I. Einleitung

Regierungschefs gehören zu den bedeutsamsten Akteuren im politischen Prozess demokratischer Systeme, sie erfüllen dabei mannigfaltige Aufgaben. Um diesen Aufträgen gerecht zu werden, erfordert es einer unterstützenden politisch-administrativen Formalorganisation. „In den letzten Jahrzehnten ist besonders ein Aspekt der Regierungsarbeit immer wichtiger geworden: die zentrale politische Führung und die Koordination der einzelnen Regierungsbereiche durch den Regierungschef.“ ¹ Regierungszentralen sind hinsichtlich der Aufgabenansprüche an einen Regierungschef unverzichtbar. Durch die folgende Gegenüberstellung der amerikanischen Regierungszentrale, dem Executive Office of the President, und dem deutschen Äquivalent, dem Bundeskanzleramt, soll untersucht werden, inwieweit Regierungszentralen unterschiedlicher politischer Systeme vergleichbar sind, welche Funktionen sie erfüllen und in welcher Weise sie als Machtressource und Unterstützungseinheit des Regierungschef fungieren. Ein dienliches Ergebnis dieser Gegenüberstellung ist nur zu erreichen, wenn alle relevanten Einheiten der Regierungszentralen betrachtet werden - um den Umfang dieser Arbeit dennoch einzugrenzen, sollen gegebenenfalls nur die wichtigsten Kriterien fokussiert und dargestellt werden.

¹ Schöne, Siegfried: Von der Reichskanzlei zum Bundeskanzleramt. Eine Untersuchung zum Problem der

Führung und Koordination in der jüngeren deutschen Geschichte. Berlin 1968. Seite 9f.

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II. Vergleich der formellen Strukturprinzipien - die Stellung der

Exekutive im politischen System

„Die häufigsten Erscheinungsformen der repräsentativen westlichen Demokratie bilden das parlamentarische und das präsidentielle Regierungssystem. Maßgeblich für den jeweiligen Regierungssystemtyp ist das Verhältnis von Legislative (Parlament) und Exekutive (Regierung). Die Abhängigkeit der Regierung vom Parlament bildet den Angelpunkt der Zuordnung.“ 2

Der funktionale Vergleich von amerikanischer und deutscher Regierungszentrale bedarf zunächst einer Gegenüberstellung der formellen Strukturprinzipien beider Regierungssysteme vor dem Hintergrund der Stellung der Exekutive im politischen System. Im parlamentarischen Regierungssystem ist die Bundesregierung, bestehend aus dem Bundeskanzler und den Bundesministerien (Artikel 62 GG), dem Parlament verantwortlich, sie kann gemäß Artikel 67 ³ des Grundgesetzes der Bundesrepublik ohne das Vertrauen einer ausreichenden Parlamentsmehrheit nicht regieren. Parlamentarische Regierungssysteme integrieren politische Parteien, die als Regierungsparteien eine amtierende Regierung im Parlament diszipliniert unterstützen, als Oppositionsparteien geschlossen kritisieren. Hieraus resultiert ein Dualismus von Mehrheit und Opposition, in dem Parlamentsmehrheit und Regierung eine Aktionseinheit bilden, während die Funktion der Regierungskontrolle vor allem der Minderheit, der Opposition zukommt. ⁴ Im parlamentarischen Regierungssystem sind Exekutive und Legislative folglich miteinander verschränkt. Und so kommentiert Bundestagspräsident Thierse klug die Gestalt des neuen prunkvollen Bundeskanzleramtes in Berlin: „Groß ist es ja, das neue Kanzleramt, aber nicht größer als das Parlamentsgebäude, der Reichstag. Und das ist dann schon das richtige Verhältnis“ ⁵ . Artikel II, Absatz 1 der amerikanischen Verfassung verfügt: „The executive power shall be vested in a President of

² Hartmann, Jürgen: Vergleichende Regierungslehre und Systemvergleich. In: Berg-Schlosser, Dirk/ Müller-

Rommel, Ferdinand (Hrsg.): Vergleichende Politikwissenschaft. Ein einführendes Studienhandbuch. 3.

