Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nach dem SGB II und SGB III - Insbesondere die "Ein-Euro-Jobs"

Inhaltsverzeichnis

  VORWORT  4

1.  GESCHICHTLICHE ENTWICKLUNG DER ARBEITSBESCHAFFUNGSMAßNAHMEN  6

1.  1 SOZIALHILFE UND ARBEITSFÖRDERUNG BIS ZUR GRÜNDUNG DER BUNDESREPUBLIK  6

1.  2 ENTWICKLUNG DER SOZIALGESETZGEBUNG UND DER ARBEITSMARKTPOLITIK NACH 1945  8

1.  3 ARBEITSMARKTPOLITIK NACH 1989  10

2.  ENTWICKLUNG DES SOZIALGESETZBUCH ZWEI  12

2.  1 GRÜNDE FÜR DIE NEUREGELUNG  12

2.  2 DIE ARBEITSGELEGENHEITEN NACH § 16 D SGB II  12

2.  3 BEDEUTUNG UND GRUNDLEGENDE PROBLEMATIK DES § 16 D SGB II  14

2.  4 ZIELSETZUNG DES SGB II  16

2.  5 § 16 D SGB II ALS NACHFOLGER VON § 19 BSHG ?  17

2.  6 STATISTISCHE ÜBERSICHT  19

3.  VEREINBARKEIT DER EIN EURO JOBS MIT ARTIKEL 12 GRUNDGESETZ  20

3.  1 GRUNDRECHT DER FREIEN BERUFSAUSÜBUNG UND VERBOT DER ZWANGSARBEIT  20

3.  2 ANSPRUCH AUF EINE ARBEITSGELEGENHEIT AUS ART 12 ABS 1 GRUNDGESETZ?  23

4.  RECHTLICHE GRUNDLAGEN  25

4.  1 ÖRTLICHE UND SACHLICHE ZUSTÄNDIGKEIT DES LEISTUNGSTRÄGERS  25

4.  2 ANFORDERUNGEN AN DEN LEISTUNGSERBRINGER  25

4.  3 RECHTSVERHÄLTNIS BEI EINBEZIEHUNG EXTERNER DRITTER  27

4.  3 1 Rechtsverhältnis zwischen Zusatzjobber und Maßnahmeträger  28

4.  3 2 Rechtsverhältnis zwischen Drittem und Leistungsträger  31

4.  3 3 Beschäftigungsverhältnis zwischen Drittem und Zusatzjobber  32

4.  3 4 Faktisches Arbeitsverhältnis und öffentlich rechtlicher Erstattungsanspruch  33

5.  ANSPRUCHSBERECHTIGTER PERSONENKREIS  34

5.  1 PERSÖNLICHE VORAUSSETZUNGEN  34

5.  1 1 Erwerbsfähigkeit  34

5.  1 2 Hilfebedürftigkeit  35

5.  1 3 Gewöhnlicher Aufenthalt in der BRD und Leistungsausschluss  36

5.  1 4 Absehbarkeit der Arbeitsaufnahme  36

5.  2 WEITERE VORAUSSETZUNGEN UND EINSCHRÄNKUNGEN  37

5.  2 1 Erforderlichkeit der Maßnahme  38

5.  2 2 Nachrangigkeit der Arbeitsgelegenheit  39

5.  3 BESONDERE ZIELGRUPPEN FÜR DIE FÖRDERUNG  39

6.  VORAUSSETZUNGEN FÜR DIE FÖRDERUNG EINES ZUSATZJOBS  40

6.  1 DIE EINZELNEN TATBESTANDSMERKMALE  40

6.  1 1 „Arbeit“  40

6.  1 2 „Im öffentlichen Interesse liegend“  41

6.  1 3 „Zusätzlich“  43

6.  2 ABGRENZUNGSSCHWIERIGKEITEN  44

6.  3 FALLGRUPPEN DER ZUSÄTZLICHKEIT  46

7.  MEHRAUFWANDSENTSCHÄDIGUNG  50

7.  1 GESETZLICHE KONZEPTION  50

7.  2 NICHT INTENDIERTE FOLGEN DER MAE  52

8.  ZEITLICHER UMFANG DER EIN EURO JOBS  54

8.  1 DAUER DER ARBEITSGELEGENHEIT  54

8.  2 WÖCHENTLICHE ARBEITSZEIT  55

9.  ZUWEISUNG EINES EIN EURO JOBS UND RECHTSSCHUTZ  57

  2  

9.  1 RECHTSNATUR DER HERANZIEHUNG  57

9.  2 BESTIMMTHEITSGEBOT  59

9.  3 ZUMUTBARKEIT DER ARBEITSGELEGENHEIT  60

9.  4 RECHTSSCHUTZ GEGEN DIE ZUWEISUNG  61

10.  KOLLEKTIVES ARBEITSRECHT  62

10.  1 MITBESTIMMUNGSRECHTE VON BETRIEBS UND PERSONALRAT  62

10.  2 WAHLRECHT ZUM BETRIEBSRAT  63

10.  3 STREIKRECHT UND TARIFVERTRAGSRECHT  63

11.  FAZIT  64

  LITERATURVERZEICHNIS  72

  3  

Vorwort

Die globale Weltwirtschaftskrise hinterlässt aktuell auf dem deutschen Arbeitsmarkt deutliche Spuren. Sie zwingt die Bundesregierung dazu, immer mehr Geld für die Sicherung von Arbeitsplätzen und die Stabilisierung der Wirtschaft auszugeben. Obgleich die Politik erst in den letzten Monaten dazu übergegangen ist, das Überleben ganzer Wirtschaftszweige durch staatliche Kredite und Konjunkturpakete zu sichern, sind Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen keine Erfindung des ausgehenden

20. Jahrhunderts. In jeder Wirtschaftskrise des letzten Jahrhunderts wurden staatliche Arbeitsmaßnahmen zur Senkung der Arbeitslosenzahlen und zur Unterstützung der Wirtschaft eingesetzt.

