Einleitung.   2

A.  Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie.  2

I.  Anspruch der Gemeinden auf eine angemessene  

Finanzausstattung.   4

1.  Finanzielle Mindestausstattung im Verteidigungsfall  5

2.  Verpflichtungsadressat des Anspruches der Gemeinden auf  

finanzielle  Mindestausstattung  5

II.  Kommunaler Finanzausgleich.  6

1.  Ziele des kommunalen Finanzausgleichs  7

III.  Gemeindliche Steuer- und Abgabenhoheit  7

IV.  Haushaltsrecht der Gemeinden.  8

1.  Schranken der Befugnis zur Regelung des kommunalen  

Haushaltes.   9

B.  Die Finanznot der Gemeinden  10

I.  Aufgabenübertragung und Lastentragung  11

1.  Striktes Konnexitätsprinzip in Art. 78 III LVerf NRW  11

2.  Probleme des Art. 78 III LVerf NRW  12

II.  Durchgriff des Bundes auf die kommunale Ebene  14

1.  Änderung des Art. 84 I GG durch die Föderalismusreform  I

   15

2.  Fortbestand bestehender Aufgabenübertragungen nach Art.  

125  I S. 1 GG  16

3.  Bewertung der Änderung der Art. 84 I S 7 GG und Art. 85  I

S.  2 GG  16

III.  Die Notwendigkeit einer Föderalismusreform II.  17

1.  Lastenverteilungsregeln zwischen Bund und Ländern  17

2.  Lösungsvorschläge der Föderalismusreform II  18

3.  Zuweisung neuer Steuerquellen an die Gemeinden.  19

Schlussbetrachtung   20

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Einleitung

Das Anliegen dieser Arbeit ist es die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die kommunale Finanzverfassung darzustellen. Insbesondere soll auf die Bedeutung der verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung für die kommunale Finanzverfassung aufmerksam gemacht werden. Neben den Bestimmungen des Grundgesetzes werden ebenfalls die Vorgaben der Landesverfassung NRW in die Betrachtung miteinbezogen. Die Regelungen der Landesverfassung NRW stehen hierbei als Konkretisierung des Grundgesetzes exemplarisch für ähnliche Bestimmungen in anderen Landesverfassungen der Bundesrepublik.

Im zweiten Teil der Arbeit soll die aktuelle Finanznot und Aufgabenüberlastung vieler Gemeinden beleuchtet werden. Es soll untersucht werden, welche finanzpolitisch relevanten verfassungsrechtlichen Vorschriften zu dieser prekären Situation geführt haben und wie dieser Situation finanzverfassungsrechtlich begegnet werden kann. Hierbei soll insbesondere auf die Einführung des strikten Konnexitätsprinzips in die Landesverfassung NRW im Jahre 2004 und die Änderungen durch die Föderalismusreform I vom 01.09.2006 eingegangen werden. Abschließend sollen Lösungsansätze einer möglichen Föderalismusreform II diskutiert werden.

A. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie

Die Gemeinden sind als Gebietskörperschaften juristische Personen des öffentlichen Rechts. Sie gehören der mittelbaren Staatsverwaltung an. Im Wege der mittelbaren Staatsverfassung erfüllt der Staat seine Verwaltungsaufgaben nicht selber, sondern bedient sich rechtlich selbständiger Organisationen. Die Gemeinden bilden ne-

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ben dem Bund und den Ländern keine dritte Staatsebene. Sie sind staatsorganisationsrechtlich den Ländern eingegliedert. ¹ Die Gründe für die Einrichtung von Körperschaften sind die Prinzipien der Selbstverwaltung, der Dezentralisation sowie der demokratischen Legitimation. Im Falle der Gemeinden soll eine Aktivierung der Bürger für ihre eigenen Angelegenheiten erfolgen, sowie die Sach-und Ortskenntnis der Bürger genutzt werden. ² Maurer definiert Körperschaften des öffentlichen Rechts als „durch staatlichen Hoheitsakt geschaffene, rechtsfähige, mitgliedschaftlich verfasste Organisationen des öffentlichen Rechts, die Aufgaben mit i.d.R. hoheitlichen Mitteln unter staatlicher Aufsicht wahrnehmen.“ ³ Die Ermächtigung zur kommunalen Selbstverwaltung ergibt sich direkt aus dem Grundgesetz durch Art. 28 II S.1 GG und wird ebenfalls durch Art. 78 LVerf NRW gewährleistet. Die Gemeinden sollen die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung regeln. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind nach dem BVerfG „diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinde wurzeln oder [...] das Zusammenleben undwohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen.“ ⁴ Die eigenver-antwortliche Erfüllung dieser Aufgaben ist aber nur möglich mit einer eigenen und angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden. Es besteht ein untrennbarer „Zusammenhang von finanzieller Eigenverantwortung und substanzhafter Selbstverwaltung“. ⁵ Die Gemeinden müssen sowohl über die Einnahmen- als über die Ausgabenseite ihrer Finanzen entscheiden können, um die eigenständige Selbstverwaltung zu gewährleisten. Daraus folgt die Garantie der kommunalen Finanzhoheit. Im Folgenden soll die verfassungsrechtliche Garantie der Gemeinden auf eine angemessene Finanzausstattung, die Garantie der gemeindlichen Steuer- und Abgaben-

¹ Pünder/Waldhoff, KommunalesFinanzrecht in der Verfassungsordnung von

Bund und Ländern, S. 3, in: Henneke (Hg), Recht der Kommunalfinanzen.