überarbeitete und ergänzte Auflage. Opladen 1997. Seite 29.

³ Artikel 67, Absatz 1 des GG erläutert das konstruktive Misstrauensvotum ausgesprochen durch den Bundestag:

„Der Bundestag kann dem Bundeskanzler das Mißtrauen nur dadurch aussprechen, daß er mit der Mehrheit

seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt und den Bundespräsidenten ersucht, den Bundeskanzler zu entlassen.

Der Bundespräsident muß dem Ersuchen entsprechen und den Gewählten ernennen.“; Das Verfahren nach

Artikel 67 kam zweimal zur Anwendung: 1972 gegen Brandt, 1982 gegen Schmidt.

⁴ Vgl. Dittgen, Herbert: Paradoxien der politischen Macht - Politische Entscheidungen in der Präsidenten- und

Kanzlerdemokratie. In: Korte, Karl-Rudolf/ Hirscher, Gerhard (Hrsg.): Darstellungspolitik oder

Entscheidungspolitik. Über den Wandel von Politikstilen in westlichen Demokratien. Berichte und Studien der

Hanns-Seidel-Stiftung eV; Bd. 81. München 2000. Seite 196f.

⁵ Thierse zitiert nach Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 30.04.2001, Nr. 100, Seite 3.

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the United States of America. He shall hold his office during the term of four years […]” ⁶ ; dementsprechend ist der amerikanische Präsident im Gegensatz zum deutschen Bundeskanzler der alleinige Träger der Exekutive. Legislative und Exekutive sind im amerikanischen Regierungssystem institutionell getrennt. Der Präsident bleibt auch dann im Amt, wenn er für seine Politik in der Legislative, dem Kongress, keine Mehrheit findet. Er kann nur aufgrund gesetzwidrigem Verhaltens durch ein Impeachment 7 -Verfahren - und eben nicht aus politischen Gründen - seines Amtes enthoben werden. ⁸ Sind Exekutive und Legislative institutionell getrennt, so wird ihr funktionales Verhältnis durch Gewaltenverschränkung bestimmt. Richard Neustadt bezeichnet das Präsidialamt und den Kongress diesbezüglich als „seperated institutions sharing power“ ⁹ , was ein Konstruktionsprinzip von checks and balances hervorhebt, mit dem die amerikanischen Verfassungsväter vornehmlich Maßnahmen zu schaffen versuchten, „mit deren Hilfe eine Verselbständigung oder gar Tyrannei der Regierungsorgane verhindert werden“ ¹⁰ sollte. Der Präsident ist also in der „paradoxen Situation, daß er kaum in der Lage ist, jener Funktion, die ihm am eindeutigsten von der Verfassung zugewiesen ist, gerecht zu werden, [denn] ihm stehen nicht jene Instrumente zur Verfügung, die er braucht, um eine effiziente und kohärente Verwaltung zu garantieren“ ¹¹ . Sowohl die Departments (Ministerien), als auch die Ämter des Staatsapparates wie Agencies, Bureaus, Offices usw. werden durch vom Kongress verabschiedete Gesetze konstituiert und in ihren Funktionen bestimmt. Zwar ist es dem Präsidenten möglich, dem Kongress Personen zur Besetzung politischer Ämter vorzuschlagen, er kann sie jedoch nur mit „the advice and consent of the Senate“ ¹² (Artikel II, Absatz 2) ernennen. So sind die amerikanischen Minister nicht nur Repräsentanten der Exekutivspitze, sondern auch Vertreter der durch den Kongress formulierten programmatischen Bestimmungen ihrer Ministerien. Im Gegensatz zur Bundesrepublik

⁶ zitiert nach Currie, David P.: Die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika. Frankfurt am Main 1988.

Seite 86.