Seit Gründung der Bundesrepublik zählen Beschäftigung schaffende Maßnahmen zu einem wichtigen Instrument der Arbeitsmarktpolitik. Unmittelbar nach dem 2. Weltkrieg wurde durch staatliche Maßnahmen die Wirtschaft stabilisiert und die Eingliederung von Flüchtlingen und ehemaligen Soldaten gefördert. Der Aufschwung zu Zeiten des Wirtschaftswunders und die daraus resultierende faktische Vollbeschäftigung machten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen entbehrlich, so dass sie weitgehend aus dem öffentlichen Bewusstsein verschwanden. Die Auswirkungen der ersten Ölkrise markierten ein Ende des Wirtschaftswunders und bedingten bis dato weitgehend unbekannte Erscheinungen wie Kurzarbeit, Arbeitslosigkeit und steigende Sozialausgaben. Trotz staatlicher

Beschäftigungsmaßnahmen stiegen die Arbeitslosenzahlen tendenziell weiter an und verzeichneten nach der Wiedervereinigung beider deutscher Staaten Höchstwerte. Insbesondere in den neuen Bundesländern führte die wirtschaftliche Entwicklung zu einem massiven Arbeitsplatzabbau.

Die steigenden Arbeitslosenzahlen führten das bis 2004 bestehende ineffiziente, zweigeteilte System aus Arbeitslosen- und Sozialhilfe an seine Grenzen. Daher wurde 2002 von der Bundesregierung eine Kommission unter Vorsitz von Peter Hartz mit dem Ziel eingesetzt, Vorschläge für die Reformierung der staatlichen Arbeitsvermittlung und Arbeitsmarktpolitik zu erarbeiten. Auf Grundlage dieser Vorschläge trat am 01.01.2005 das Sozialgesetzbuch Zwei in Kraft. Erstmalig wurden damit alle erwerbsfähigen Arbeitslosen- und Sozialhilfebezieher in einem System zusammengeführt.

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Das von Kompromissen geprägte Gesetzgebungsverfahren bedingte teils

gravierende Schwächen des SGB II. Entgegen der positiven Absichten des Gesetzgebers, die Verwaltung zu straffen und Förderleistungen zu bündeln, wurden die Änderungen in der Öffentlichkeit überwiegend negativ aufgenommen. Insbesondere die Einrichtung der sogenannten Ein-Euro-Jobs sorgte für eine bis heute andauernde öffentliche Kritik. Diese wird gestützt durch Berichte des Bundesrechnungshofes, der die grundlegende Effizienz dieser Maßnahme infrage stellt.

Obwohl es sich bei den Ein-Euro-Jobs um eine der quantitativ am häufigsten eingesetzten Maßnahmen des SGB II handelt, sind die bekannten inhaltlichen Schwachstellen durch den Gesetzgeber bis heute nicht beseitigt worden.

Die Widersprüchlichkeit des SGB II zwischen Absicht und Ergebnis hat mich dazu bewogen, die Beschäftigung schaffenden Maßnahmen näher zu betrachten und insbesondere den Ein-Euro-Job als Schwerpunkt dieser Ausarbeitung zu würdigen. Aufgrund des Umfangs dieser Thematik konnten jedoch nicht alle Aspekte einer Betrachtung unterzogen werden. Daher erfolgte eine Beschränkung auf die in der Praxis wichtigsten Rechtsfragen.

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1. Geschichtliche Entwicklung der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

1. 1. Sozialhilfe und Arbeitsförderung bis zur Gründung der Bundesrepublik

Anfang des 20. Jahrhundert stieg die Arbeitslosigkeit durch die zurückkehrenden Soldaten des 1. Weltkriegs und die beginnende Inflationskrise rapide an. ¹ Bereits in

der Weimarer Republik wurde mit der 1924 verabschiedeten Verordnung über die Fürsorgepflicht (RFV) ² und der Reichsgrundsätze über die Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge (Rgr) ³ der Vorläufer der heutigen Arbeitslosen- und

Sozialhilfe kodifiziert. Diese Bestimmungen begründeten zwar kein subjektives Recht des Hilfebedürftigen auf Unterstützung durch den Staat, allerdings wurden erstmals formale Kriterien für die Art und Weise der Fürsorgeleistungen festgelegt.

