Finanzmarktregulierung  im Zeichen der Globalisierung  

Inhalt

1.  Einleitung  3

2.  Globalisierung - eine Annäherung  5

2.1  Allgemeine Definition  5

2.2  Ökonomische Globalisierung  6

2.3  Globalisierung der Finanzmärkte  7

3.  Konsequenzen für die Handlungsfähigkeit des Nationalstaates  8

3.1  Die pessimistische Sichtweise - Das Ende des Nationalstaates  8

3.2  Die optimistische Sichtweise - Neue Aufgaben für den Nationalstaat  9

4.  Finanzmärkte und Globalisierung  11

4.1  Aufgaben und Funktion  11

4.2  Die Entwicklung der Finanzmärkte in der Nachkriegszeit  13

4.3  Die Internationalisierung und Globalisierung der Finanzmärkte -  16

vom  government-led zum market-led international monetary system  

5.  Veränderte Problemlagen für die Regulierung der Finanzmärkte  21

5.1  Negative externe Effekte  22

5.2  Finanzinnovationen  23

5.3  Wissensasymmetrien  24

5.4  Regulatorische Dialektik  25

6.  Regulative Politik  25

6.1  Klassische Definition  25

6.2  „Decentred Regulation“  26

7.  Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht  29

7.1  Gründung  29

7.2  Das Basler Konkordat von 1975  31

7.3  Der Basler Akkord von 1988  32

7.4  Die Weiterentwicklung hin zu Basel II: Von der quantitativen zur  35

qualitativen  Bankenaufsicht  

8.  Schlussfolgerungen  40

9.  Literatur  45

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1. Einleitung

Die Auswirkungen der weltweiten Globalisierungsprozesse auf die internationalen Finanzmärkte erfordern einen zunehmenden Bedarf an staatlichen Regulierungs- und Stabilisierungsmaßnahmen. Die jüngste weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise hat einmal mehr gezeigt, dass die „Selbstheilungskraft“ der Märkte nicht mehr oder nur noch unzureichend funktioniert. International tätige Banken, wie die amerikanische Investmentbank Lehmann Brothers im September 2008, die zahlungsunfähig werden, schädigen nicht nur ihre eigenen Kunden, ihr Ausfall führt aufgrund ihrer Funktion als Multiplikator auf dem weltweiten Kapitalmarkt zu Kettenreaktionen, die ohne staatliche Eingriffe scheinbar nicht mehr kontrollierbar sind. Zumindest wird angesichts solcher Krisen reflexartig nach mehr Regulierung seitens des Staates gerufen. Die Frage, die sich dabei stellt, ist, ob der Staat überhaupt noch in der Lage ist, regulierend auf die Finanzmärkte einzuwirken, um diese Art von Krisen zu verhindern.

Viele Probleme, wie zum Beispiel der Klimawandel, internationaler Terrorismus, aber auch die zunehmend globale Orientierung des Finanzsektors, beschränken sich nicht mehr auf das Territorium der einzelnen Nationalstaaten, sondern sind mit ihren Auswirkungen weltweit spürbar. Eine These, die viele Autoren angesichts dieser weltweiten Problemlagen vertreten, ist, dass der Nationalstaat aufgrund der Globalisierung seine Handlungs- und Steuerungsfähigkeit verliert. In dieser Arbeit möchte ich der Frage nachgehen, ob tatsächlich von einem Verlust des Steuerungspotentials gesprochen werden kann, oder ob es nicht vielmehr so ist,

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dass der Staat zwar in bestimmten Bereichen auf Grund der Globalisierung in seiner Handlungs- und Steuerungsfähigkeit eingeschränkt ist, an anderer Stelle und in anderer Konstellation aber potentielle Steuerungsfähigkeit hinzu gewinnt, in dem er zum Beispiel im Bereich der regulativen Politik nicht auf die klassische „command and control“-Variante zurückgreift, sondern neue Kooperationsformen - sei es auf nationaler oder internationaler Ebene - zur Regulierung bestimmter Bereiche eingeht. Der Fall der internationalen Bankenregulierung zeigt, dass solche gemischten Kooperationsformen durchaus fruchtbar sein können. Hier spielt der schon 1974 gegründete Basler Ausschuss für Bankenaufsicht, der Regeln für die Kooperation von nationalen Aufsichtsbehörden und für die Eigenkapitalunterlegung der Banken entwickelt, eine zentrale Rolle. Dieses Beispiel soll dazu dienen, zu zeigen, wie die Politik über dieses Gremium versucht, regulierend auf den internationalen Bankensektor, respektive die Finanzmärkte, Einfluss zu nehmen. Dabei zeigt sich, dass es zu einer Wende in der Regulierungsform gekommen ist, die von der klassischen standardisierten Regulierung zu flexibleren Mechanismen und Ansätzen der Regulierung führt. So kann gerade der reformierte Basler Akkord, auch Basel II genannt, als neuer, flexibler Ansatz zur Risikobegrenzung gesehen werden, „der der Kooperation von Regulierern und Regulierten (»gemischte Regulierung«) große Bedeutung beimisst“ (Lütz 2002: 202f.).