⁷ Artikel II, § 4: Auf Staatsanklage und Verurteilung wegen Verrats, Bestechung oder anderer schwerer

Verbrechen oder Vergehen werden der Präsident, der Vize-Präsident und alle zivilen Amtsträger der Vereinigten

Staaten des Amtes enthoben“; siehe Currie, David P.: Die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika.

Frankfurt am Main 1988. Seite 109.

⁸ Vgl. Dittgen, Herbert: Paradoxien der politischen Macht - Politische Entscheidungen in der Präsidenten- und

Kanzlerdemokratie. In: Korte, Karl-Rudolf/ Hirscher, Gerhard (Hrsg.): Darstellungspolitik oder

Entscheidungspolitik. Über den Wandel von Politikstilen in westlichen Demokratien. Berichte und Studien der

Hanns-Seidel-Stiftung e.V.; Bd. 81. München 2000. Seite 197.

⁹ Neustadt, Richard E.: Presidential Power. The Politics of Leadership. New York/ London 1961. Seite 39.

¹⁰ Mewes, Horst: Einführung in das politische System der USA. 2., überarbeitete Auflage. Heidelberg 1990.

Seite 38.

¹¹ Shell, Kurt L.: Kongreß und Präsident. In: Adams, Willi Paul/Lösche, Peter (Hrsg.): Länderbericht USA.

Geschichte, Politik, Geographie, Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur. 3., aktualisierte und neu bearbeitete Auflage.

Bonn 1998. Seite 237.

¹² Zitiert nach Currie, David P.: Die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika. Frankfurt am Main 1988.

Seite 87.

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Deutschland bildet das amerikanische Kabinett keine tatsächliche kooperative Beratungs- und Entscheidungskörperschaft. Für das cabinet gibt es weder eine verfassungsmäßige Funktion noch eine Geschäftsordnung. Doch trotz der Einbindung des Präsidenten in das Gesamtsystem - „seperated institutions sharing power“ - und den Beschränkungen, die ihm die Notwendigkeit der Kooperation mit dem Kongress auferlegt, ist der Präsident das dominanteste Element des amerikanischen Regierungssystems. ¹³ Der Kanzler der Bundesrepublik Deutschland hingegen hebt sich durch Artikel 64 des Grundgesetzes, das ihm ein Ernennungs- und Entlassungsrecht der Bundesminister zusagt, vom amerikanischen Präsidenten ab. Jedoch ist er in seiner Auswahl nicht willkürlich, da sie „auf der einen Seite unter parteipolitischem Einfluß steht und […] bei Koalitionsregierungen noch verstärkt eine Einschränkung des Handlungsspielraums“ ¹⁴ mit sich bringt. Auch die Organisationsprinzipien der Bundesregierung, die in Artikel 65 des Grundgesetzes wie auch in der Geschäftsordnung der Bundesregierung formuliert sind, heben die besondere Stellung des Bundeskanzlers hervor. Die formale Kanzlermacht bewegt sich gemäß Artikel 65 GG im Spannungsfeld zwischen Kanzler-, Ressort- und Kabinettsprinzip - sie beinhalten sowohl monokratische als auch kollegiale Elemente. Angesichts der politischen Geschichte der Bundesrepublik als Koalitionsdemokratie muss man als viertes Prinzip das Koalitionsprinzip ergänzen. Der produktive Ausweg aus diesem Spannungsfeld liegt zunächst in der Machtzentralisierung. Dies kann sich über die Machtnahme der Partei, aber auch ebenso über den Ausbau der Kanzleramtes ausdrücken. ¹⁵ Das Kanzlerprinzip umfasst die gesamte Regierungstechnik des Bundeskanzlers, hier insbesondere seine Fähigkeit, im Kabinett und in den Regierungsfraktionen seine Vorstellungen durchzusetzen oder tragfähige Kompromisse zu erreichen - es bezieht jedoch den gesamten Prozess der politischen Willensbildung mit ein. ¹⁶ Manfred G. Schmidt definiert das Kanzlerprinzip als Methode der Organisation und Verteilung von Kompetenzen in der Regierung, das dem Regierungschef, die dominierende Funktion zuweist ¹⁷ . Gemäß Artikel 65 des Grundgesetzes besitzt der Bundeskanzler die Richtlinienkompetenz und trägt dafür gegenüber dem Parlament die Verantwortung. Der

