Abstract

Das Neue Steuerungsmodell (NSM) hat die Reform der Kommunalverwaltung in den vergangenen 20 Jahren deutlich geprägt. Ein Kernelement war dabei stets die Dezentralisierung von Fach- und Ressourcenverantwortung. Auch in Brandenburg wurde eine Reform der Kommunalverwaltung im Sinne des NSM betrieben, die sich vordergründig auf das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen fokussiert. Die gesetzliche Grundlage bildet die zum 01.01.2008 in Kraft getretene Kommunale Haushalts- und Kassenverordnung (KomHKV). Die Einführung der Budgetierung ist Teil der gesetzlich geforderten Neuerungen und spielt eine besonders herausragende Rolle, da auf Grundlage der Budgets der Haushalt geplant und bewirtschaftet wird. Die KomHKV lässt den Kommunen einen relativ großen Spielraum bei der Ausgestaltung ihres Budgetierungssystems. Allerdings kann, basierend auf der Zielsetzung der Dezentralisierung von Fach- und Ressourcenverantwortung und unter Berücksichtigung der Vorgaben der KomHKV, ein Budgetierungssystem im Sinne des NSM entwickelt werden. Das Budgetierungssystem des brandenburgischen Landkreises Teltow-Fläming wird dabei beispielhaft untersucht. Vor allem soll deutlich werden, inwieweit Anpassungsbedarf bei der Budgetierung im Rahmen der dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung im Landkreis Teltow-Fläming besteht.

In einem persönlichen Gespräch mit zwei führenden Mitarbeitern des Landkreises konnte das Budgetierungssystem von Teltow-Fläming analysiert werden. Weiterhin wurde eine Soll-Konzeption eines Budgetierungssystems entwickelt, welche sich zum einen im Einklang mit der KomHKV befindet, zum anderen aber auch im Sinne des NSM ist. Diese wurde mit der bestehenden Situation in Teltow-Fläming verglichen, um den Anpassungsbedarf des Landkreises deutlich zu machen. Untersucht wurden Budgetorganisation, -planung und -bewirtschaftung.

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Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis   4

Abk  ürzungsverzeichnis  5

1.  Einleitung  6

2.  Budgetierung und Bewirtschaftung im Landkreis Teltow-Fläming  8

2.1  Eine Soll-Konzeption im Sinne des Neuen Steuerungsmodells  9

2.1.1  Budgetorganisation  10

2.1.2  Budgetplanung  12

2.1.3  Budgetbewirtschaftung  15

2.2  Umsetzung der Budgetierung im Landkreis Teltow-Fläming  19

2.2.1  Budgetorganisation  20

2.2.2  Budgetplanung  21

2.2.3  Budgetbewirtschaftung  21

3.  Beurteilung und Handlungsempfehlungen  22

4.  Zusammenfassung  29

Anhang 32   

I.  Gesprächsverzeichnis  32

II.  Auszug Kommunale Haushalts- und Kassenverordnung (KomHKV)  45

Quellenverzeichnis   47

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Abbildungsverzeichnis   

Abbildung  1: Budgetierung im Gegenstromverfahren  

Abbildung  2: Budgetorganisation in Teltow-Fläming  

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Abkürzungsverzeichnis

KGSt Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung KomHKV Kommunale Haushalts- und Kassenverordnung NSM Neues Steuerungsmodell

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1. Einleitung

Das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen befindet sich derzeit in einem tiefgreifenden Reformprozess, dessen theoretische Grundlagen vor rund 20 Jahren gelegt wurden. ¹ Dabei handelt es sich um ein Leitbild, welches bis heute konkurrenzlos die Verwaltungsmodernisierung in Deutschland bestimmt: das Neue Steuerungsmodell (NSM). ² „Wenn es überhaupt einen gemeinsamen Begriff gibt, der die Verwaltungsreformbestrebungen der 90er Jahre beschreibt und idealtypisch zuspitzt, dann ist es das Schlagwort vom „Neuen Steuerungsmodell“ (NSM)“ ³ Ausgangspunkt für die Entwicklung dieses Konzepts war einerseits die steigende Finanznot der Kommunen. ⁴ Ebenso dazu beigetragen hat die zunehmende Unzufriedenheit von Bürgern und Politikern, aber auch von Verwaltungsmitarbeitern mit den Funktionsweisen und Ergebnissen der Kommunalverwaltung. ⁵ Bedingt durch den steigenden Druck der Haushaltskonsolidierung und wahrgenommener