Um die Frage nach der Steuerungsfähigkeit beantworten zu können, ist es zunächst notwendig, sich gezielt mit dem Phänomen Globalisierung auseinander zu setzen. Welche Formen nimmt die Globalisierung an, in welchen Bereichen ist sie besonders weit fortgeschritten? Welche Konsequenzen ergeben sich für die Steuerungsoptionen der Nationalstaaten? Für den Bereich der Finanzmärkte wird angenommen, dass diese am weitgehendsten globalisiert sind. Deshalb eignet sich dieses Feld besonders für die Betrachtung im Hinblick auf staatliches Steuerungspotential. Ausgehend von einer grundlegenden Beschreibung der Aufgabe und Funktion von Finanzmärkten soll in einem weiteren Schritt gezeigt werden, mit welchen Veränderungen sich die staatlichen Regulierungsbehörden aufgrund der fortschreitenden Internationalisierung und Globalisierung dieser Märkte konfrontiert sehen. Von entscheidender Bedeutung sind dabei die Unterschiede in der Regulierung der Finanzmärkte während des Systems von Bretton Woods sowie nach seinem Zusammenbruch, der als entscheidendes Moment in der Internationalisierung und Globalisierung der Finanzmärkte gesehen werden kann.

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Welche neuen Steuerungsformen bilden sich während dieser Zeit heraus, wie verändern sich die Anforderungen sowohl für Regulierungsinstanzen als auch für die Regulierungsadressaten selbst? Dabei soll es nicht um eine Bewertung der Effektivität der Regulierungsmaßnahmen gehen, sondern es soll aufgezeigt werden, inwieweit Nationalstaaten auf veränderte Anforderungen reagieren und ihre Regulierungsinstrumente gegebenenfalls an diese anpassen.

2. Globalisierung - eine Annäherung

Der Begriff Globalisierung wird heutzutage in nahezu jedem Zusammenhang und von jedem gebraucht, es ist zum „buzzword of the decade“ (Reinicke/Witte 1999: 339) geworden. Wie selbstverständlich hat er Einzug gehalten in Medien, Politik und Gesellschaft. „Von der Talkshow, den täglichen Nachrichten, Tarifverhandlungen bis zum Familiengespräch am Frühstückstisch: Es gibt wohl kaum ein diskursiven Kontext, in dem das Wort nicht schon in irgendeiner Weise gefallen wäre und debattiert wurde“ (Dürrschmidt 2002: 5). Selbst die Wissenschaft produziert fast täglich neue Artikel zum Thema Globalisierung und ihren Auswirkungen, und das in fast allen Disziplinen. Was aber genau verbirgt sich hinter diesem Begriff, der scheinbar alles und nichts bedeuten kann? Welche Dimensionen hat der Begriff? Diesen Fragen soll im folgenden Abschnitt nachgegangen werden, wobei aus Platzgründen keine umfassende Darstellung der gesamten wissenschaftlichen Literatur geleistet werden kann.