§ 7 RGr forderte von jedem Hilfebedürftigem die Verwertung der eigenen Arbeitskraft zur Existenzsicherung. § 15 RGr ermöglichte den Ordnungsbehörden in Fällen beharrlicher Arbeitsverweigerung die Einweisung in ein Arbeitshaus, nach § 19 RFV konnte die Unterstützung Arbeitsfähiger in geeigneten Fällen von der Leistung gemeinnütziger Arbeit abhängig gemacht werden. ⁴ Als weiterer Zweig der Sozialversicherung trat die Arbeitslosenversicherung am 01.10.1927 mit dem Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) ⁵ neben die Ende des 19. Jahrhunderts geschaffene Kranken-, Unfall- und Rentenversicherung in Kraft. Das AVAVG begründete eine Zwangsmitgliedschaft für bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern in der Arbeitslosenversicherung. Ein Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit bestand gemäß §§ 87 AVAVG) bei Erfüllung einer bestimmten Vorversicherungszeit und bestehender Arbeitsfähigkeit. ⁶ Wurde die Vorversicherungszeit nicht erfüllt oder lief die Arbeitslosenunterstützung aus, wurde die sogenannte Krisenunterstützung nach § 101 AVAVG gewährt.                                                              

¹  Vgl. Ayaß, Wolfgang: Pflichtarbeit und Fürsorgearbeit. In: Frankfurter Arbeitslosenzentrum - FALZ  (Hg.): Arbeitsdienst - wieder salonfähig? Zwang zur Arbeit in Geschichte und Sozialstaat, Frankfurt  am Main 1998, S. 56. 

²  „Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBl. I. S. 100)“. 

³  „Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge vom 4. Dezember 

1924 (RGBl. I. S. 765)“. 

⁴  Vgl. Ayaß, in: Arbeitsdienst - wieder salonfähig? S. 60. 

⁵  „Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung vom 16. Juli 1927 (RGBl I S. 187)  i.d.F. vom 3. April 1957 (BGBl I S. 321), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. November 1963  (BGBl I S. 789)“. 

⁶  Vgl. Frerich, Johannes / Frey, Martin (1996): Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in  Deutschland. Band 1: Von der vorindustriellen Zeit bis zum Ende des Dritten Reiches. 2. Auflage,  München 1996,  S. 200. 

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Von diesen Leistungsempfängern sowie von Jugendlichen, die keine Arbeit oder Ausbildung finden konnten, wurde in der Regel die Erbringung einer Arbeitsleistung in Form der Pflichtarbeit nach § 91 AVAVG verlangt. In den Absätzen 2 bis 4 sind die auch heute noch in sprachlich anderer Form in § 16d S. 2 Sozialgesetzbuch Zwei (SGB II) ⁷ , § 261 Abs. 2, Abs. 3 Sozialgesetzbuch Drei (SGB III) ⁸ aufgeführten Einschränkungen für die Schaffung einer Arbeitsgelegenheit definiert: Die Arbeit musste gemeinnützig, persönlich zumutbar und von ihrer Art her zusätzlich sein. Regelmäßig von Anderen ausgeführte Arbeiten waren ausgeschlossen. Neben der Unterstützung erhielt der Arbeitslose eine angemessene Mehraufwandsentschädigung.

In den 20er Jahren wurden Arbeitsgelegenheiten zunächst vorwiegend in der Entgeltvariante gefördert. Im Zuge der Weltwirtschaftskrise trat diese kostenintensive Maßnahme in den Hintergrund und wurde weitestgehend durch die gemeinnützige Fürsorgepflichtarbeit ersetzt. 9

Außer diesen Pflichtarbeiten waren in den 20er Jahren vermehrt die sogenannten Notstandsarbeiten eingeführt worden. Hierbei handelte es sich vorwiegend um Maßnahmen der kommunalen Infrastrukturförderung, die in einem entlohnten Beschäftigungsverhältnis erfolgten. 10

Die quantitativen Ausmaße der genannten Arbeitsgelegenheiten unterlagen starken Schwankungen. Mitte der 20er Jahre wurde die gemeinnützige Pflichtarbeit im Gegensatz zu den Notstandsarbeiten vermehrt genutzt. ¹¹ Gleichwohl bestanden teils erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Städten und Regionen: Während die Pflichtarbeit in manchen Bezirken intensiv eingesetzt wurde, war sie andernorts nicht anerkannt oder sogar gänzlich unbekannt. 12

Die Weltwirtschaftskrise 1929 bewirkte einen bis dato beispiellosen Anstieg der Arbeitslosenzahlen. Die zu Beginn der Krise noch bevorzugt vergebene Fürsorgearbeit wurde aufgrund der angespannten Finanzlage zunehmend von der                                                              

⁷  „Zweites Buch Sozialgesetzbuch ‐ Grundsicherung für Arbeitsuchende ‐ (Artikel 1 des Gesetzes vom 

24. Dezember 2003, BGBl. I S. 2954), zuletzt geändert durch Artikel 8 u. Artikel 9 des Gesetzes vom 

02. März 2009 (BGBl. I S. 416)". 

⁸  „Drittes Buch Sozialgesetzbuch ‐ Arbeitsförderung ‐ (Artikel 1 des Gesetzes vom 24. März 1997,  BGBl. I S. 594), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 28. März 2009 (BGBl. I S. 634)". 

⁹  Vgl. Lohse, Tim: Arbeitsverpflichtungen und ihre steuertheoretische Beurteilung, Wiesbaden 2008,   S. 25. 

¹⁰  Vgl. Ayaß, in: Arbeitsdienst - wieder salonfähig? S. 58. 

