L  ösung der Wohnraumfrage von unten?  

Inhaltsverzeichnis

Einleitung  S.  3

1.  politische Rahmenbedingungen und historische Entwicklung  4

1.1.Die  wirtschaftliche Entwicklung Sao Paulos im 19./20.Jhd.  4

1.1.1.Die  vorindustrielle Phase  4

1.1.2  Kaffeekrise und Industrialisierung: das brasilianische Wirtschaftswunder  5

1.1.3  Die Rolle von Stadtplanung und Wohnungsbaupolitik zur Zeit der  6

expandierenden  Städte  

1.1.4  Die verlorene Dekade und Wiedereingliederung in den Weltmarkt  8

1.2  Bewertung der Planungsepisoden  8

2.  Migration und Verstädterung in Brasilien  9

2.1  Urbanisierung und regionale Disparitäten  9

2.2.  (informelle) Siedlungsformen der Unterschicht und ihre Bedeutung in Sao Paulo  10

2.2.1  Corticos  11

2.2.2.  Loteamentos Clandestinos  12

2.2.3  Favelas  12

2.2.4  kollektive Landbesetzung  14

2.2.5  andere Wohnformen  15

3.  Habitatformen der Oberschicht  15

3.1  Die Jardims  16

3.2  Die Condominios  17

3.  Räumliche Gliederung in Sao Paulo  18

und  im Modell der Lateinamerikanischen  

S.   18

3.1  Sao Paulo heute  

3.2.Modell  der lateinamerikanischen Stadt von Bähr (1976)  18

3.3  Räumliches Entwicklungsmodell von Gormsen (1981)  19

3.4  Zonierung der Stadt Sao Paulo  20

3.5  Bevölkerungsverteilung in der Stadt Sao Paulo  21

4.  Zum Umgang mit illegalen Siedlungen  23

4.1  Vom Wandel im Planungsverständnis  23

4.2  Die Verfassung von 1988  24

4.3  Instrumente und Programme  25

4.3.1  Der Plano Diretor der Stadt Sao Paulo  25

4.3.2  ZEIS  25

4.3.3  Das Programm „Bairro legal“  26

4.3.4  Das Programm „Soziale Integration“  26

4.3.5  Weitere Programme  27

4.4  Grenzen der neuen Planungsinstrumente  27

Schlussbemerkung  S.  29

Tabellen- und  Abbildungsverzeichnis  

Literaturverzeichnis   

Internetquellen   

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Problemstellung dieser Arbeit

Diese Arbeit befasst sich mit der Analyse des Wohnungsmarktes von Sao Paulo (Brasilien) mit besonderem Schwerpunkt auf der Bedeutung illegaler Siedlungsformen. Die Metropolregion Sao Paulo ist mit etwa 19 Millionen Einwohnern weltweit die fünftgrößte Metropolregion (UN Bericht, Urban agglomeration, 2007).

In Anbetracht der Tatsache, dass die urbane Bevölkerung, besonders in Schwellen- und Entwicklungsländern, stetig wächst, ist es für die Stadtplanung von großer Bedeutung sich der daraus resultierenden Probleme (Wohnungsnot, Infrastrukturmängel, Umweltfragen, zunehmende Polarisierung und räumliche Segregation von Arm und Reich) anzunehmen. DAVIS´s Schilderungen über die Städte der Zukunft untermauern diese Notwendigkeit:

„[...] die Städte der Zukunft (werden) nicht aus Glas und- Stahlkonstruktionen bestehen, [...], sondern eher aus grobem Backstein, Stroh, recyceltem Plastik, Zementblöcken und Abfallholz.“ (Davis, 2007: 23).

Diese Problematik lässt sich am Beispiel der Stadtentwicklung Sao Paulos gut nachvollziehen.