2.1 Allgemeine Definition

Allgemein kann Globalisierung als „Prozess zunehmender Verbindungen zwischen Gesellschaften und Problembereichen dergestalt definiert werden, dass Ereignisse in einem Teil der Welt in zunehmendem Maße Gesellschaften und Problembereiche in anderen Teilen der Welt berühren“ (Varwick 2000: 137). Das bedeutet, das von unmittelbarer Bedeutung für jedwede Region, Land oder die ganze Welt sein kann, was lokal irgendwo auf der Welt passiert. Das betrifft sowohl den ökonomischen Bereich, auf den ich noch gesondert eingehen werde, als auch „etliche Bereiche fortschreitender Modernisierung wie Kommunikation, Produktion von Wissen und Gütern, Transport [...], aber auch Problemfelder internationaler

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Sicherheit wie organisierter Kriminalität, Drogen-, Waffen- und Menschenhandel, Krieg und Migration“ (Nohlen 2003: 189), Bildung, Erziehung oder Kultur. Für das Thema Finanzmärkte ist jedoch nicht eine allgemeine Definition von Globalisierung hilfreich. Vielmehr interessiert dabei die ökonomische Globalisierung, unter die auch die Globalisierung der Finanzmärkte gefasst werden kann. Wie wird definiert, was ökonomische Globalisierung ist und welche Besonderheiten sie aufweist? Diese Fragen sollen im Folgenden kurz beantwortet werden.

2.2 Ökonomische Globalisierung

In der Hauptsache geht es bei der ökonomischen Globalisierung um die weltweite Ausbreitung von Handels-, Produktions- und Finanzbeziehungen. Eine grundlegende Definition liefert Stefan Schirm. Ihm zufolge definiert sich ökonomische Globalisierung „als der zunehmende Anteil grenzüberschreitender

privatwirtschaftlicher Aktivitäten an der gesamten Wirtschaftsleistung von Ländern“ (Schirm 2006: 13). Demzufolge sei Globalisierung messbar als „Anteil des Außenhandels, der Auslandsinvestitionen/internationale Arbeitsteilung und der Finanztransaktionen am Bruttosozialprodukt eines Landes, einer Region oder auch des Weltsozialproduktes“ (ebd.). Die immer stärkere Integration nationaler Volkswirtschaften zeigt sich daran, dass der „internationale Handel schneller wächst, als die globale Wertschöpfung, die internationalen Direktinvestitionen schneller wachsen als der internationale Handel, und die internationalen Finanzmärkte schneller wachsen als die Direktinvestitionen“ (Plümper 1999: 29). Gründe dafür lassen sich in vielerlei Hinsicht finden: Zum einen haben politische Faktoren, wie die Liberalisierungs- und Deregulierungsmaßnahmen der Kapital- und Gütermärkte zu einer stärkeren Integration geführt. Der rasante Wandel in der Kommunikations- und Computertechnik sowie der Verkehrstechnologie (z. B. Telekommunikation, Internet, Transport) hat die Entstehung neuer Finanzprodukte und deren Handel stark begünstigt, aber auch allgemein zu einer Senkung der Transaktionskosten im Wirtschafts- und Finanzsektor geführt. Aber auch die Situation der Unternehmen hat sich geändert: Ein grundlegender struktureller Wandel hat dazu geführt, dass „die Kosten für Forschung und Entwicklung [sind] in vielen neuen Technologien gestiegen sind, während sich gleichzeitig die Produktzyklen verkürzt haben“ (Busch 2003: 12). Als Konsequenz daraus haben Firmen strategische Allianzen „zur besseren

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Verteilung der entstehenden Kosten“ (ebd.) gebildet, die wiederum zu einer verstärkten Transnationalisierung der Unternehmen geführt haben. Bei einer genaueren Analyse wird allerdings deutlich, dass sich der Welthandel, die ausländischen Direktinvestitionen sowie die Finanztransaktionen hauptsächlich auf die Staaten der OECD-Welt sowie einige Schwellenländer konzentrieren, hier also nicht von einem alle Länder der Welt umfassenden Prozess der Globalisierung gesprochen werden kann ¹ .

