Einführung

Seit mehr als zwei Jahren laufen die Beratungen der neuen Welthandelsrunde, die im Dezember 2001 auf der WTO-Ministerkonferenz in Doha/Katar beschlossen wurde. Nach dem ursprünglichen Zeitplan der Verhandlungen sollten sie Ende des Jahres 2004 abgeschlossen sein. Allerdings war bald absehbar, dass dieser enge zeitliche Rahmen kaum einzuhalten ist. Neben der umstrittenen Entscheidung über die Aufnahme neuer Themen wurden auf der Doha-Konferenz umfassende Verhandlungen zu nahezu sämtlichen Aspekten vereinbart, die bereits im WTO-Vertragswerk 1 geregelt sind. Wie knapp die Fristen für diese Beratungen bemessen wurden, zeigte sich daran, dass schon die für das Jahr 2002 gesetzten Termine nicht eingehalten werden konnten. Insgesamt boten die Verhandlungen bis Mitte 2003 ein gemischtes Bild. Gute Fortschritte gab es vor allem bei den Zollverhandlungen sowie im Dienstleistungsbereich, für den Ende März 2003 termingerecht die ersten Liberalisierungsangebote abgegeben wurden. Im September 2003 scheiterte jedoch die 5. WTO-Ministerkonferenz im mexikanischen Cancún. Die Zukunft des Doha-Prozesses ist damit ungewiss geworden. Zunächst soll ein Überblick über die Funktionsweise der WTO und die Prinzipien in ihrem Vertragswerk gegeben werden.

A. Vom GATT 1947 zur WTO

Die WTO stellt die institutionelle Fortführung des GATT von 1947 dar. Als das GATT am 1. Januar 1948 für zunächst 23 Staaten der Erde provisorisch und ohne die Ratifikation durch nationale Parlamente in Kraft trat, bedeutete dies einen Meilenstein in der Geschichte der Weltwirtschaft. In sieben Verhandlungsrunden konnten in zahllosen kleinen, aber kontinuierlich vollzogenen Schritten zunächst die Zölle weitgehend gesenkt werden. Seit Beginn der Tokio-Runde 1973-79 haben sich

1 Text des Vertragswerks abgedruckt in WTO, The Legal Texts. The Results of the Uruguay

Round of Multilateral Trade Negotiations, Genf 1994 (Cambridge 1999 ff.).

die Bemühungen verstärkt, auch im Bereich der zweiten Zielgruppe, den nichttarifären Handelshemmnissen, Liberalisierungen zu erreichen. Nach über siebenjähriger Verhandlungsdauer im Rahmen der Uruguay-Runde 1986-1994 wurde in Marrakesch/Marokko am 15. April 1994 von 111 Staaten und der EG die Schlussakte unterzeichnet, welche die Ordnung des Welthandels auf eine qualitativ neue Stufe hob. Am 1. Januar 1995 nahm die WTO als internationale Organisation mit Rechtspersönlichkeit an ihrem Genfer Sitz die Arbeit auf. 2 Am 23. April 2004 gehörten der WTO bereits 146 Mitgliedstaaten sowie die EG an. Höchstes Organ ist die Ministerkonferenz. Sie besteht aus Vertretern sämtlicher Mitglieder und tritt mindestens einmal alle zwei Jahre zusammen. Die Konferenz ist Leitungs- und Repräsentativorgan, das die Aufgaben der WTO wahrnimmt und die hierfür erforderlichen Maßnahmen trifft. Zwischen den Ministerkonferenzen nimmt ein Allgemeiner Rat die Aufgaben wahr, in dem ebenfalls alle Mitglieder vertreten sind. Diesem Rat unterstehen spezielle Räte zum Handel mit Gütern sowie mit Dienstleistungen, ein Rat für handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums sowie weitere Ausschüsse und Arbeitsgruppen. Die Beschlüsse der Konferenz und des Allgemeinen Rates werden von einem Generaldirektor ausgeführt, dem ein Sekretariat zur Seite steht. Seit dem 1. September 2002 führt der Thailänder Supachai Panitchpakdi die Organisation. 3 Die Hauptsäule der neuen Welthandelsordnung bilden das GATT 1994, bestehend aus dem GATT 1947 mit geringfügigen Revisionen und Klarstellungen, das Dienstleistungsabkommen (GATS) sowie das TRIPS-Übereinkommen zum Schutze Geistigen Eigentums. Daneben wurden noch zahlreiche weitere Abkommen

2 Ausführliche Darstellung des Welthandelsrechts und der WTO in Beise, Die

Welthandelsorganisation (WTO). Funktion, Status, Organisation, Baden-Baden 2001; Senti;

WTO. System und Funktionsweise der Welthandelsordnung, Zürich/Wien 2000;

Stoll/Schorkopf, WTO - Welthandelsordnung und Welthandelsrecht, Köln u.a. 2002;

Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, München 2003.