„Slums“ „Elendsviertel“, „Favelas“, „Marginalsiedlungen“- so vielfältig die Begriffe und Definitionen für Siedlungen der ärmeren Bevölkerung in der Literatur sind, so vielfältig sind die Gesichter dieser Siedlungen in der Realität. Oft folgt man als Planer dem Impuls, diese meist informellen Siedlungen per se als „schlecht“ zu bewerten, man assoziiert sie mit menschenunwürdigen Lebensbedingungen. In dieser Arbeit soll der Versuch gemacht werden diese Siedlungen aus einer anderen Sicht als Teil der Stadt zu betrachten, der bestimmte Funktionen erfüllt und für viele Menschen eine große Bedeutung hat.

Vorgehensweise / Aufbau der Arbeit

Ausgehend von den politischen Hintergründen verschiedener Regimes, einer Darstellung ihrer (Wirtschafts-) Politik und deren Auswirkungen auf die Stadtentwicklung (Kapitel I) werden im zweiten Kapitel die brasilianischen Binnenwanderungen genauer betrachtet. Welche Gründe führten zu einem derart exorbitanten Bevölkerungsanstieg im Südosten Brasiliens? Welche Siedlungsformen bildeten sich in diesem Zusammenhang? Ein Schwerpunkt liegt hierbei aufgrund ihrer großen Bedeutung auf der Betrachtung informeller Siedlungsstrukturen. Des Weiteren wird in diesem Kapitel untersucht, inwieweit staatliche Interventionen versuchten, der Entstehung solcher Siedungen „Herr zu werden“ und welche Erfolge und Misserfolge dabei erzielt wurden. Was geschieht, wenn Stadtentwicklungspolitik die Probleme einer großen Zahl der Einwohner nicht lösen kann und diese selbst aktiv werden?

Im dritten Kapitel geht es darum, sich genauer mit der Siedlungsstruktur Sao Paulos auseinander zu setzen. Ausgehend vom Modell der Lateinamerikanischen Stadt (Quelle) soll die Siedlungsstruktur beschrieben werden. Wer wohnt wo in Sao Paulo? Wie ist der Wohnungsmarkt strukturiert?

Im letzten Kapitel wird der Wandel im Umgang mit Formen illegaler Siedlungen, insbesondere in Sao Paulo beschrieben. Ergänzend dazu werden Konzepte aus Rio de Janeiro vorgestellt, da dort die Regierung Vorreiter dieses Politikwandels ist. Wie sind die Reaktionen auf politischer Ebene?

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Literaturrecherche

Den Wohnungsmarkt einer Metropole in einem Schwellenland wie Brasilien zu untersuchen, stellte eine große Herausforderung dar, da die Rahmenbedingungen völlig andere sind als bei uns. Aufgrund der Komplexität war ein breiter thematischer Zugang nötig. Nach dem Beginn mit Recherchen zum Thema Megastädte in Entwicklungsländern, über die Erarbeitung der Grundlagen der Segregationsforschung (Chicagoer Schule, Häußermann) folgte eine zunehmende räumliche Fokussierung. Die Recherche zur Literatur über Lateinamerika und Modelle der lateinamerikanischen Stadt schuf die Grundlage zum Verständnis verschiedener Arbeiten über unterschiedliche Entwicklungsräume in Brasilien. Die Entwicklung der Region Sao Paulo sollte nicht isoliert betrachtet werden, da diese im Zusammenhang mit Entwicklungen in den anderen Landesteilen steht. In der letzten Phase der Literaturrecherche stand die Literatur zum Raum Sao Paulo im Vordergrund. Als problematisch erwies sich bei der Recherche, dass der Schwerpunkt zu Untersuchungen im Raum Sao Paulo in den 90er Jahren liegt und neuere Literatur nur begrenzt zu finden ist. Zudem schwanken die Angaben zu bestimmten Daten, beginnend bei der Bevölkerungszahl, je nach Quelle sehr erheblich. Auch die Suche nach kleinräumlichem Kartenmaterial in guter Qualität war nicht ganz einfach. Auch die Übersetzung verschiedener Quellen vom Portugiesischen ins Deutsche war aufwendig.

Andere Länder andere (Planungs-)Sitten? Politik und Planung sind eng miteinander verflochten: „Planung [im öffentlichen Sektor, Anm. d. Verf.] (ist) immer auch politische Planung [...] und bewegt sich sehr nahe an politischer Entscheidung.“ (Fürst/Scholles, 2008:25).