¹³ Vgl. Shell, Kurt L.: Kongreß und Präsident. In: Adams, Willi Paul/Lösche, Peter (Hrsg.): Länderbericht

USA. Geschichte, Politik, Geographie, Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur. 3., aktualisierte und neu bearbeitete

Auflage. Bonn 1998. Seite 231.

¹⁴ Murswieck, Axel: Die Bundesrepublik Deutschland - Kanzlerdemokratie, Koordinationsdemokratie oder was

sonst? In: Hartwich, Hans-Hermann/ Göttrik, Wewer (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik I. Konzeptionelle

Grundlagen und Perspektiven der Forschung. Opladen 1990. Seite 156.

¹⁵ Vgl. Korte, Karl-Rudolf: Die Entfaltung von Politikstilen nach Wahlen. In: Hans-Ulrich Derlien/Axel

Murswieck (Hrsg.): Regieren nach Wahlen. Opladen 2001. Seite 120.

¹⁶ Vgl. Niclauß, Karlheinz: Kanzlerdemokratie - Bonner Regierungspraxis von Konrad Adenauer bis Helmut

Kohl. In: Hartwich, Hans-Hermann/ Göttrik, Wewer (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik I. Konzeptionelle

Grundlagen und Perspektiven der Forschung. Opladen 1990. Seite 135.

¹⁷ Vgl. Schmidt, Manfred G.: Sachwörterbuch der Politik. Stuttgart 1995. Seite 461.

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Artikel 65 des Grundgesetzes umfasst neben dem Kabinettbildungsrecht und der Richtlinienkompetenz auch die Leitungskompetenz (Artikel 65, Satz 4): „Der Bundeskanzler leitet ihre Geschäfte nach einer von der Bundesregierung beschlossenen und vom Bundespräsidenten genehmigten Geschäftsordnung“. In der durch einen Beschluss des Bundeskabinetts vom 26. Juli 2000 verabschiedeten Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) wird die Aufgabe der Bundesministerin präzisiert: Kapitel 2, § 3, Absatz 1 und 3 bestimmen die Aufgaben der Ministerien als Teil der Exekutive: „Die Bundesministerien nehmen Aufgaben wahr, die der Erfüllung oder Unterstützung von Regierungsfunktionen dienen“, „Die Bundesministerien haben ihre Aufgaben so wahrzunehmen, dass die Funktionsfähigkeit der Bundesregierung gewährleistet ist und sich nach außen ein einheitliches Erscheinungsbild ergibt“. Aus der GGO geht eine intensive Verflechtung aller Exekutivorgane der Bundesrepublik Deutschland hervor, hier wird zudem die besondere Stellung des Bundeskanzlers als Exekutivspitze erneut hervorgehoben; dies wird u.a. in Kapitel 5 „Zusammenarbeit“ u.a.. im § 24 „Unterrichtung des Bundeskanzleramtes“, Absatz 1 deutlich: „Die Bundesministerien unterrichten das Bundeskanzleramt frühzeitig über alle Angelegenheiten von grundsätzlicher politischer Bedeutung“, dies umfasst vor allem auch die Vorbereitung von Gesetzesvorlagen ¹⁸ . In Kapitel 7, § 78 wird erneut der Anwendungsbereich jener GGO auf alle Exekutivorgane betont: „Die Regelungen dieser Geschäftsordnung finden auf die der Bundeskanzlerin oder dem Bundeskanzler unmittelbar unterstellten obersten Bundesbehörden sinngemäß Anwendung, soweit höherrangiges Recht nicht entgegensteht“. Klaus von Beyme konstatiert, dass die in Artikel 65 des GG festgelegten Organisationsprinzipien in einem Wettstreit zueinander stehen ¹⁹ ; das Ressortprinzip - „Innerhalb dieser Richtlinien leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung“ (Art. 65, Satz 2) - würde, wenn man es weit auslegt, bedeuten, dass es im Bundeskanzleramt nur eine koordinierende, keine politikvorbereitende Abteilung sei. ²⁰ Gemäß Artikel 64 des GG ist es dem Bundeskanzler jedoch möglich, einen Bundesminister zu entlassen, in letzter Instanz hängt demnach jeder Bundesminister vom Vertrauen des Kanzlers ab ²¹ . Kapitel 5, § 24, Absatz 1