¹¹  Vgl. Frerich/Frey: Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland. Band 1, S. 197 

¹²  Vgl. Ayaß, in: Arbeitsdienst - wieder salonfähig? S. 63 

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billigeren Fürsorgepflichtarbeit verdrängt. ¹³ Auch die Notstandsarbeiten wurden wieder vermehrt genutzt. Nach der Machtergreifung der Nationalsozialisten erfolgte keine nennenswerte Ausweitung der Arbeitsgelegenheiten. ¹⁴ Vielmehr wurden die Programme der Vorgängerregierung fortgeführt und ergänzt. Bei gleichzeitig sinkender Arbeitslosigkeit und rückläufiger Zahlen der Hilfeempfänger stieg zwar die Quote der in Pflichtarbeit Beschäftigten, nicht jedoch die absoluten Zahlen. „Die Beschäftigungspolitik (zielte) weniger auf eine ökonomisch sinnvolle Produktionsbelebung [ab], sondern primär auf eine Reduzierung der ausgewiesenen Arbeitslosenzahlen.“ 15

1. 2. Entwicklung der Sozialgesetzgebung und der Arbeitsmarktpolitik nach 1945

Nach der Kapitulation Deutschlands diente als Rechtsgrundlage für den Bereich des Arbeitslosenversicherungsrechts weiterhin das AVAVG von 1927. Auch die RGr und die RFV blieben weiter in Kraft. Mit Gründung der Bundesrepublik Deutschland wurden alsbald die nach dem Krieg abgeschafften Arbeitshäuser und Besserungsanstalten wieder eingeführt. Allerdings machten die veränderten sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse eine Reform des Fürsorgerechts notwendig. ¹⁶ Maßgeblich beeinflusst wurden die Reformbestrebungen von einem der ersten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) zum Fürsorgerecht vom 24.06.1954. ¹⁷ Dem Individuum wurde erstmals ein subjektives öffentliches Recht, also ein einklagbarer Rechtsanspruch, auf Fürsorge durch den Staat gewährt. Hergeleitet wurde dieser Anspruch aus den Grundrechten des Artikel 1 Grundgesetz (GG) ¹⁸ (Schutz der Menschenwürde), Art. 2 GG (freie Entfaltung der Persönlichkeit) sowie dem Sozialstaatsgebot des Art. 20 GG. Ausgehend von dieser Maxime wurde ein neues Recht der sozialen Unterstützung entworfen, das im Bundessozialhilfegesetz (BSHG) ¹⁹ vom 01.06.1962 festgeschrieben wurde. Neben

¹³  a.a.O., S. 67. 

¹⁴  Vgl. Ayaß, in: Arbeitsdienst - wieder salonfähig? S. 65 . 

¹⁵  Vgl. Lohse, Tim: Arbeitsverpflichtungen und ihre steuertheoretische Beurteilung, S. 30. 

¹⁶  a.a.O, S. 126. 

¹⁷  BVerwGE 1, 159. 

¹⁸  „Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. I S. 1), zuletzt geändert  durch Gesetz vom 19. März 2009 (BGBl. I S. 606) m.W.v. 26.03.2009 bzw. 01.07.2009“. 

¹⁹  „Bundessozialhilfegesetz vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815), zuletzt geändert durch Artikel 68 des  Gesetzes zur Einordnung des Sozialhilferechts in das Sozialgesetzbuch vom 27. Dezember 2003  (BGBl. I S. 3022)“. 

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einem Anspruch auf Leistungen beinhaltete das neue Recht allerdings auch repressive Elemente: Beispielhaft ermächtigte § 26 BSHG a.F. den Leistungsträger, arbeitsunwillige Personen in ein Arbeitshaus einzuweisen, falls diese ihre Unterhaltspflichten verletzten oder sie selbst bzw. ihre Angehörigen wegen der Arbeitsscheu auf Fürsorgeleistungen angewiesen waren.

Die endgültige Abkehr von der althergebrachten preußischen Ansicht, den Bürger als bloßes Objekt staatlichen Handelns zu betrachten, läutete das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zu § 73 BSHG a.F. vom 18.07.1967 ein. ²⁰ Diese Norm sah die sogenannte Hilfe für Gefährdete vor - ein Mittel, um Obdachlose und Landstreicher in einer geschlossenen Einrichtung unterzubringen und so aus der Öffentlichkeit zu entfernen. Die Verfassungswidrigkeit dieser Vorschrift wurde mit der Begründung bejaht, dass es nicht Aufgabe des Staates sei, seine Bürger durch Zwangsmaßnahmen wie Pflichtarbeit oder Freiheitsentziehung zu erziehen und zu bessern. Damit war auch die Arbeitshausunterbringung nach § 26 BSHG a.F., die ja gerade dieses Ziel verfolgte, hinfällig geworden. 1974 wurde § 26 BSHG a.F. schließlich abgeschafft.