1.1 Die wirtschaftliche Entwicklung Sao Paulos im 19/20. Jahrhundert

1.1.1 Die Vorindustrielle Phase

Bis ins 19. Jahrhundert war die Stadt Sao Paulo vergleichsweise unbedeutend und erfüllte nur lokale Funktionen. (vgl. Santos, 1999: ). Erst mit dem Beginn des „Kaffeebooms“ gewann die südöstliche Küstenregion Brasiliens an Bedeutung. Kaffee löste Zuckerrohr (Hauptanbaugebiet in den nordöstlichen Küstenregionen) als wichtigstes Exportprodukt ab - infolge dessen kam es zu einer ersten Welle der Migration vom Nordosten in den Südosten. Die Nachfrage auf dem Weltmarkt verhalf der Region São Paulo zum ökonomischen Aufschwung, im Zuge dessen wurden viele Investitionen im Infrastrukturausbau getätigt.

Landbesitz in der vorindustriellen Phase

Das Landrecht von 1850 erlaubte erstmals den Privatbesitz von Grundstücken. Infolge von Spekulationen stiegen die Bodenpreise in São Paulo markant, so dass immer wieder neues Land in Besitz genommen wurde: Land, auf dem die Kleinbauern und Indios lebten wurde als Staatseigentum betrachtet und als solches an die (lukrativeren) Kaffeeproduzenten abgegeben, die einen enormen Einfluss bekamen (Umschreiben häufig mit dem Begriff „Kaffeeoligarchie“). Die getätigten Investitionen zur Förderung des Kaffeeexports und der hohe Umsatz stellten die finanzielle Basis für die beginnende Industrialisierung dar. Die Abschaffung der Sklaverei 1888 und die Migration aus Europa schafften das Arbeitskräftereservoir für die beginnende Industrialisierung (vgl. Haase, 2000).

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1.1.2 Kaffeekrise und Industrialisierung: das brasilianische Wirtschaftswunder

Die erste Weltwirtschaftskrise in den 20er Jahren führte zu einem dramatischen Einbruch der Kaffeepreise. War der Export von Agrarprodukten bis zu diesem Zeitpunkt noch Symbol für steigenden Wohlstand, so wurde er nun zum Zeichen der „Unterentwicklung“. Unter der „populistischen Regierung“ ab 1930 wurde das Ziel verfolgt diese „Unterentwicklung“ und die Abhängigkeit auf dem Weltmarkt zu überwinden durch der Aufbau einer importsubstituierenden binnenorientierten (Konsumgüter-)Industrie. Der Wandel vom primären zum sekundären Sektor wurde nach dem Militärputsch von 1964 durch Diversifizierung der Industriezweige noch weiter voran getrieben und der wirtschaftliche Aufschwung erreichte in den 70er Jahren mit durchschnittlichen Wachstumsraten von über 10 % seinen Höhepunkt. Diese Dekade wird auch als „brasilianisches Wirtschaftswunder bezeichnet. (vgl. Santos, 2004:14).

Dieser Aufschwung, der sich auf die südöstliche Küstenregion beschränkte, führte zu Binnenwanderungen mit bis dahin noch nicht erreichten Dimensionen. Die Produktivitätssteigerung in der Landwirtschaft durch vorangetriebene Mechanisierung und Intensivierung hatten viele Menschen im noch agrarisch geprägten Nordosten des Landes arbeitslos gemacht (vgl. Kapitel 3). Sie hofften, in der Industrie neue Beschäftigung zu finden.

Durch diese Binnenmigrationsprozesse sowie ein hohes natürliches Wachstum stieg der Verstädterungsgrad in Brasilien in dieser Dekade besonders stark (vgl. Abb. 1) : Im Südosten des Landes lebten 1950 noch 48 % der Einwohner in Städten, 1970 schon 73 % und 1980 83% (vgl. Friedrich nach IGBE: 23). Die Einwohnerentwicklung Sao Paulos lässt sich in der folgenden Tabelle dargestellt.