3 Zuvor waren der Italiener Renato Ruggiero (1995-1999) sowie der Australier Mike Moore

(1999-2002) Generaldirektoren der WTO.

vereinbart, unter ihnen das für den Gesundheitsschutz bedeutsame SPS-Abkommen 4 . Für die genannten Bereiche gilt fernerhin der verbesserte

Streitschlichtungsmechanismus nach der Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten (DSU). Außerdem wurde ein Mechanismus zur Überprüfung der Handelspolitik der Mitgliedstaaten (TPRM) eingeführt. Einen großen Fortschritt im organisatorischen Gefüge stellt der Single-Package- Ansatzdar. Von nun an sind alle Staaten verpflichtet, die der WTO beitreten möchten, jedes Abkommen der Uruguay-Runde zu übernehmen. Damit kommt es nicht mehr zu der früheren Zersplitterung, die das Welthandelssystem so unübersichtlich machte, dass selbst Experten kaum noch in der Lage waren, einen Überblick über die zwischen den einzelnen Vertragsstaaten geltenden Abkommen zu behalten. Eine Ausnahme gilt insoweit nur für die vier plurilateralen Übereinkommen zum öffentlichen Beschaffungswesen, dem Handel mit Zivilluftfahrzeugen sowie über Milcherzeugnisse und Rindfleisch, die gesondert unterzeichnet werden. Die beiden letzteren wurden jedoch zum 1. Januar 1998 beendet und aus dem Anhang gestrichen.

Im Bereich des Weltgüterhandels konnte in der Uruguay-Runde eine erhebliche Erleichterung des Marktzugangs erreicht werden. So wurden unter anderem die Zölle im gewerblich-industriellen Sektor durchschnittlich um über 30 % reduziert, und für eine Reihe von Produkten wie Pharmazeutika, medizinische Geräte, Stahl, Getränke, Papier, Spielzeug und Baumaschinen wurden Nullzollvereinbarungen mit einer schrittweisen Beseitigung der Zölle bis zum Jahr 2000 getroffen. Die Sonderbereiche Agrarwirtschaft und Textilhandel sollen nach einem zeitlichen Stufenplan in das GATT-Regelwerk eingebunden werden.

4 Hierzu Sander, Internationaler und europäischer Gesundheitsschutz. Gesundheitsrecht in

WHO, FAO/CAK, WTO und EU, unter besonderer Berücksichtigung des Lebensmittelrechts,

Baden-Baden 2004, S. 126 ff.; ders., Gesundheitsschutz in der WTO - eine neue Bedeutung

des Codex Alimentarius im Lebensmittelrecht? in: ZEuS 2000, S. 335 ff.;

B. Grundlegende Prinzipien des WTO-Rechts

Eine Grundpflicht zur Liberalisierung des Handelsverkehrs ist in den WTO-Abkommen nicht vorhanden. Deswegen kommt den speziellen Verpflichtungen besondere Bedeutung zu. Im Folgenden sollen die Hauptprinzipien dargestellt werden, die sich wie ein roter Faden durch das WTO-Vertragswerk ziehen. 5

I. Meistbegünstigung

Gemäß dem Meistbegünstigungsprinzip in Art. I GATT verpflichten sich die Vertragsparteien, die einem anderen Staat zugestandenen Handelsvorteile für alle gleichartigen Waren unverzüglich und bedingungslos auch den anderen GATT-Parteien einzuräumen. 6 Die unbedingte Meistbegünstigung ist eine klare Absage an die Forderung von Gegenleistungen, wie sie in bilateralen Verträgen regelmäßig anzutreffen ist. Dieses grundlegende Prinzip hat in wirtschaftlicher und handelspolitischer, aber auch in innenpolitischer und verfassungsrechtlicher Hinsicht große Wirkung entfaltet. Der Meistbegünstigungsgrundsatz gilt ausdrücklich nicht nur für tarifäre Handelshemmnisse. Auch mengenmäßige Beschränkungen dürfen nach Art. XIII GATT nur mit gleicher Wirkung für alle Vertragsparteien vorgenommen werden. Ausnahmen bestehen u.a. für Zollunionen und Entwicklungsländerpräferenzen. Mit ähnlichem Wortlaut ist dieser Grundsatz auch in Art. II GATS und Art. 4 TRIPS-Abkommen verankert worden.