Gleichwohl enthielt das BSHG Bestimmungen, die den Bezug von Sozialhilfe von einer Gegenleistung abhängig machen konnte. § 18 BSHG normierte die Pflicht des Hilfebedürftigen zum Einsatz seiner Arbeitskraft. Konnte er keine Arbeit finden, musste er eine Arbeitsgelegenheit nach § 19 BSHG annehmen. Diese konnte zum einen gemäß § 19 Abs. 1 BSHG als normales sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis ausgestaltet werden. Weiterhin konnte der Sozialhilfeträger für Hilfebedürftige gemeinnützige und zusätzliche Arbeit (GZ-Arbeit) schaffen, die entweder im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses nach § 19 Abs. 2 Alt. 1 BSHG gefördert wurde oder in dem sie neben der Sozialhilfe nur eine Aufwandsentschädigung erhielten, § 19 Abs. 2 Alt. 2 BSHG. Zur Prüfung der Arbeitsbereitschaft oder der Arbeitsfähigkeit konnte eine besondere Arbeitsgelegenheit angeboten werden. Folgte der Hilfebedürftige dieser Obliegenheit nicht, konnte die Leistung gekürzt oder ganz eingestellt werden, vgl. § 25 BSHG. Das Wachstum der deutschen Industrie während der 50er und 60er Jahre und die damit einhergehende faktische Vollbeschäftigung ließen die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) in der Praxis so gut wie keine Bedeutung                                                              

²⁰  BVerfGE 22, 180. 

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erlangen. ²¹ Der anhaltende wirtschaftliche Aufschwung war auch ein Grund dafür, dass das seit 1927 mehrfach novellierte AVAVG bis Mitte der 60er Jahre weitgehend aus der politischen und öffentlichen Diskussion verschwunden war. Erst im Zuge der Wirtschaftskrise rückten die Beschäftigung schaffenden Maßnahmen vermehrt in den Fokus der Arbeitsmarktpolitik. Die Mitte der 60er Jahre beginnende Rezession verursachte steigende Arbeitslosenzahlen. 1975 waren schon mehr als eine Million Menschen arbeitslos, 10 Jahre später war die Zahl auf 2,3 Millionen gestiegen. ²² Konjunkturprogramme und ein neues Arbeitslosenversicherungsgesetz sollten die Krise abwenden. Das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) ²³ trat am 01.07.1969 in Kraft und stellte eine Abkehr von den bisherigen Grundsätzen der bloßen Leistungsgewährung bei durch Arbeitslosigkeit verursachter Hilfebedürftigkeit - hin zu einer aktivierenden und präventiven Beschäftigungspolitik - dar. ²⁴ Die schon im AVAVG vorhandenen ABM wurden ausgebaut und flexibilisiert. Mitte der 70er Jahre wurde das Instrument der ABM massiv ausgeweitet und erreichte seinen Höchststand in den Jahren 1987/88: Im Jahresdurchschnitt waren mehr als 110.000 Menschen in einer ABM beschäftigt. ²⁵ Aufgrund der defizitären Finanzsituation der Bundesagentur für Arbeit (BA) wurden Ende der 80er Jahre die Leistungen für ABM gekürzt. So wurden 1989 im Vergleich zum Vorjahr 24 % weniger finanzielle Mittel für die Schaffung von ABM bewilligt. 26

1. 3. Arbeitsmarktpolitik nach 1989

Nach der Wiedervereinigung Deutschlands brach die Wirtschaft in den neuen Bundesländern massiv ein. Die Arbeitslosenzahl stieg von ca. 1,8 Millionen Ende 1990 auf mehr als 2,9 Millionen im Jahresdurchschnitt 1992. ²⁷ Der steigenden Arbeitslosigkeit versuchte die Bundesregierung durch Konjunkturprogramme und ABM entgegenzuwirken. Waren im Januar 1990 in den neuen Bundesländern nur ca. 40.000 Personen in einer ABM beschäftigt, so verzehnfachte sich die Zahl innerhalb                                                              

²¹ Vgl. Lohse, Tim: Arbeitsverpflichtungen und ihre steuertheoretische Beurteilung, S. 25.

²²  Vgl. Frerich, Johannes / Frey, Martin: Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland.  Band 3: Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Herstellung der Deutschen Einheit. 

2. Auflage, München 1996, S. 165.  

²³ „Arbeitsförderungsgesetz vom 25. Juni 1969 (BGBl. I S. 582), zuletzt geändert durch Artikel 8 des  Gesetzes vom 16.12.1997 (BGBl. I S. 2970)". 

²⁴  Vgl. Frerich/Frey: Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland. Band 3, S. 88. 

²⁵  a.a.O., S. 177. 

²⁶  a.a.O., S. 182. 

²⁷  a.a.O., S. 598. 

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eines Jahres; 10 Jahre später waren im Monatsdurchschnitt 70.000 Menschen in einer ABM tätig, 2006 waren es nur noch ca. 35.000. 28

Während der 80er Jahre war die gemeinnützige und zusätzliche Arbeit nach § 19 BSHG ausgeweitet worden; eine quantitative Erfassung erfolgte erst Mitte der 90er Jahre. ²⁹ Nach einer Umfrage des Verbandes Deutscher Städtetag stieg die Zahl der nach §§ 19, 20 BSHG Beschäftigten von ungefähr 120.000 im Jahr 1993 auf ca. 390.000 im Jahr 2002. 30

Am 01.01.1998 trat das SGB III in Kraft und ersetzte damit das AFG. Das Instrument der ABM wurde zunächst ohne grundlegende Änderungen in die §§ 260 SGB III übernommen. Arbeitslose mit Anspruch auf SGB III-Leistungen können durch eine ABM gefördert werden; hierdurch dürfen aber keine regulären Arbeitsplätze verdrängt werden. Daher muss die Maßnahme nach § 260 Abs. 1 SGB III wettbewerbsneutral und von ihrer Art her zusätzlich sein sowie im öffentlichen Interesse liegen. Der Geförderte steht in einem Arbeitsverhältnis zum Träger der Maßnahme und erhält von der Arbeitsagentur einen pauschalen Lohnkostenzuschuss.

