KORRUPTIONSBEK  ÄMPFUNG IN DER EUROPÄISCHEN UNION  

Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitende Bemerkungen  3

1.1.  Was ist „Korruption“?  3

1.2.  Warum muss Korruption bekämpft werden?  4

1.3.  Nationale und internationale Maßnahmen gegen Korruption  5

1.4.  Die Messung von Korruption  6

2.  Die Entwicklung der Korruptionsbekämpfung in der EU  7

3.  Rechtliche Grundlagen.  8

4.  Die Politik der europäischen Staatengemeinschaft bis 1999  9

5.  Die Politik der EU seit 1999  11

5.1.  Das Tampere Programm 1999-2004.  11

6.  „Eine kohärente, umfassende EU-Politik zur Bekämpfung der Korruption“  13

6.1.  Das Haagener Programm  14

6.2.  Die Zusammenarbeit mit anderen internationalen Organisationen  16

6.3.  OECD.  16

6.4.  Europarat: Die Zivil- und Strafrechtskonventionen  17

6.5.  UN Konvention gegen Korruption.  19

7.  Korruptionsbekämpfung im Rahmen der Heranführungsstrategie  21

7.1.  Die Korruptionsbekämpfung in den Kopenhagener Kriterien und danach.  21

8.  Korruptionsbekämpfung im Rahmen der Heranführungsstrategie der EU  23

9.  Die Zusammenarbeit mit anderen internationalen Organisationen  25

10.  „Alte“ und „neue“ Mitgliedsländer im Vergleich  25

10.1.  Deutschland versus Bulgarien  25

10.2.  Die Umsetzung der Korruptionsbekämpfungsvorgaben  26

10.3.  Die Zusammenarbeit mit den EU-Organen.  28

10.4.  Die Effizienz der Korruptionsbekämpfung.  30

10.5.  Schlussfolgerungen aus dem Vergleich.  32

11.  Die Effizienz der Korruptionsbekämpfung in der EU  33

12.  Literaturverzeichnis  34

2

KORRUPTIONSBEKÄMPFUNG IN DER EUROPÄISCHEN UNION

1. Einleitende Bemerkungen

Korruption wird seit längerem in der internationalen Diskussion als „Krebsgeschwür“ bezeichnet; sie gilt als eines der wesentlichen Hindernisse für „good governance“ und wird dementsprechend bekämpft.

1.1. Was ist „Korruption“?

Was aber ist „Korruption“? Etymologisch stammt Korruption vom lateinischen Begriff „corrumpere“ ab, worunter „verderben, verschlechtern, entstellen; verführen, verleiten, bestechen“ verstanden wurde.

Leider gibt es wie so oft in den nicht technischen Disziplinen keine allgemein gültige Begriffsbestimmung, vielmehr unterscheiden sich die Definitionen nach dem Zweck, dem die Definition dienen soll, zum Teil erheblich voreinander. Da es sich bei der Korruptionsbekämpfung in der EU um strafrechtlich relevante Tatbestände handelt, möchte ich hier zwei eher juristische Begriffsbestimmungen von Korruption vorstellen, und zwar zuerst die sehr oft zitierte Definition der NGO Transparency International und dann die umfassende Definition des Wirtschaftsstrafrechtlers Androulakis:

• Unter Korruption wird der Missbrauch von anvertrauter Macht zum privaten Nutzen oder Vorteil verstanden. (http://www.transparency.de/, 2011) • Unter Korruption ist das unmittelbare oder mittelbare Fordern, Anbieten, Sichversprechenlassen, Versprechen, Annehmen oder Gewähren eines nicht geschuldeten Vorteils anzusehen, das unter Beteiligung eines Individuums mit Interesse an der Dienstausübung eines Agenten unter Täuschung der Öffentlichkeit ausgeführt wird und im Falle seiner Offenlegung einen Vertrauensverlust in das politische oder wirtschaftliche System, in dem sich Prinzipal und Agent betätigen, herbeiführt. (Androulakis, 2007, S. 39)

3

KORRUPTIONSBEKÄMPFUNG IN DER EUROPÄISCHEN UNION

Daraus ergeben sich folgende Grundformen der Korruptionshandlungen: (Androulakis, 2007, S. 48-57) • „Unechte“ Geschenke.

• Sie zielen auf die Schaffung eines allgemeinen Wohlwollens und auf die Sicherung der allgemeinen Geneigtheit des Agenten für die Zukunft ab. • Schmiergeldzuwendungen.

• Das sind Zuwendungen, die für eine konkrete, pflicht- und routinemäßige Handlung oder Unterlassung des Agenten geleistet werden. Sie haben generell den Zweck, das Funktionieren schwerfälliger Dienst- und Verwaltungswege in Gang zu bringen bzw. zu beschleunigen. • Bestechungszuwendungen.