¹⁸ Kapitel 6, Abschnitt 1, § 40 der GGO: „Soll eine Gesetzesvorlage ausgearbeitet werden, ist das

Bundeskanzleramt zu benachrichtigen. Es ist über den Stand der Ausarbeitung und die vorgesehene Zeitplanung

für das Gesetzgebungsverfahren laufend zu unterrichten. Wird die Arbeit an der Gesetzesvorlage durch wichtige

Vorgänge beeinflusst, ist dies dem Bundeskanzleramt mitzuteilen“.

¹⁹ Vgl. Beyme, Klaus von: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. 8. überarbeitete Auflage.

München 1996. Seite 282ff.

²⁰ Vgl. Hesse, Joachim Jens/ Ellwein, Thomas: Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland. 8.,

völlig neubearbeitete und erweiterte Auflage. Bd. 1. Wiesbaden 1997. Seite 313.

²¹ Vgl. Anderson, Uwe/ Woyke, Wichard (Hrsg.): Handwörterbuch des politischen Systems der

Bundesrepublik Deutschland. 4., völlig überarbeitete und aktualisierte Auflage. Bonn 2000. Seite 48.

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der GGO, der verfügt, dass die Bundesministerien das Bundeskanzleramt frühzeitig über alle Angelegenheiten von grundsätzlicher politischer Bedeutung zu unterrichten haben, stärkt wiederum die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers. Das dritte Organisationsprinzip der Bundesregierung, das Kabinetts- oder Kollegialprinzip, welches Ausdruck dessen ist, dass die Bundesregierung verfassungsrechtlich eine Kabinettsregierung darstellt, hebt erneut den Unterschied von US-Präsidentschaft und Bundesregierung als Kollegialorgan (Artikel 62 GG) hervor.

Die Organisationsgewalt, die in der Bundesrepublik Deutschland bei der Exekutivspitze liegt, besitzt in den Vereinigten Staaten, wie bereits erwähnt, die Legislative, der Kongress. Die Departments (Ministerien) werden durch den Kongress errichtet und vom Präsidenten mit den Heads of Departments (secretaries) besetzt, hier ist jedoch die Zustimmung des Senats erforderlich. Im amerikanische Regierungssystem schuldet der Minister also nicht nur dem Präsidenten Loyalität, sondern auch dem Kongress, der sein Ministerium mit den gesetzlichen Mandaten ausstattet. ²² Charles G. Dawes formulierte überspitzt: „The members of the Cabinet are a President’s natural enemies” ²³ .

Nach Artikel 65a des GG liegt die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte beim Bundesminister für Verteidigung, sie geht nur im Verteidigungsfall, genauer bei Verkündung des Verteidigungsfalles (gem. Art. 155b GG), auf den Bundeskanzler über. Demgegenüber legt die Verfassung der Vereinigten Staaten in Artikel II, § 2 fest: „The President shall be Commander in Chief of the Army and Navy of the United States“ ²⁴ .