2.3 Globalisierung der Finanzmärkte

Wie im letzten Abschnitt dargestellt, ist die Globalisierung im ökonomischen Sektor sehr weit fortgeschritten. Aber der Finanzsektor, als Teil der globalen Wirtschaft, ist der Sektor, „where 'globalization' is most developed” (Helleiner 1994: 295). Auch Susanne Lütz, die sich eingehend mit der Globalisierung der Finanzmärkte und deren Auswirkungen beschäftigt hat, meint: „Nirgendwo sind Prozesse ökonomischer Entgrenzung so weit fortgeschritten wie im Finanzsektor. Seit Mitte der 80er-Jahre zeichnen sich fundamentale Strukturverschiebungen auf internationalen Finanzmärkten ab, die auf politische Deregulierungsprozesse, Fortschritte in der Informations- und Kommunikationstechnik sowie geändertes Verhalten der Marktteilnehmer zurückgehen. Im Kern geht es dabei um einen Bedeutungszuwachs des Handels mit Wertpapieren gegenüber dem klassischen Kreditgeschäft. An die Stelle von längerfristigen Beziehungen zwischen Gläubigern und Schuldnern treten im internationalen Finanzgeschäft zunehmend anonyme und kurzfristig angelegte Varianten des Kapitalaustausches in Form spezifischer Produkte, die weltweit und ganztägig handelbar sind. Im Finanzsektor ist der »schrankenlose« Kapitalismus wohl am ehesten Realität geworden“ (Lütz 2002: 19f.). Bemerkenswert dabei ist, dass die globalen Finanztransaktionen um ein Vielfaches schneller wachsen als die Weltproduktion und der Welthandel. So wurden in den späten 1990er Jahren „auf den Weltdevisenbörsen täglich bereits mehr als 1 200 Milliarden US-Dollar gehandelt, wovon allenfalls 5 Prozent der Finanzierung von Handelsgeschäften und Direktinvestitionen dienten“ (Deutscher Bundestag 2002: 51). Die überwältigenden restlichen 95 Prozent fallen im Internbankenhandel an.

¹ vgl. hierzu Schirm 2006 und Benner/Reinicke/Witte 2000

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Wie genau die Globalisierung der Finanzmärkte vonstatten gegangen ist, und welche Auswirkungen sie hat, wird in Kapitel 4 ausführlich behandelt. 3. Konsequenzen für die Handlungsfähigkeit des Staates Nachdem wir nun die verschiedenen Dimensionen der Globalisierung näher betrachtet haben, stellt sich im Anschluss die Frage, wie sich der Prozess der Globalisierung eigentlich auf die Handlungsfähigkeit des Nationalstaates auswirkt. Dabei werden in der politikwissenschaftlichen Debatte um die Handlungsfähigkeit des Staates im Zeitalter der Globalisierung grob zwei Richtungen unterschieden. Diese Positionen sollen in den folgenden Abschnitten kurz dargestellt werden..

3.1 Die pessimistische Sichtweise - Das Ende des Nationalstaates Eine Reihe von Autoren argumentieren, dass der Nationalstaat aufgrund der Globalisierung geschwächt wird, ja sogar auf sein Ende zusteuert, „da seine Handlungsfähigkeit territorial beschränkt ist, während sich die Akteure der Globalisierung grenzüberschreitend bewegen und sich somit dem Zugriff des Staates leichter entziehen können“ (Schirm 2003: 7). Diese Sichtweise vertritt unter anderem Susan Strange, die von einem „Retreat of the state“ spricht (Strange 1996), in dem „the impersonal forces of world markets, integrated over the postwar period more by private enterprise in finance, industry and trade than by the cooperative decisions of governments, are now more powerful than the states to whom ultimate political authority over society and economy is supposed to belong” (ebd.: 4). Dieses Zitat weist schon darauf hin, dass neben dem Staat neue Akteure auftauchen, die das weltpolitische Geschehen mitbestimmen., bzw. sogar mächtiger sind, als die Nationalstaaten selbst. Diese „Machtverschiebungen zugunsten der privaten Akteure“ (Lütz 2002: 28), stellten staatliche Regulierungskapazitäten generell in Frage. Es entsteht der Eindruck, dass der Nationalstaat als relevanter Akteur an Bedeutung verloren hat, oder „zumindest in seinem Steuerungspotential im Verhältnis zu Marktteilnehmern entscheidend geschwächt“ (ebd.: 30) wurde. So scheinen staatliche Eingriffe „zur Korrektur wirtschaftlicher Aktivitäten, die die Produktionskosten von Marktakteuren steigern würden“ (ebd.) unter den

Bedingungen der Globalisierung tendenziell wirkungslos zu sein. Einhergehend mit

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der gesteigerten Mobilität der Marktakteure und den daraus resultierenden Möglichkeiten zur regulatorischen Arbitrage - auf dieses Problem werde ich später noch eingehen - wird ein Deregulierungswettbewerb („race to the bottom“) durch die Nationalstaaten befürchtet, die aufgrund der Mobilität des Kapitals in einen immer stärkeren Wettbewerb gezwungen werden.