II. Inländerbehandlung

Die Meistbegünstigungspflicht, verstanden als Nichtdiskriminierung nach außen, wird ergänzt durch das nach innen gerichtete Gebot der Inländerbehandlung in Art. III GATT. Importierte Waren dürfen im Hinblick auf inländische Anforderungen

5 Vgl. auch Beise/Oppermann/Sander, Grauzonen im Welthandel, Baden-Baden 1998, S. 35 ff.

6 Hierzu Stoll/Schorkopf, WTO (Fn. 2), Rdnr. 113 ff.

nicht schlechter gestellt werden als gleichartige Waren heimischen Ursprungs. 7 Die Nichtdiskriminierung im Außenverkehr soll nicht dadurch unterlaufen werden können, dass innerstaatlich diskriminiert wird. Während Art. III:2 GATT verbietet, höhere Abgaben auf ausländische Waren zu erheben als auf gleichartige inländische, verlangt Art. III:4 GATT die Gleichbehandlung gleicher Waren bezüglich Rahmenbedingungen wie Kauf, Verkauf, Vertrieb oder Transport. Im Hinblick auf Dienstleistungen und ihre Erbringer sowie zum Schutz des Rechteinhabers befinden sich vergleichbare Regelungen in Art. XVII GATS sowie Art. 3 TRIPS-Abkommen.

III. Vorrang tarifärer Handelsmaßnahmen

Ein weiterer tragender Grundsatz des GATT ist die Konzentration auf Zölle und das Verbot nichttarifärer Handelshemmnisse nach Art. XI. 8 Im Sinne einer „geringsten Verzerrung“ sollen Beschränkungen des Handels auf der quantitativ und qualitativ niedrigsten Stufe stattfinden. Nicht verhinderbarer Protektionismus soll sich in erster Linie der Zölle, als eines der ältesten Einnahmeinstrumente der Staaten, bedienen. Obwohl der Preis des eingeführten Produktes über den innerstaatlichen Marktpreis gehoben wird, kann der Handel, nach einer Phase der Anpassung, wieder ungehindert abgewickelt werden. Zölle setzen im Gegensatz zu mengenmäßigen Begrenzungen den Preis- und Marktmechanismus nicht außer Kraft, sondern bewirken nur eine Verteuerung der Waren, die durch produktivere Maßnahmen ausgeglichen werden kann. Sie sind transparent und eignen sich besonders für stetige Liberalisierungsspiralen im multilateralen Verhandlungssystem. Die Konzentration auf Zölle macht es notwendig, nichttarifäre Handelshemmnisse zu verhindern. Das GATT verlangt in Art. III, VIII, XI ihre vollständige Beseitigung, soweit nicht Ausnahmen, wie aus Gesundheitsschutzgründen (Art. XX) und sicherheitspolitischen Motiven (Art. XXI), zugelassen sind. Auch Subventionen bleiben zulässig, solange sie nicht handelsverzerrend wirken (Art. XVI).

7 Hierzu Stoll/Schorkopf, WTO (Fn. 2), Rdnr. 133 ff.

8 Hierzu Senti, WTO (Fn. 2), Rdnr. 493 ff.

IV. Prinzip der Gegenseitigkeit

Das Gegenseitigkeitsprinzip verlangt, dass für beide Vertragseiten gleiche Rechte und gleiche Pflichten bestehen. Obwohl zentrale WTO-Prinzipien wie die Meistbegünstigung und Inländerbehandlung gerade nicht auf der Reziprozität beruhen, spielt dieser Grundsatz dennoch eine große Rolle im Recht der WTO. So findet er in der Präambel des WTO-Übereinkommens ebenso Erwähnung wie bei der Festlegung von Antidumpingzöllen und Ausgleichsabgaben (Art. VI:2 und 3 GATT). 9