Tabelle 1: Bevölkerungsentwicklung der Stadt Sao Paulo 1900- 1980

Eigene Darstellung, gerundet, nach Haase, 2000

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1.1.3 Die Rolle von Stadtplanung und Wohnungsbaupolitik zur Zeit der expandierenden Städte

Die Rolle der Stadtplanung

Sowohl die populistische Regierung zwischen 1930-1964 wie auch die Regierung der Militärregierung von 1964-1985 hatten ihren Fokus in der Planung hauptsächlich auf den Ausbau der Infrastruktur, der Industrie und die Stärkung der Metropolen als Entwicklungsräume gelegt. Maßnahmen wie der Ausbau von Energieversorgung und Telekommunikationsinfrastruktur, Straßenbau, und der Bau der ersten U-Bahnlinie und Wolkenkratzer in den städtischen Zentren markieren die Fortschrittseuphorie dieser Phase. Die zentralistische Planung der Militärdiktatur initiierte außerdem Großprojekte wie beispielsweise die Erschließung der Amazonasregion und des unbesiedelten Binnenlandes („Nationale Integration“). Zu diesem Zeitpunkt dienten westliche Industrienationen als Vorbild, man wollte nicht mehr als „unterentwickelt“ sondern als fortschrittlich gelten.

Allerdings wurden diese Projekte fast ausschließlich durch Auslandsanleihen finanziert, die zu einem unerhörten Anwachsen der Auslandsverschuldung führten (Verzehnfachung zwischen 1970 und 1979 auf ca. 50 Milliarden Dollar). Die daraus resultierende Inflation und die Schuldenkrise (1982) führten zu einer weiteren Vernachlässigung der Bedürfnisse der Bevölkerung, nicht zuletzt beim Wohnungsbau (vgl. Prutsch, 2005, www.lateinamerikastudien-online.at).

Insgesamt kann man feststellen, dass die gravierenden Probleme die durch die schnelle Urbanisierung entstanden waren, aufgrund der Planung von großdimensionierten nationalen Projekten und lokalen Prestigeprojekten in den Hintergrund getreten waren . Zudem waren viele Architekten unter den Repressionen der Militärdiktatur geflohen oder verhaftet worden. 1974 wurde das Thema der unkontrolliert wachsenden Städte mit dem Beschluss des nationalen Entwicklungsplans auf die politische Agenda gesetzt und die CNPU (Kommission für städtische und metropolitane Entwicklung) gegründet. Sie wies verschiedene Raumkategorien aus , Rio de Janeiro und Sao Paulo wurden als Dekonzentrationsräume ausgewiesen. Das bis dahin „stiefmütterliche“ Behandelte Thema Stadtentwicklung hatte zu diesem Zeitpunkt allerdings schon eine Art „Selbstläufercharakter“ angenommen: viele informelle Siedlungen waren schon

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entstanden und es war schwer möglich die Stadtentwicklung noch in „geordnete Bahnen“ zu lenken. Zudem waren viele der Leitziele weder institutionell noch finanziell umzusetzen. Die Standortwahl der Industrieunternehmen beispielsweise blieb unabhängig von den Vorgaben- somit wurden auch Arbeitsplatzangebot und Migrationsströme nicht durch die Planung verändert. (Kohlhepp, 1999: 84ff.).

Wohnungsbaupolitik

„Wohnung und Arbeit für alle“. Dies Versprechen hatte schon die populistische Regierung 1930 gemacht, jedoch nicht einhalten können. 1950 gab es ein Defizit von 3.500.000 Millionen Unterkünften (Amaro, 1994: 38). Der Soziale Wohnungsbau hatte zwar 1946 mit der Gründung der „Fundacao da Casa Popular (Stiftung für die Billigwohnung) begonnen, den Investitionen im Wohnungsbau wurde jedoch im nationalen Investitionsspektrum in den 40er und 50er Jahre von brasilianischen Wirtschaftswissenschaftlern nur eine geringe Rolle zugeschrieben.