3.2. Die optimistische Sichtweise - Neue Aufgaben für den Nationalstaat Auf der anderen Seite gibt es Autoren, die sich gegen diese pessimistische Sichtweise wenden und davon ausgehen, dass der Staat nach wie vor politische Gestaltungsmacht besitzt, beziehungsweise neue Aufgaben für den Staat sehen. Saskia Sassen zum Beispiel stellt die These auf, dass „der Nationalstaat die entscheidende Institution darstellt, die die Rahmenbedingungen für den ökonomischen Globalisierungsprozeß sicherstellt“ (Sassen 1998: 345). Von einem umfassenden Bedeutungsverlust der Nationalstaaten könne keine Rede sein. Stefan Schirm geht in diesem Zusammenhang auf neue Herausforderungen für den Staat ein. Es sei empirisch zu belegen, dass Staaten durch die Globalisierung neuen Anreizen und Kosten ausgesetzt sind, „ihre Politik den Gewinnerwartungen globaler Märkte anzupassen, um mobile Ressourcen im Land zu halten bzw. neue anzuziehen (Schirm 2006: 17). Deshalb würde Globalisierung zunächst nur die Rahmenbedingungen für staatliches Handeln ändern, eine zwangsläufige Schwächung des Staates „im Hinblick auf grundlegende Staatsfunktionen“ (ebd.) sei damit aber nicht verbunden. Vielmehr sähen sich Staaten und Unternehmen einem stärkeren Wettbewerb um Standortvorteile und Absatzmärkte gegenüber (Schirm 2003: 8).

Im Sinne der Fragestellung betont Saskia Sassen, dass die Rahmenbedingungen für die ökonomische Globalisierung zuerst geschaffen werden mussten, vor allem „in bezug auf die Entwicklung und Legitimation neuer Systeme rechtlicher Regelungen. Insofern sich alle diese Prozesse zumindest zu einem Teil innerhalb nationaler Territorien und unter der souveränen Kontrolle des Nationalstaates vollziehen, muß er an diesen Prozessen beteiligt gewesen sein“ (Sassen 1998: 352). Mit Blick auf die Liberalisierungs-und

Deregulierungsmaßnahmen seitens der Nationalstaaten kann man dieser Sichtweise nur zustimmen. So folgert Sassen, dass es keineswegs ausreichend sei,

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ausschließlich einen Bedeutungsverlust des Nationalstaates zu konstatieren. Vielmehr würde diese entscheidende Dimension staatlichen Handelns zu wenig beachtet und reduziere das, was sich abspielt, „auf eine reine Funktion der Dualität von Globalem und Nationalem“ (ebd.). Deregulierung sieht sie nicht als „bloßen Kontrollverlust des Staates, sondern als entscheidenden Mechanismus, der das Verhältnis regelt, in dem der zwischenstaatliche Konsens, auf Globalisierung zu setzen, einerseits, und die vorhandenen nationalen Rechtssysteme andererseits stehen“ (ebd.).

Auch Heribert Dieter argumentiert in diese Richtung. Folgt man ihm, ist die Globalisierung keine schicksalhafte Fügung, „sondern das Ergebnis von politischen Entscheidungen“ (Dieter 2005: 33). Demnach sei die heutige liberale Ordnung der Weltwirtschaft nicht allein durch Marktprozesse ohne staatlichen Einfluss entstanden, sondern private und staatliche Akteure hätten gemeinsam die Liberalisierung der Finanzmärkte verfolgt. Er sieht die Schaffung der weltumspannenden, liberalisierten Finanzmärkte als Strategie eines Zusammenschlusses von Akteuren, „die ein wirtschaftliches Interesse an der Deregulierung nationaler Finanzmärkte, der Beseitigung von Kapitalverkehrskontrollen und der Privatisierung des Wechselkursrisikos hatten“ (ebd.).

Sicherlich standen und stehen nationale Regierungen unter dem Druck, die heimische Wirtschaft und den heimischen Finanzplatz dem internationalen Wettbewerb anzupassen. Jedoch steht wohl außer Frage, dass sie an den Prozessen, die zu dieser Entwicklung geführt haben, nicht unbeteiligt waren, sondern sie im Gegenteil, selbst forciert haben. Dies werden wir anhand der Entwicklungen auf den internationalen Finanzmärkten später noch sehen.

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