V. Verhältnismäßigkeit

Den bisher genannten Prinzipien liegt ferner der Rechtsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit zugrunde. 10 Wirtschaftsinterventionen sollen stets mit den mildesten nationalen Instrumenten durchgeführt werden (z.B. mit

Produktionssubventionen nach Art. XVI GATT). Ebenso sind nationale Schutzmaßnahmen behutsam und kontrollierbar auszugestalten (Art. XIX GATT). Grundsätzlich müssen auch staatliche Gesundheitsschutzmaßnahmen, welche sich auf Art. XX GATT stützen, zur Zielerreichung geeignet sein und das mildeste Mittel darstellen. Art. VI:1 GATS verlangt ebenso die angemessene Anwendung aller allgemein geltenden Maßnahmen, die den Dienstleistungshandel betreffen, für Sektoren, in denen spezifische Verpflichtungen übernommen wurden. Auch im TRIPS-Abkommen wird beispielsweise in Art. 8, Art. 25 Abs. 2 und Art. 30 die Erforderlichkeit bzw. Angemessenheit einer nationalen Maßnahme verlangt.

VI. Transparenz

Aufgrund Art. X GATT müssen handelsrelevante Normen unverzüglich veröffentlicht werden, damit sich Regierungen und Wirtschaftsteilnehmer mit ihnen

9 Hierzu Senti, WTO (Fn. 2), Rdnr. 461 ff.; Beise, Die Welthandelsorganisation (Fn. 2), S. 98 f.

10 Vgl. Neumann/Türk, Necessity Revisited - Proportionality in WTO Law after EC - Asbestos,

in: Nettesheim/Sander (Hrsg.), WTO-Recht und Globalisierung, Berlin 2003, S. 103 ff.

vertraut machen können. 11 Darüber hinaus wirkt das Transparenzprinzip in weitere wichtige GATT-Normen hinein (vgl. Art. II, XI, XVI, XVII sowie XIX) und ist gleichfalls in Art. III GATS verankert. Im Rahmen der Uruguay-Runde ist die regelmäßige Überprüfung der Handelspolitik der Mitgliedstaaten als wichtige Ergänzung hinzugetreten. Jede Vertragspartei ist nach dem Abkommen zur Überprüfung der Handelspolitik aufgefordert, in regelmäßigen Abständen Berichte für den Trade Policy Review Body anzufertigen. Zusätzlich erstellt das WTO-Sekretariat einen Parallelbericht. Im Anschluss an die Diskussion der Berichte durch die Mitgliedstaaten werden beide veröffentlicht.

VII. Friedliche Streitbeilegung

Die Akzeptanz und Beachtung des Vertragswerks sind für eine effektive Durchsetzung der Welthandelsregeln von elementarer Bedeutung. Mit der Gründung der WTO wurde das Streitschlichtungsverfahren in der Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten (DSU) grundlegend reformiert. 12 So wurde eine Anwendung des Verfahrens auf sämtliche Abkommen der WTO vereinbart (Art. 1 DSU). Deshalb können z.B. auch Streitigkeiten im Rahmen des SPS-Abkommens gem. Art. 11 und des TBT-Abkommens gem. Art. 14 vor die WTO-Streitschlichtungsausschüsse gebracht werden. Mit dem Abkommen wird neben dem Dispute Settlement Body (DSB) der Standing Appellate Body als eine Art Berufungsgremium geschaffen. Der Bericht des Panels, einer unabhängigen Prüfungs- und Feststellungsinstanz, gilt nach den neuen Regeln als angenommen, wenn ihn der DSB nicht einstimmig ablehnt oder eine der Parteien den Appellate Body anruft. Der Berufungsbericht gilt als angenommen, wenn er nicht einstimmig vom DSB abgelehnt wird. Dieser „umgekehrte Konsens“ - im Verhältnis zu den Regeln des alten GATT 1947 - dient der effektiven Durchsetzung der Bestimmungen

11 Hierzu Senti, WTO (Fn. 2), Rdnr. 451 ff.

12 Hierzu Petersmann, The GATT/WTO Dispute Settlement System. International Law,

International Organizations and Dispute Settlement, London/The Hague/Boston 1997.