus der Bundesregierung und der ihr nachgeordneten Verwaltung konstituiert.

Das diese klassische Aufgabenteilung, die streng dem Schemata der traditionellen Gewaltenteilung nach Montesquieu folgt, unter den Bedingungen des modernen parlamentarischen Regierungssystems keinen Bestand mehr haben kann, steht hier außer Frage. ⁷ Dennoch lassen sich im parlamentarischen Regierungssystem klassische Vorstellungen konstatieren, die eine Rezeption beim Aufbau des Ministerialsystems nach dem Zweiten Weltkrieg erfahren haben.

Im Folgenden soll hierzu exemplarisch die Bürokratietheorie des Max Weber und das Modell legislatorischer Programmsteuerung hervorgehoben werden, die beide eine politische Verwaltungsführung präferieren, welche die Beziehung zwischen politischer und administrativer Sphäre als streng rational und regelgebunden interpretieren und vor allem den instrumentellen Charakter der Verwaltung gegenüber der politischen Führung betonen. Unbeachtet soll hierbei ihre Vereinbarkeit mit dem parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik bleiben, da sie teilweise auf Grund ihres Alters oder ihrer Fixierung auf den Bereich rationaler Konzepte zur Verwaltungsführung nicht die

5 Vgl. JANN, WERNER (1977): Verwaltung im politischen Prozess, in: Verwaltungsrundschau, 30, S. 37,

40.

6 Vgl. DEUTSCHER BUNDESTAG (2002): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Berlin, Art. 76

Abs. 1: „Gesetzesvorlagen werden beim Bundestage durch die Bundesregierung, aus der Mitte des

Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht.“

7 Siehe hierzu die Ausführungen auf Seite 11.