Steuerungsmängel wurde das Konzept des NSM von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) entwickelt und in der Öffentlichkeit geprägt. ⁶ Der Fokus des NSM liegt auf einer verbesserten Wirtschaftlichkeit und einer effizienteren Ressourcenverteilung und -nutzung. ⁷ Das NSM umfasst drei Kernelemente: 1. Aufbau dezentraler Führungs- und Organisationsstrukturen 2. Outputsteuerung (Steuern nach Leistungen/Produkten) 3. Wettbewerb und Kundenorientierung

Ein Teilaspekt des Aufbaus dezentraler Führungs- und Organisationsstrukturen ist dabei die dezentrale Gesamtverantwortung. Dieser Grundsatz zielt darauf ab, die Aufmerksamkeit der Leistungserbringer (bspw. der Fachbereiche) auf das Leistungsergebnis zu richten. Dazu ist es absolut notwendig, dass den Leistungserstellern ein ausreichend großer Handlungsspielraum zugestanden wird. Deswegen müssen sie neben der Fachverantwortung, also der Verantwortung für die Erstellung des jeweiligen Produkts, auch die Ressourcenverantwortung, also die

¹ Vgl. Bals / Reichard (2000), S. 205.

² Vgl. Jann (2005), S. 75.

³ Jann (2005), S. 74.

⁴ Vgl. Vierheilig (2001), S. 14.

⁵ Vgl. Jann (2005), S. 75.

⁶ Vgl. Bogumil et al. (2007), S. 23.

⁷ Vgl. Gleich / Schentler (2010), S. 79.

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Verantwortung für die zur Erstellung benötigten Ressourcen, tragen. ⁸ Bei den Ressourcen handelt es sich dabei nicht nur um finanzielle Mittel, sondern auch um Personal, EDV usw. ⁹ Dieses Zusammenführen beider Verantwortlichkeiten auf einer möglichst niedrigen Hierarchieebene wird als dezentrale Fach-und

Ressourcenverantwortung bezeichnet. Dabei handelt es sich um einen der wichtigsten Aspekte des NSM. 10

Auch heute ist der Begriff des NSM eng mit den aktuellen Reformbewegungen verknüpft. Seit den 90er Jahren betreiben zahlreiche Kommunen eine Reform der Kommunalverwaltung, deren Hauptaugenmerk auf der Outputsteuerung und der Dezentralisierung von Fach- und Ressourcenverantwortung liegt. ¹¹ Besondere Aufmerksamkeit wurde dabei auf eine Reform des Haushalts- und Rechnungswesen gelegt. Dies ist nur verständlich; schließlich weist das NSM diesem eine zentrale Rolle zu. ¹² Auch im Land Brandenburg wurde eine Reform des kommunalen Haushalts- und Rechungswesens eingeleitet. Den gesetzlichen Rahmen bildet die zum 01.01.2008 in Kraft getretene Kommunale Haushalts- und Kassenverordnung (KomHKV). ¹³ „Die entscheidende Neuerung gegenüber der bisherigen Kameralistik ist der Schritt von einem Geldverbrauchskonzept hin zu einem Ressourcenverbrauchskonzept.“ ¹⁴ Grundlage bildet dabei der Wechsel von der Kameralistik zur doppelten kaufmännischen Buchführung (Doppik). Dabei widmen sich die Reform und somit auch die KomHKV vordergründig dem kommunalen Haushaltsplan als dem zentralen Rechenschafts- und Steuerungsinstrument der Verwaltung. ¹⁵ Die Einführung der Budgetierung ist dabei ein wesentlicher Teil der reformbedingten Neuerungen. Die Budgetierung spielt in diesem Zusammenhang eine besonders herausragende Rolle, da auf ihrer Basis der Haushalt geplant und bewirtschaftet wird. Gleichzeitig ist sie ein wesentliches Element des NSM. Sie soll den dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortlichen mehr Flexibilität in der Mittelbewirtschaftung ermöglichen, um Effizienz und Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns zu erhöhen. Gleichzeitig

⁸ Vgl. Jann (2005), S. 77.

⁹ Vgl. Schedler / Proeller (2006), S. 116.

¹⁰ Vgl. Buchholz / Lasar (2010), S. 293.

¹¹ Vgl. Erdmann et al. (2008), S. 29.

¹² Vgl. Bals / Reichard (2000), S. 206.

¹³ Vgl. Erdmann et al. (2008), S. 30.

¹⁴ Erdmann et al. (2008), S. 31.

¹⁵ Vgl. Erdmann et al. (2008), S. 31.