Durch Folgeänderungen zum SGB III ³¹ wurden die Fördervoraussetzungen und Ziele der ABM modifiziert. Die mit Wirkung zum 01.04.1996 in das AFG eingefügte Voraussetzung der mindestens einjährigen Arbeitslosigkeit wurde im SGB III wieder gestrichen, weil die Zuweisung einer ABM erst nach einem Jahr dem Grundsatz des SGB III widersprach, Langzeitarbeitslosigkeit bereits präventiv zu vermeiden. ³² Voraussetzung für die Zuweisung ist aktuell nur noch, dass gem. § 263 Abs. 1 SGB III allein durch die Förderung in einer ABM eine Beschäftigung aufgenommen werden kann und ein Anspruch auf Leistungen nach dem SGB III besteht. Aufgrund der gewonnenen Erkenntnisse steht auch nicht mehr die Verbesserung der Eingliederungschancen im Fokus. Zweck der ABM ist nunmehr die Erhaltung und                                                              

²⁸  a.a.O. 

²⁹  Vgl. Scherer, Wolfgang: Abschreckung durch „Hilfe zur Arbeit“. In: Frankfurter  Arbeitslosenzentrum - FALZ (Hg.): Arbeitsdienst - wieder salonfähig? Zwang zur Arbeit in  Geschichte und Sozialstaat, Frankfurt am Main 1998, S. 30. 

³⁰  Vgl. Deutscher Städtetag: Kommunale Beschäftigungsforschung. Ergebnisse einer Umfrage über  Hilfen zur Arbeit nach BSHG und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nach SGB III im Jahr 2002, Köln 

2003, S. 7. 

³¹  „Zweites Gesetz zur Änderung des SGB III v 21. Juli 1999 (BGBl I S 1648)“; „JobAQTIV‐Gesetz v 10.  Dezember 2002 (BGBl I S. 3443)“; „Drittes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt v 

23. Dezember 2003 (BGBl I S. 2848).“ 

³²  Vgl. § 6 SGB III; Bundestag‐Drucksache (BT‐Drs.) 14/873, Seite 16. 

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Wiedererlangung der Beschäftigungsfähigkeit des Arbeitslosen und der Abbau der Arbeitslosigkeit. 33

2. Entwicklung des Sozialgesetzbuch Zwei

2. 1. Gründe für die Neuregelung

Bis zum 31.12.2004 bestanden mit der Arbeitslosenhilfe nach dem SGB III und der Sozialhilfe nach dem BSHG zwei getrennte Leistungssysteme für Hilfebedürftige, obwohl für beide Personenkreise Arbeitslosigkeit ursächlich für die Hilfebedürftigkeit war. ³⁴ Insofern verfolgten die Arbeitsagenturen und die Sozialhilfeträger mit der Beseitigung der Hilfebedürftigkeit durch Aufnahme einer Erwerbstätigkeit das gleiche Ziel, allerdings mit unterschiedlichen Verfahrensweisen. Trotz der gesetzlichen Verpflichtung zur Kooperation waren die Maßnahmen von Arbeitsagentur und Sozialhilfeträger oft nur unzureichend aufeinander abgestimmt. Hinzu kam, dass beide Leistungsträger ihre Tätigkeit auf unterschiedliche Rechtsgrundlagen (SGB III bzw. BSHG) stützten. Rechtliche und systematische Probleme erschwerten die erfolgreiche Eingliederung in den Arbeitsmarkt zusätzlich. Daher war diese Art der Aufgabenwahrnehmung „insgesamt wenig effizient, verwaltungsaufwendig und intransparent.“ ³⁵ Deshalb wurden zum 01.01.2005 alle erwerbsfähigen Hilfebedürftigen ohne Anspruch auf Arbeitslosengeld in das SGB II, die Erwerbsunfähigen in das Sozialgesetzbuch Zwölf (SGB XII) ³⁶ überführt.

2. 2. Die Arbeitsgelegenheiten nach § 16d SGB II

Der Gesetzgeber hat den bisherigen § 16 SGB II mit dem Ziel der besseren Übersicht und leichteren Rechtsanwendung zum 01.01.2009 umstrukturiert. ³⁷ Die bislang in

§ 16 Abs. 3 S. 2 SGB II a.F. enthaltene Verweisung auf Förderung durch eine ABM nach dem SGB III ist aus diesem Grund entfallen. Ansonsten wurden die in § 16

³³  Vgl. BT‐Drs. 15/1515, S. 95; § 260 Abs. 1 Nr. 1 SGB III. 

³⁴  Vgl. BT‐Drs. 15/1516, S. 41f.  

³⁵  a.a.O., S. 42. 

³⁶  „Zwölftes Buch Sozialgesetzbuch ‐ Sozialhilfe ‐ (Artikel 1 des Gesetzes vom 27. Dezember 2003,  BGBl. I S. 3022), zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 

2955)". 

³⁷  Vgl. BT‐Drs. 16/10810, Seite 78. 