Die Gegenüberstellung der formellen Strukturprinzipien vor dem Hintergrund der Stellung der Exekutive im parlamentarischen Regierungssystem der BRD und im präsidentiellen Regierungssystem der USA lässt erahnen, dass es sowohl dem Bundeskanzler, als auch dem amerikanischen Präsidenten einer Regierungszentrale bedarf, die nicht nur den enormen Koordinations- und Organisationsansprüchen gerecht wird, sondern besonders funktional Regierungshandeln gewährleistet.

²² Vgl. Shell, Kurt L.: Kongreß und Präsident. In: Adams, Willi Paul/Lösche, Peter (Hrsg.): Länderbericht

USA. Geschichte, Politik, Geographie, Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur. 3., aktualisierte und neu bearbeitete

Auflage. Bonn 1998. Seite 238.

²³ Zitiert nach Neustadt, Richard E.: Presidential Power. The Politics of Leadership. New York/ London 1961.

Seite 39.

²⁴ Zitiert nach Currie, David P.: Die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika. Frankfurt am Main 1988.

Seite 87.

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III. Die amerikanische Regierungszentrale im Vergleich zum

Bundeskanzleramt

„Institutionen lassen sich nur in Verbindung mit ihren Funktionen verstehen“ ²⁵ , konstatiert Derlien und verweist damit auf die Rezeption von „Regieren“ als funktionaler Regierungsbegriff, eine Synthese aus verschiedenen funktionalen Kategorien des Regieren, die von unterschiedlichen Seiten entwickelt wurden. Im folgenden soll nun zunächst die historische Entstehung beider Regierungszentralen nachskizziert, ihre Organisationsstrukturen und vor diesem Hintergrund ihre Funktionen miteinander verglichen werden.

III.1 Regierungszentrale - Genese und Begriffsanalyse

„Regierungszentralen haben nach dem Zweiten Weltkrieg […] ein deutliches Größenwachstum erfahren. […] Es geht zum einen gleichsam um Vergrößerung wegen der Komplexität der Umwelt und darum, kein Komplexitätsgefälle zwischen innen und außen wegen einer Kleinwüchsigkeit der Regierungszentrale entstehen zu lassen .“ 26

Regierungschefs gehören zu den bedeutsamsten Akteuren im politischen Prozess demokratischer Systeme, sie erfüllen dabei mannigfaltige Aufgaben. Um diesen Aufträgen gerecht zu werden, erfordert es einer unterstützenden politisch-administrativen Formalorganisation. „In den letzten Jahrzehnten ist besonders ein Aspekt der Regierungsarbeit immer wichtiger geworden: die zentrale politische Führung und die Koordination der einzelnen Regierungsbereiche durch den Regierungschef.“ ²⁷ In der Geschichte Deutschlands erscheint der Terminus Bundeskanzleramt erstmalig in der Verfassung des Norddeutschen Bundes. Die Durchführung der Verwaltungsaufgaben unterstand als ersten Bundeskanzler Otto von Bismarck. Um dieser Aufgabe gerecht werden zu können, wurde ein Bundeskanzleramt geschaffen, das eine Zentralabteilung wie auch die Abteilungen I und II für die Bereiche Post- und Telegraphenverwaltung in sich vereinte. Durch den Anschluss süddeutscher Staaten an den Norddeutschen Bund entstand 1871 das

²⁵ Derlien, , Hans-Ulrich: „Regieren“ - Notizen zum Schlüsselbegriff der Regierungslehre. In: Hartwich, Hans-

Hermann/ Göttrik, Wewer (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik I. Konzeptionelle Grundlagen und

Perspektiven der Forschung. Opladen 1990. Seite 77.

²⁶ König, Klaus: Staatskanzleien. Funktionen und Organisation. Opladen 1993. Seite 32.

²⁷ Schöne, Siegfried: Von der Reichskanzlei zum Bundeskanzleramt. Eine Untersuchung zum Problem der

Führung und Koordination in der jüngeren deutschen Geschichte. Berlin 1968. Seite 9f.

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