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soll sie als outputorientierte Budgetierung die Mittelverwendung an Ziele und Leistungen knüpfen. 16

Die hier vorgelegte Arbeit konzentriert sich auf die Budgetierung im Rahmen der dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung. Der Aspekt der Outputorientierung wird dabei nicht explizit behandelt. Der brandenburgische Rechtsrahmen ist verhältnismäßig offen gestaltet und bietet den Kommunen genügend Handlungsspielraum bei der Ausgestaltung ihres Budgetierungssystems. Basierend auf den gesetzlichen Vorgaben der KomHKV soll ermittelt werden, wie ein Budgetierungssystem im Sinne des NSM und dem Ziel der Dezentralisierung von Fach- und Ressourcenverantwortung ausgestaltet sein sollte. Dabei soll das Budgetierungssystem des Landkreises Teltow-Fläming beispielhaft untersucht und analysiert werden. Vor allem soll deutlich werden, inwieweit Anpassungsbedarf bei der Budgetierung im Rahmen des NSM im Landkreis Teltow-Fläming besteht. Der Landkreis Teltow-Fläming wurde als Untersuchungsobjekt gewählt, da sich aufgrund seiner Größe und dem Umfang der zu bewirtschaftenden Finanzmasse der aktuelle Stand der Budgetierung deutlich aufzeigen lässt. Ein Großteil der vorliegenden Arbeit fußt auf einem Gespräch mit zwei Mitarbeitern des Landkreises selbst. Als Befragungsform wurde das persönliche Interview gewählt, um einen möglichst umfassenden Einblick in die Ausgestaltung der Budgetierung zu gewinnen. Sämtliche Personenbezeichnungen in dieser Arbeit wurden aus stilistischen Gründen in männlicher Form angegeben, gelten aber für beide Geschlechter.

2. Budgetierung und Bewirtschaftung im Landkreis Teltow-Fläming

Die Doppik-Reform in Brandenburg bedeutet für die Kommunen einen gravierenden Umstellungsprozess. Die zum 01.01.2008 in Kraft getretene KomHKV verlangt eine völlige Neuausrichtung des Haushalts- und Rechungswesens von einem Geldverbrauchskonzept hin zu einem Ressourcenverbrauchskonzept. ¹⁷ Dabei bildet der Haushaltsplan weiterhin das „zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der kommunalen Verwaltung“. ¹⁸ Aus diesem Grund sollte gerade auf die Ausgestaltung der im Brandenburg gesetzlich geforderten Budgets besonderes Augenmerk gelegt werden, da diese die wesentliche Grundlage darstellen, auf der der Haushalt geplant und bewirtschaftet wird. Was genau ist aber ein Budget?

¹⁶ Vgl. Gleich / Schentler (2010), S. 79.

¹⁷ Vgl. Erdmann (2004), S. 184c.

¹⁸ Erdmann et al. (2008), S. 31.

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Wie viele andere Instrumente des NSM basiert die Budgetierung auf Methoden und Verfahren, die aus der Privatwirtschaft entlehnt wurden. ¹⁹ Allerdings lässt sich der Begriff aufgrund des bestehenden Rechtsrahmens nicht eins zu eins auf die Kommunen übertragen. Laut KomHKV handelt es sich bei Budgets um einen „vorgegebener Finanzrahmen, der einer Organisationseinheit zur selbstständigen und eigenverantwortlichen Bewirtschaftung im Rahmen vorgegebener Sachziele und intern festzulegender Budgetregelungen zugewiesen wird“. ²⁰ Es werden somit bestimmte Ertrags- und Aufwandspositionen miteinander verbunden und zur freien Bewirtschaftung auf Basis vorher festgelegter Budgetregeln freigegeben. Dabei handelt es sich um eine Ertrags- und Aufwandsbudgetierung, die als Form der Globalsummenbudgetierung ein zentrales Instrument des NSM darstellt. ²¹ Die KGSt widmete sich schon 1993 bzw. 1997 in ihren Berichten dem Thema der Budgetierung im Sinne des NSM. Auch wenn es zu diesem Zeitpunkt noch um Budgetierung in der Kameralistik ging, lassen sich die von der KGSt formulierten drei Ziele, die mit der Budgetierung kommunaler Haushalte erreicht werden sollten, ebenfalls in der Doppik weiterführen. 1. Durch Dezentralisierung von Ergebnis- und Ressourcenverantwortung wirtschaftliches Handeln fördern. 2. Budgetrecht des Rates/Kreistages inhaltlich qualifizieren. Zur Haushaltskonsolidierung beitragen. ²² 3.