² Inhester, Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung, S.

117.

³ Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 605.

⁴ BVerfG, 2 BvR 1176/99 vom 18.7.2001, Absatz-Nr. (1 - 14),

http://www.bverfg.de/entscheidungen/rk20010718_2bvr117699.html

⁵ Pünder/ Waldhoff, Kommunales Finanzrecht in der Verfassungsordnung von

^{Bund und Ländern, S. 5, in: Henneke (Hg), Recht der Kommunalfinanzen.} Seite 3 von 20

hoheit sowie die Garantie für die eigenverantwortliche Haushaltswirtschaft der Gemeinden untersucht werden.

I. Anspruch der Gemeinden auf eine angemessene Finanzausstattung

Die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 II S. 1 GG setzt, um effektiv zu sein, einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden voraus. Diese Finanzausstattung muss notwendigerweise mit dem Umfang der zu erfüllenden Aufgaben korrespondieren. Art. 28 II S. 3 GG unterstreicht noch einmal den Anspruch der Gemeinden auf finanzielle Eigenverantwortung. ⁶ Die Gemeinden sollen ihre Aufgaben in eigener Verantwortung regeln können. Daraus folgt, dass die finanzielle Ausstattung der Gemeinden nicht nur hinreichend für die Erfüllung der den Gemeinden zugewiesenen Pflichtaufgaben sein muss, sondern, dass die Gemeinden ebenfalls dazu im Stande sein müssen, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. ⁷ Würden die Gemeinden nur die ihnen zugewiesenen Pflichtaufgaben wahrnehmen, so würden sie zum reinen Zweckerfüller degradiert werden. Die Garantie der kommunalen Finanzhoheit erfordert aber, dass den Gemeinden Entscheidungsspielräume belassen werden, wie sie ihre finanziellen Mittel verwenden. Zu einer angemessenen Finanzausstattung gehören folglich auch Geldmittel, die dies gewährleisten. Wie hoch der Anteil der Finanzmittel, die auf freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben verwand werden kann sein muss, ist umstritten. Es wird von fünf bis zehn von Hundert an den insgesamt zur Verfügung stehenden gemeindlichen Finanzmitteln ausgegangen. 8

⁶ Henneke, Art.28, Verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern, S. 813, in:

Schmidt-Bleibtreu (Hg), Grundgesetz Kommentar.

⁷ Vogelgesang, Kommunale Selbstverwaltung, S. 265.

⁸ Henneke, Art.28, Verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern, S. 814, in:

^{Schmidt-Bleibtreu (Hg), Grundgesetz Kommentar.} Seite 4 von 20

1. Finanzielle Mindestausstattung im Verteidigungsfall

Ebenfalls ein Anspruch auf eine finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden ergibt sich aus Art. 115c III GG. Hier wird festgelegt, dass im Verteidigungsfall die Lebensfähigkeit der Länder und Gemeinden zu wahren ist. Insbesondere wird hier auf das Überleben der Gemeinden in finanzieller Hinsicht verwiesen. Der Verteidigungsfall stellt einen Ausnahmefall dar. Im Umkehrschluss ergibt sich damit für den Normalfall, dass die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden mehr umfassen muss, als ausschließlich überlebenssichernde Elemente. ⁹ Art. 28 II S. 1 GG ist demzufolge auch im Lichte des Art. 115c III GG auszulegen.

2. Verpflichtungsadressat des Anspruches der Gemeinden auf finanzielle Mindestausstattung

Wie bereits festgestellt sind die Gemeinden staatsorganisationsrechtlich den Ländern eingegliedert. Die bundesstaatliche Finanzverfassung ist zweistufig aufgebaut. Sie unterscheidet zwischen Bund und Ländern. ¹⁰ Art. 106 IX GG rechnet die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden explizit den Ländern zu. Direkte finanzrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden sollen vermieden werden. Der Art. 106 VIII GG stellt hiervon eine gesonderte Ausnahme dar, die im X. Abschnitt des Grundgesetzes isoliert steht. Auswirkung hiervon ist, dass es keinen Anspruch der Gemeinden auf eine finanzielle Mindestausstattung gegenüber dem Bund gibt. ¹¹ Vielmehr richtet sich der Anspruch der Gemeinden auf ihre Finanzausstattung und die finanzielle Mindestausstattung gegen die Länder. Somit sind die Länder Verpflichtungsadressat.

⁹ Ebenda.