1964 wurde die BNH (Nationale Bank für Wohnungswesen) mit der offiziellen Aufgabe gegründet die nationale Wohnungsbaupolitik zu koordinieren und zu finanzieren, die Wohnbedingungen und die städtische Infrastruktur zu verbessern sowie der ärmeren Bevölkerung zu Wohneigentum zu verhelfen und in diesem Zusammenhang die illegalen Siedlungen zu beseitigen. Die BNH war in den 70er Jahren weltweit eine der größten Institutionen im Wohnungsbaubereich (vgl. Santos, 1999:21f.) . Bis 1980 sicherte sie die Finanzierung von 3 Millionen Wohnungseinheiten. Es stellte sich jedoch heraus, dass untere Einkommensschichten die Kredite zu den festgelegten Konditionen nicht zurückzahlen konnten (vgl. Kapitel 3). Die Bevölkerung mit einem Einkommen bis zu drei Mindestlöhnen, also die Mehrheit der brasilianischen Bevölkerung, wurde als Klientel der BNH kaum wahrgenommen. Hauptzielgruppe waren Familien mit mehr als zwölf Mindestlöhnen Einkommen.

Andere Wohnungsbauprogramme waren die Errichtung von Massenunterkünften , meist Kleinhäuser mit 20m² Wohnfläche. Die wurden in weiter Entfernung zum Zentrum auf Grundstücken mit geringer Baueignung ¹ errichtet. Da sie außerdem aus schlechtem Baumaterial erstellt wurden, fielen viele der Häuser schon vor Bezug oder im ersten Jahr nach Bezug zusammen.(vgl. Santos, 1999:23).

¹ Beispielweise Böden, die von starker Erosion betroffen waren.

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1.1.4 Die verlorene Dekade und Wiedereingliederung in den Weltmarkt

In den achtziger Jahren war das Wachstum zum ersten Mal seit den dreißiger Jahren negativ, in nur vier Jahren (1980-1984) erfuhr die Industrieproduktion einen Rückgang um 22 %. (vgl. Santos, 1999: 20, 2004:14) Daraufhin griff der internationale Währungsfonds ein, jedoch unter der Bedingung die brasilianische Wirtschaft wieder für den Weltmarkt zu öffnen. Die politische Neustrukturierung, bisher fehlender wirksame Wohnungspolitik und die einsetzende Rezession führten zu einer noch größeren Wohnungsnot.

Einbindung in den Weltmarkt unter demokratischer Regierung

Die demokratische Regierung übernahm 1985 von den Militärs einen sehr defizitären Staatshaushalt: mit über 100 Milliarden US- Dollar Schulden, 55 % der Exporterlöse gingen in den Schuldendienst (vgl. Craanen, 1998:250). Die Verfassung neue Verfassung der Präsidialrepublik Brasilien, die zahlreiche Sozialreformen beinhaltete, trat 1988 in Kraft. Wichtige Reformen betrafen zum Beispiel die Verteilung der Steuereinnahmen. Vorher zentral verwaltet und den Munizipien zugewiesen, konnten die Gelder nun lokal eingesetzt werden. Zum anderen wurde die Rolle der Partizipation der Bürger gestärkt. Das prozentuale Bevölkerungswachstum in den Städten nahm in den 80er Jahren ab, absolut gewann der Ballungsraum Sao Paulo jedoch immer noch an Einwohnern. Da die Öffnung für den Weltmarkt den Staat nicht aus seiner desaströsen finanziellen Lage befreien konnte, wurden zwei Maßnahmen ergriffen. Zum einen eine Währungsreform mit Kopplung des Real (brasilianische Währung) an den Dollar, mit der die Inflation bekämpft werden sollte. Zum anderen 1991 die Unterzeichnung eines Vertrages zur Bildung eines innerlateinamerikanischen Wirtschaftsbündnis, dem MERCOSUR (MErcado COmun del SUR). Zu den Mitgliedstaaten zählten neben Brasilien Argentinien, Paraguay und Uruguay , deren Binnenmarkt etwa 200 Millionen Menschen umfasste. Absicht des Bündnissen war es das größere Binnenmarktpotential zu einer verbesserten Wettbewerbsfähigkeit zu nutzen und die Weltmarktintegration vorzubereiten. Die durch den Außenhandel erwirtschafteten Devisen wurden zur Tilgung des Schuldendienstes benötigt (vgl. Cejas, Gans: 1998:618).