• Das sind Zuwendungen, die für spezifische, pflicht- und gesetzeswidrige Handlungen oder Unterlassungen des betreffenden Agenten geleistet werden. • Erpressungszuwendungen (“extortions“).

Das sind Zuwendungen, die der Agent erpresserisch fordert, damit er eine Handlung oder Unterlassung zugunsten des erpressten Dritten durchführt oder zuungunsten des erpressten Dritten nicht durchführt.

1.2. Warum muss Korruption bekämpft werden?

Die erhebliche Schädlichkeit der Korruption für die wirtschaftliche, gesellschaftliche und demokratische Entwicklung ist mittlerweile in Untersuchungen nachgewiesen worden und allgemein anerkannt. Dabei geht es um die Nachteile derjenigen, die nicht direkt an der korrupten Transaktion beteiligt sind. Die Weltbank schätzt die aus Korruption entstehenden Schäden auf 1 bis 4 Billionen Dollar pro Jahr, Transparency International auf wenigstens 1 Billion Dollar bzw. 5 % der Bruttowirtschaftsleistung. Korruption kann • quantifizierbare Schäden und • nicht quantifizierbare Schäden bewirken.

4

KORRUPTIONSBEKÄMPFUNG IN DER EUROPÄISCHEN UNION

Gesamtwirtschaftlich gesehen führt Korruption zu zwei quantifizierbaren Schäden, die eine Vielzahl von Nachfolgeschäden bewirken: (1) Korruption verzerrt Entscheidungsmechanismen. • Die Quantifizierung des Schadens ergibt sich aus den Kosten, die aus der Abweichung vom geplanten Ergebnis resultieren. Wegen der Einberechnung der Zuwendungen kann es zu höheren Preisen für Güter und Dienstleistungen kommen. Mögliche gesellschaftlich relevante Nachfolgeschäden sind höhere Inflation, höhere Staatsverschuldung, aber auch Arbeitslosigkeit. (2) Korruption führt zu einer Senkung von Qualität von Gütern und Dienstleistungen. Die Quantifizierung des Schadens ergibt sich aus den Kosten, die wegen der Qualitätsmängel entstehen. Hier können dritten Personen allerdings auch persönliche Gefahren erwachsen (z.B. bei Baumängeln). Nicht quantifizierbare Schäden können z.B. sein: • Rechtsunsicherheit, gepaart mit Selbstjustiz,

• ein genereller Vertrauensverlust in die Wirtschaft, in die Bürokratie oder in das politische System, gepaart mit politischer Instabilität, • die Verletzung der Menschenrechte und des Gleichheitsanspruches. Es soll allerdings nicht verschwiegen werden, dass sich aus korrupten Transaktionen auch Vorteile ergeben können. Die meisten Vorteile erwachsen aus der Bestechung einer ineffizienten Bürokratie oder der Umgehung von Handelshemmnissen oder anderen Reglementierungen. Vor allem Entwicklungsländer (früher auch die sozialistischen Staaten) können davon auch volkswirtschaftlich profitieren.

1.3. Nationale und internationale Maßnahmen gegen Korruption

Zunächst blieb es den einzelnen Staaten überlassen, welche Maßnahmen sie im Kampf gegen Korruption setzen wollten. Dementsprechend waren (und sind

5

KORRUPTIONSBEKÄMPFUNG IN DER EUROPÄISCHEN UNION

teilweise) die gesetzlichen Korruptionstatbestände von Land zu Land verschieden. Über ihre Vereinheitlichung im Rahmen der EU wird noch zu sprechen sein. Im Folgenden sollen jedoch kurz die vor der EU gesetzten internationalen Maßnahmen erläutert werden. Den Beginn der internationalen

Korruptionsbekämpfung kann man mit der Verurteilung korruptiver Praktiken durch die UNO-Vollversammlung im Jahr 1975 ansetzen. 1976 gab es den Verhaltenskodex für multinationale Unternehmen der OECD, der Korruptionsnormen enthielt. 1977 erließ die Internationale Handelskammer einen Verhaltenskodex gegen Bestechung, der im selben Jahr das US-amerikanische Gesetz zum Verbot transnationaler Bestechung folgte. Diese Maßnahmen waren aber ebenso wie die Bemühungen der Weltbank, die Korruption einzudämmen, nicht gerade erfolgreich. Die erste, wirklich globale, umfassende und rechtlich bindende Konvention in der Korruptionsbekämpfung wurde erst 2003 unter dem Titel “UN Convention against Corruption“ von der UNO erlassen. Über sie und weitere internationale Übereinkommen wird aber noch bei der Erörterung der EU-Maßnahmen zu berichten sein.

Es steht im Übrigen außer Streit, dass die wirksamsten Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung die wirtschaftliche Weiterentwicklung und die

Entbürokratisierung eines Landes sind. Es besteht eine Korrelation zwischen Wohlstand und Korruption: Einkommensungleichheit und Armut fördert Korruption, Angleichung der Einkommen und wachsender Wohlstand vermindert sie.