¹⁰ Pünder/ Waldhoff, Kommunales Finanzrecht in der Verfassungsordnung von

Bund und Ländern, S. 3, in: Henneke (Hg), Recht der Kommunalfinanzen.

¹¹ Henneke, Art.28, Verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern, S. 815, in:

^{Schmidt-Bleibtreu (Hg), Grundgesetz Kommentar.} Seite 5 von 20

II. Kommunaler Finanzausgleich

Durch den kommunalen Finanzausgleich wird das aus Art. 28 II GG abgeleitete Recht auf Finanzautonomie und eine angemessene Finanzausstattung konkretisiert. ¹² Gegenstand des kommunalen Finanzausgleichs ist die Sicherstellung eines angemessenen Ausgleichs der unterschiedlichen Finanzkraft der einzelnen Gemeinden. ¹³ Verfassungsrechtlich normiert ist der kommunale Finanzausgleich zwischen Ländern und Gemeinden in Art. 106 VII GG und Art. 79 LVerf NRW. Der kommunale Finanzausgleich fällt in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder. Gemäß Art. 106 VII S. 1 GG steht den Gemeinden ein Anteil an den Gemeinschaftssteuern zu. Die Gemeinschaftssteuern umfassen nach Art. 106 III GG das Aufkommen der Einkommenssteuer, der Körperschaftssteuer und der Umsatzsteuer, soweit das Aufkommen den Gemeinden nicht unmittelbar nach Art. 106 V, Va GG zugewiesen ist. Fakultativ kann das Bundesland nach dem zweiten Halbsatz des Art. 106 VII GG die Finanzmasse des Finanzausgleichs durch das Aufkommen der Landessteuern aufstocken. Die gesamte dem kommunalen Finanzausgleich zur Verfügung stehende Finanzmasse wird als Verbundsquote ¹⁴ bezeichnet. Die Länder können die Höhe der Verbundsquote bestimmen. Folglich gibt es zwischen den einzelnen Bundesländer erhebliche Abweichungen. Es ist aber nicht möglich anhand der Höhe der Verbundsquote auf die Ge-meindefreundlichkeit des jeweiligen Landesgesetzgebers zu schließen. ¹⁵ Konkretisiert wird verfassungsrechtliche Vorgabe des kommunalen Finanzausgleiches in Nordrein-Westfalen durch das Gemeindefinanzierungsgesetz GFG ¹⁶ .

¹² Henneke, Recht der Kommunalfinanzen, S. 499f.

¹³ Inhester, Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung, S.

37.

¹⁴ Henneke, Recht der Kommunalfinanzen, S. 501.

¹⁵ Näher hierzu: Henneke, Recht der Kommunalfinanzen, S. 501.

¹⁶ GFG 2008 NRW, ^{http://www.im.nrw.de/gfg/GFG2008.htm} Seite 6 von 20

1. Ziele des kommunalen Finanzausgleichs

Die grundlegende Funktion des kommunalen Finanzausgleichs ist es, durch Finanzzuweisungen zu einer Übereinstimmung zwischen Finanzbedarf und Finanzkraft der Gemeinden zu gelangen und die verfassungsrechtliche Finanzhoheit der Gemeinden zu schützen. Des Weiteren werden durch den kommunalen Finanzausgleich drei Ziele verfolgt. Das erste Ziel verfolgt einen fiskalischen Zweck. Die Finanzquellen der Gemeinden sollen ergänzt werden und die Finanzmasse der Gesamtheit der Gemeinden soll aufgestockt werden. ¹⁷ Das zweite Ziel hat eine redistributive Funktion. Hier soll ein Ausgleich zwischen den Bedarfs- und Finanzkraftsunterschieden zwischen den Gemeinden gefunden werden. ¹⁸ Dieses Ziel ist im Lichte des Art. 72 II GG zu sehen. Die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse soll gefördert und das interkommunale Wohlstandsgefällte abgemildert werden. Betont werden muss hier, dass dies aber nicht mit einer Nivellierung der Finanzkraft der einzelnen Gemeinden einhergeht. Das dritte Ziel des kommunalen Finanzausgleichs hat eine programmatische Funktion. Landespolitische Ziele sollen gefördert werden. Das dritte Ziel ist in Nordrein-Westfalen in den Hintergrund getreten, da das GFG seit 2006 keine Zweckzuweisungen mehr enthält.

III. Gemeindliche Steuer- und Abgabenhoheit

Die gemeindliche Steuer- und Abgabenhoheit ist ein Teilelement der aus Art. 28 II GG abgeleiteten gemeindlichen Finanzhoheit. Neben einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden, muss es für die Gemeinden möglich sein, ihre Einwohner aus eigenem Recht zu Abgaben heranziehen zu können. Nur so ist eine wirklich autonome finanzielle Selbstverwaltung der Gemeinden denkbar. Allerdings müssen nicht alle Einnahmen der Gemeinden aus eigener Steuer- und Abgabenhoheit entspringen, wohl aber ein

¹⁷ Henneke, Recht der Kommunalfinanzen, S. 500.

^{18 Ebenda.} Seite 7 von 20