1.2 Bewertung der Planungsepisoden

Planung legitimiert sich nach dem Verständnis der deutschen Planungstheorie durch ihre Effizienz, Effektivität und das Ziel, das Allgemeinwohl zu befriedigen. Die brasilianische Planung, von der Zuweisung von Land an Kaffeeproduzenten bis hin zur Stärkung produktiver Industrieregionen durch Infrastrukturausbau, war im Wesentlichen vom Effizienzgedanken geprägt. Effektivität spielte kaum eine Rolle: die Verteilung der Güter war sozial höchst unverträglich, auf den Schutz der Umwelt wurde keine Rücksicht genommen. Die Maßnahmen zur Stärkung der Wirtschaft waren darauf gerichtet, die „Unterentwicklung“ des Landes zu überwinden: das klingt nach einer sich auf das Allgemeinwohl beziehenden Legitimation. Tatsächlich verbesserte sich der durchschnittliche Lebensstandard insgesamt. Der steigende Reichtum ist allerdings so ungleich verteilt (Tab. 2) wie in kaum einem anderen Land der Welt.

Tabelle 2: Entwicklung der Einkommensverteilung der wirtschaftlich aktiven Bevölkerung 1960 -1980, Quelle: Haase, 2001

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Die politische Unsicherheit und immer wieder vollzogene Machtwechsel führten zu einer großen Kurzfristigkeit der Planung, zu Korruption und dem Durchsetzen von Partikularinteressen der einflussreichen Machthabern und Investoren. Die Reorientierung der Wirtschaftspolitik in Richtung einer noch stärkeren Integration in den Weltmarkt sowie die Reduzierung der staatlichen Regulierung und Stärkung der Marktkräfte kennzeichnen jüngere Entwicklungen. Die führte allerdings nicht dazu,die Armut und soziale Ungleichheit zu reduzieren, „sondern trägt zu einer zusätzlichen Stärkung der gesellschaftlichen Polarisierung bei“ (Santos, 1999:28).

Nachdem im letzten Kapitel der Fokus auf die Motive der politischen Akteure und der wirtschaftlichen Entwicklung lagen, steht nun die Perspektive der Bevölkerung im Vordergrund. Wie äußern sich die regionalen Disparitäten in Bezug auf die Lebensqualität? Mit welchen Hoffnungen kamen die Menschen in die Region Sao Paulo und mit welchen Realitäten wurden sie dort konfrontiert?

2.1 Urbanisierung und regionale Disparitäten

Der Schwerpunkt des Urbanisierungsprozesses in den 60er und 70er Jahren des 20. Jahrhunderts fällt in den gleichen Zeitraum wie die der Landflucht in den Regionen des Nordostens. Ziele waren zum einen die Städte im Nordosten selbst (Salvador, Recife, Fortaleza)- sie verzeichneten jährliche Zuwächse um ca. 4 %, zum anderen aber die südöstliche Küstenregion. Die zehn nördlichen Bundesstaaten verloren in den 70er Jahren 5,6 Millionen Einwohner, wohingegen der Staat Sao Paulo allein einen positiven Wanderungssaldo von 4,6 Millionen (vgl. Wehrhahn, 1998: 656,658) verzeichnete. Die regionalen Disparitäten (Nord/Süd, Stadt/Land) im Detail zu beschreiben sprengt den Rahmen dieser Arbeit. Trotzdem soll hier zum Verständnis der Binnenwanderungen ein kleiner Überblick über vergleichende Sozialstrukturdaten und die Lebensverhältnisse in Vergleichsräumen wie z.B. der Metropolitanregion Fortaleza im Nordosten des Landes gegeben werden (Tab. 2). Des weiteren illustriert Abb.2 die hohe Bevölkerungskonzentration (dunklere Rot-Lilatöne) im Südosten Brasiliens, in dem sich die Metropolen Rio de Janeiro und Sao Paulo befinden.