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Abs. 3 SGB II a.F. geregelten Arbeitsgelegenheiten im Zuge der Neuregelung wortgleich in einen eigenen Paragraphen 16d SGB II verschoben. Damit hat der Gesetzgeber auf die anhaltende Kritik zu § 16 Abs. 3 SGB II nicht hinreichend reagiert, da auch der neue § 16d SGB II in der Praxis weiterhin Verständnis- und Anwendungsschwierigkeiten bereitet. ³⁸ Ein Problem folgt bereits aus der sehr allgemeinen und ungenauen Formulierung. „Für erwerbsfähige Hilfebedürftige, die keine Arbeit finden können, sollen Arbeitsgelegenheiten geschaffen werden“, § 16d S. 1 SGB II. Für eine Arbeitsgelegenheit käme damit grundsätzlich jeder nach § 7 SGB II Leistungsberechtigte infrage. Als Einschränkung enthält § 16d S. 1 SGB II lediglich die Vorgabe, dass die Person keine Arbeit finden kann. Genauere Kriterien für die Zuweisung an einen Hilfebedürftigen lassen sich daraus nicht ableiten. Auch die rechtliche und inhaltliche Ausgestaltung der Arbeitsgelegenheiten bleibt ungeklärt. Nach dem Wortlaut konkretisiert Satz 1 als Programmsatz lediglich die Verpflichtung des Leistungsträgers, den Hilfebedürftigen entsprechend dem Grundsatz des Förderns und Forderns durch die Schaffung von Arbeitsgelegenheiten zu unterstützen. Insofern schreibt ihm Stahlmann daher eine „bloß deklaratorische Bedeutung“ zu. ³⁹ Den Gesetzesmaterialien zu § 16 Abs. 3 SGB II a.F. lässt sich entnehmen, dass dessen Satz 1 sich inhaltlich an § 19 BSHG orientiert. ⁴⁰ Die in § 19 Abs. 2 S. 1 Alt. 1 BSHG vorgesehene Arbeitsgelegenheit gegen Entgelt wurde nicht explizit in § 16 Abs. 3 SGB II übernommen, soll aber gleichwohl in § 16 Abs. 3 S. 1 SGB II enthalten sein. Ausweislich der Gesetzesbegründung sollen Arbeitsgelegenheiten im Rahmen eines sozialversicherungspflichtigen

Arbeitsverhältnisses in Betrieben gefördert werden, wenn auf absehbare Zeit eine Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt nicht in Betracht kommt. ⁴¹ . Das Arbeitsverhältnis kann bei allen öffentlichen und privaten Trägern begründet werden. Die Vorschriften des § 16d S. 2 SGB II sind nicht anwendbar. Seit dem 01.01.2009 ist diese Maßnahme gemäß § 27 Abs. 3 Nr. 5b SGB III nicht mehr Maßnahmeträger ⁴² arbeitslosenversicherungspflichtig. Der erhält vom

³⁸  Vgl. Stahlmann, info also 06/2005, S. 234. 

³⁹  Siehe Stahlmann, in: Stahlmann, Handbuch Ein‐Euro‐Jobs, S. 138; auch Eicher, in:  Eicher/Spellbrink, § 16 Rn 201, bezweifelt die eigenständige Bedeutung des § 16d Satz 1 SGB II a.F. 

⁴⁰  Vgl. BT‐Drs. 15/1749, S. 32. 

⁴¹  a.a.O. 

⁴²  Siehe Bundesagentur für Arbeit: Arbeitshilfe AGH: Fachliche Hinweise und Empfehlungen vom 

27.07.2007: „Träger von Zusatzjobs (Maßnahmeträger) können nur geeignete natürliche oder  juristische Personen oder Personengesellschaften sein. Es kommen neben kommunalen  Einrichtungen, Wohlfahrtsverbänden oder Vereinen auch privatrechtlich organisierte Träger (z.B. 

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Leistungsträger eine monatliche Fallpauschale, während dem Teilnehmer anstelle des Alg II das übliche Arbeitsentgelt gezahlt wird. Daher wird auch die Bezeichnung „Arbeitsgelegenheit in der Entgeltvariante“ verwendet. 43

§ 16d S. 2 SGB II besitzt in der Praxis ungleich größere Bedeutung. Als weitere Eingliederungsleistung normiert dieser die „Arbeitsgelegenheit mit

Mehraufwandsentschädigung“. Der Begriff Ein-Euro-Job ist gleichwohl die landläufig häufigste Bezeichnung. ⁴⁴ Die Arbeitsagentur gebraucht den Namen „Zusatzjob“, wohl auch wegen der unglücklichen (weil falsche Assoziationen auslösenden) Begrifflichkeit des Ein-Euro-Jobs. 45

Eine solche Tätigkeit kann gefördert werden, wenn sie im öffentlichen Interesse liegt und zusätzlich ist. Aus der systematischen Stellung des Satz 2 ergibt sich, dass für die Zuweisung in einen Ein-Euro-Job die Voraussetzungen des Satz 1 vorliegen müssen, also ein erwerbsfähiger Hilfebedürftiger keine Arbeit finden kann. Im Umkehrschluss muss die Arbeitsgelegenheit nach Satz 1 nicht zwingend im öffentlichen Interesse liegen und zusätzlich sein. 46

2. 3. Bedeutung und grundlegende Problematik des § 16d SGB II

Im Unterschied zu § 19 Abs. 2 HS 2 BSHG wird der Begriff der Zusätzlichkeit in

§ 16d SGB II nicht definiert. Auch der Begriff des öffentlichen Interesses an der Arbeit wird nicht konkretisiert.