1.4. Die Messung von Korruption

Korruption zu messen, hat sich als eine schwierige, bislang kaum lösbare Aufgabe erwiesen. Naturgemäß werden Korruptionsfälle geheim gehalten, d.h. es stehen nur die aufgedeckten Fälle für eine statistische Auswertung zur Verfügung. Da aber die Rahmenbedingungen gesellschaftlicher, wirtschaftlicher und rechtlicher Art von Land zu Land differieren, liefern diese Angaben bislang keine angemessene

6

KORRUPTIONSBEKÄMPFUNG IN DER EUROPÄISCHEN UNION

Vergleichsbasis. Es muss daher zusätzlich auf Hilfskonstrukte zurückgegriffen werden. Solche Konstrukte können sein:

• Direkte repräsentative Befragungen der Bevölkerung zur Korruption. • Nach unterschiedlichen Kriterien erstellte Korruptionswahrnehmungsindices. (1) Direkte Untersuchungen zur Messung der Korruption. • Im Rahmen des EUROBAROMETER der Europäischen Kommission wurden bislang 3 Befragungen zum Thema Korruption vorgenommen. • Die Niederlande und Großbritannien erheben Korruptionsdaten im Rahmen des ICVS (“International Crime Victims Survey“), zuletzt 2009. • Transparency International erhebt regelmäßig den GCB (“Global Corruption Barometer“). (2) Korruptionswahrnehmungsindices.

• Der international wohl bekannteste Index ist der seit 1995 von Transparency International erhobene CPI (“Corruption Perception Index“), der die Wahrnehmung der Korruption bei Amtsträgern und Politikern in einer Skala von 0 bis 10 indiziert und eine entsprechende Reihung der Staaten vornimmt. 2010 belegten Dänemark, Neuseeland und Singapur mit 9,3 Punkten Platz 1. Deutschland und Österreich lagen gemeinsam auf Platz 15. • Weltweit verwendet wird aber auch der Index “Control of Corruption“ der Weltbank.

2. Die Entwicklung der Korruptionsbekämpfung in der EU

Im Rahmen der EU ist die marktverzerrende Wirkung der Korruption neben dem sicherheitspolitischen Aspekt einer der Hauptgründe für die Korruptionsbekämpfung. Korruption ist eine Problematik, der die EU auf mehreren Ebenen begegnen muss: erstens, innerhalb der EU-Institutionen und bei der Vergabe von EU-Mitteln, zweitens, in den Mitgliedstaaten selber, drittens, gegenüber Beitrittskandidaten, sowie viertens, auf globaler Ebene gegenüber Nachbarländern und Drittstaaten.

7

KORRUPTIONSBEKÄMPFUNG IN DER EUROPÄISCHEN UNION

Diese vier Ebenen unterscheiden sich in der Zielsetzung und sowie Handlungsberechtigung der EU-Aktivitäten.

3. Rechtliche Grundlagen

Die EU-Aktivitäten im Bereich Justiz und Inneres haben sich seit Maastricht und Amsterdam verstärkt, wobei der Großteil der Rechts- bzw. Vertragsgrundlagen für die Korruptionsbekämpfung weiterhin im weitestgehend zwischenstaatlichen Dritten Pfeiler liegt. Laut Artikel 29 des Vertrags über die Europäischen Union (EUV) verfolgt die Union das Ziel „den Bürgern in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ein hohes Maß an Sicherheit zu bieten. ... Dieses Ziel wird erreicht durch die Verhütung und Bekämpfung der - organisierten oder nichtorganisierten Kriminalität, insbesondere des Terrorismus, ... der Bestechung und Bestechlichkeit.“ (Artikel 29 des EUVs, siehe Europäischer Rat (2002) „Vertrag über die Europäische Union (konsoldierte Fassung)“, 24. Dezember 2001) In Artikel 29 wird die Bedeutung der Bekämpfung von organisierter und nichtorganisierter Korruption für die Schaffung eines europäischen Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts erkannt und anerkannt.

Folgende Rechtsgrundlagen der Korruptionsbekämpfung im EUV sind: • Artikel 30(d9, welcher die Bedeutung der polizeilichen Zusammenarbeit in der Bekämpfung der organisierten Kriminalität betont, • Artikel 31(1), die Grundlage für die progressive Etablierung von Mindeststandards in der Strafgesetzgebung in den Bereichen Organisiertes Verbrechen, Terrorismus und Drogenhandel, sowie

• Artikel 34, wo die möglichen gesetzgeberischen Aktivitäten (der „gemeinsame Standpunkt“ zur Definition gemeinsamer Handlungsziele, sowie

„Übereinkommen“ als völkerrechtliche Verträge) der EU für die in Artikel 29 EUV genannten Bereiche (darunter auch die Korruptionsbekämpfung) aufgeführt werden.

8