Die mit der Budgetierung verfolgten Ziele müssen bei der Konzeption und Bewertung eines Budgetierungssystems stets beachtet werden. Nur durch eine zielorientierte Budgetierung als ein gefordertes Instrument der KomHKV kann eine gelungene Umsetzung der Doppik-Reform im Sinne des NSM gewährleistet werden.

2.1 Eine Soll-Konzeption im Sinne des Neuen Steuerungsmodells

Die KomHKV lässt den Brandenburger Kommunen bei der genauen Ausgestaltung ihres Budgetierungssystems einigen Freiraum. So gibt es Regelungen bezüglich der organisatorischen Ausgestaltung der Budgets und der Budgetbewirtschaftung. ²³ Gleichzeitig sind die gesetzlichen Vorschriften aber so gestaltet, dass sie den Kommunen nur einen Rahmen vorgeben, innerhalb dessen sie sich bewegen können. Dadurch nimmt der Gesetzgeber Rücksicht darauf, dass sich Kommunen in ihren

¹⁹ Vgl. Jann (2005), S. 76; Gleich / Schentler (2010), S. 79.

²⁰ § 2 Abs. 12 KomHKV.

²¹ Vgl. Schedler / Proeller (2006), S. 165; Bals (2008), S. 14.

²² Vgl. KGSt (9/1997), S. 22-25.

²³ Vgl. § 6, § 23, § 24 KomHKV.

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Rahmenbedingungen, bspw. ihrer Größe, ihrer Organisationstruktur, ihren Aufgaben und ihren Zielen, zum Teil sehr voneinander unterscheiden, sodass es nicht das eine passende Budgetierungssystem für alle Kommunen geben kann. ²⁴ Da es sich bei der Budgetierung um ein zentrales Element des NSM handelt, lässt sich auf Grundlage der laut KGSt mit der Budgetierung verfolgten Ziele ein Konzept für die Ausgestaltung von Organisation, Planung und Bewirtschaftung entwickeln.

2.1.1 Budgetorganisation

Die KomHKV gibt den Kommunen bezüglich der organisatorischen Ausgestaltung ihrer Budgets nur folgendes vor: „Teilhaushalte bilden ein Budget. Für funktional begrenzte Aufgabenbereiche können mehrere Teilhaushalte durch Vermerk zu einem Budget verbunden werden. Die Budgets sind jeweils einem bestimmten

Verantwortungsbereich zuzuordnen.“ ²⁵ Insofern gilt zunächst: ein Teilhaushalt bildet ein Budget. Die Teilhaushalte werden wiederum nach dem vorgegebenen Produktrahmenplan ²⁶ gegliedert und sind dementsprechend durch eine starke Produktorientierung geprägt. ²⁷ Teilhaushalte müssen mindestens auf der Produktbereichsebene (2er-Bereich) gebildet werden; eine tiefere Untergliederung auf Produktgruppen- oder Produktebene ist möglich. ²⁸ Dementsprechend sind zunächst einmal folgende Budgets denkbar: auf Produktbereichs-, Produktgruppen- oder Produktebene. Die KomHKV bietet den Kommunen allerdings weiterhin die Möglichkeit, mehrere Teilhaushalte zu einem Budget zusammenzufassen. Laut Gesetz muss es sich dabei allerdings um funktional abgegrenzte Aufgabenbereiche handeln. Die Vorgaben der KomHKV lassen den Kommunen an dieser Stelle einen breiten Gestaltungsspielraum. Es wird weder die Größe des zu bewirtschaftenden Budgets noch der Aufbau strikt vorgegeben. Prinzipiell sollte der Aufbau der Budgets so gestaltet sein, dass eine dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung ermöglicht wird. Schließlich handelt es sich bei der Dezentralisierung von Fach- und Ressourcenverantwortung um einen zentralen Aspekt des NSM und um ein mit der Budgetierung verfolgtes Ziel. Gleichzeitig verlangt der Gesetzgeber eine starke Produktorientierung als Grundlage für eine outputorientierte Steuerung. ²⁹ Daraus ergibt sich ein gewisser Widerspruch: es kann davon ausgegangen werden, dass die örtliche Organisation der Kommune nicht mit der Struktur des Produktrahmenplans

²⁴ Vgl. Häfner (2009), S. 69.

²⁵ § 6 Abs. 3 KomHKV.

²⁶ Vgl. 2 VV Produkt- und Kontenrahmen.

²⁷ Vgl. § 6 Abs. 1 KomHKV.

²⁸ Vgl. Oelgeklaus et al. (2007), S.109 f.

²⁹ Vgl. Gleich / Schentler (2010), S.90 f.

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