Unklarheit besteht neben den Tatbestandsvoraussetzungen auch auf der Rechtsfolgenseite bezüglich der rechtlichen Ausgestaltung des Ein-Euro-Jobs. § 16d S. 2 HS 2 SGB II besagt, dass durch den Zusatzjob kein Arbeitsverhältnis begründet wird. Gleichwohl sind die für ein Arbeitsverhältnis typischen arbeitsrechtlichen Schutzvorschriften wie das Bundesurlaubsgesetz anwendbar, und bei der Ausübung

                                                                                                                                                                           Alten‐ oder Pflegeeinrichtungen) in Betracht.“ Der Begriff des Maßnahmeträgers ist aus § 21 SGB  III übernommen. Im Folgenden wird damit die Gesamtheit der in der Arbeitshilfe aufgeführten  Träger bezeichnet. 

⁴³  Vgl. Niewald, in: Münder, Johannes (Hg.): Sozialgesetzbuch II: Grundsicherung für Arbeitsuchende.  Lehr‐ und Praxiskommentar, 2. Auflage, Baden‐Baden 2007, Randnummer (Rn) 30 zu § 16;  Arbeitshilfe AGH der BA, S. 25. 

⁴⁴  Je nach Schreibweise listet eine Google‐ Suche zum Begriff Ein‐Euro‐Job (beschränkt auf  deutschsprachige Seiten) zwischen 300.000 und 11 Millionen Treffer; die Suche nach  Arbeitsgelegenheit mit Mehraufwandsentschädigung ergibt ungefähr 21.000 Treffer.  

⁴⁵ Da sich die umgangssprachliche Bezeichnung „Ein‐Euro‐Job“ mittlerweile auch in der Fachliteratur  eingebürgert hat, wird dieser Begriff ebenfalls in dieser Arbeit verwendet.

⁴⁶  Vgl. Voelzke, in: Hauck/Noftz, SGB II, § 16 Rn 377; Stahlmann, in: Stahlmann, Handbuch Ein‐Euro‐ Jobs, S. 136. 

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ihrer Tätigkeit haften die Beschäftigten wie Arbeitnehmer in einem Arbeitsverhältnis, § 16d S. 2 HS 1-3 SGB II. Damit wird ein Arbeitsverhältnis explizit ausgeschlossen, während gleichzeitig die für dieses Rechtsverhältnis charakteristischen Vorschriften für anwendbar erklärt werden. Nach dem Willen des Gesetzgebers begründet die Tätigkeit in einem Zusatzjob ein

Sozialrechtsverhältnis. ⁴⁷ Die sich daraus ergebenden Rechte und Pflichten des Hilfebedürftigen - insbesondere zum Träger der Maßnahme - bleiben dennoch weitgehend unklar.

Angesichts der Bedeutung, die der Gesetzgeber den Beschäftigung schaffenden Maßnahmen und hier insbesondere den Ein-Euro-Jobs als Leistung zur Eingliederung in Arbeit zugedacht hat, überrascht die untypische, weil schwammige und lückenhafte Regelung des jetzigen § 16d SGB II. Die Beschäftigung schaffenden Maßnahmen sind von ihrer Konzeption her eine Eingliederungsleistung für eine sehr inhomogene Gruppe von Hilfebedürftigen. Den dadurch bedingten unterschiedlichen individuellen Problemen bei der Eingliederung sollte eigentlich durch eine dementsprechend differenzierte Ausgestaltung der Maßnahme entsprochen werden können. Die bisherige Regelung entbehrt jedoch jeglicher Flexibilität und ist, wie Stahlmann plakativ konstatiert, mehr „ein Leckerbissen für juristische Konstrukteure, für die Betroffenen hingegen eher ein Irrgarten von Meinungen und Gerichtsentscheidungen.“ 48

Obwohl § 16d SGB II aus sich heraus nicht verständlich ist, sind Rechtsverordnungen, die nach § 47 Abs. 1 S. 2 SGB II die Auslegung und Anwendung der einzelnen Vorschriften verbindlich regeln (wie z.B. die Alg II-VO ⁴⁹ nach § 13 SGB II), nicht erlassen worden. Als Auslegungshilfe wurde am 20.01.2005 von der Bundesagentur für Arbeit unter Mitarbeit des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales eine „Arbeitshilfe zur Umsetzung von Arbeitsgelegenheiten“ veröffentlicht. ⁵⁰ Deren unverbindliche Empfehlungen und Vorschläge sollten den Fallmanagern eine erste Orientierung bei der Auslegung des § 16 Abs. 3 SGB II a.F. geben. Nach Auswertung des Berichts des Bundesrechnungshofes zur Umsetzung

⁴⁷  Vgl. BT‐Drs. 15/1749, S. 32. 

⁴⁸  Vgl. Stahlmann, info also 06/2005, S. 242. 

⁴⁹  „Arbeitslosengeld II/Sozialgeld‐Verordnung vom 17. Dezember 2007 (BGBl. I S. 2942), geändert  durch die Verordnung vom 18. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2780)". 

⁵⁰  Bundesagentur für Arbeit: Arbeitshilfe AGH: Fachliche Hinweise und Empfehlungen vom 20.01.05  i.d.F. v. 27.07.2007. 

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