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Universität Trier
Referat
im Rahmen des Seminars
Öffentliche Einnahmen
Ausgewählte Aspekte der Steuerpolitik
im WS 1994/95
Thema 12:
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
Andreas Streim
6. Fachsemester
Politik, VWL (Magister)
Schwerpunkt GKF
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Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
1
ABBILDUNGSVERZEICHNIS
2
EINLEITUNG
3
1 DER LEVIATHAN - EINFÜHRUNG IN DIE KONSTITUTIONELLE SICHTWEISE4
1.1 Der Begriff und die Logik einer Verfassung
4
1.2 Das Staatsverständnis und die Möglichkeiten der konstitutionellen Beschränkung des Staates 6
1.3 Das Modell des Leviathan
7
2 KONSTITUTIONELLE BESCHRÄNKUNGEN FÜR DIE
BEMESSUNGSGRUNDLAGEN UND DIE TARIFSTRUKTUREN
8
2.1 Bemessungsgrundlagen und Tarifstrukturen aus orthodoxer und konstitutioneller Sicht
8
2.1.1 Die orthodoxe Sicht
8
2.1.2 Die konstitutionelle Sicht
9
2.2 Beschränkungen der Bemessungsgrundlagen
9
2.3 Beschränkungen der Tarifstrukturen
12
3 DIE BESTEUERUNG VON GÜTERN
13
3.1 Güterbesteuerung aus orthodoxer Sicht
13
3.2 Konstitutionelle Entscheidung über die Bemessungsgrundlage
14
3.3 Konstitutionelle Entscheidung über einheitliche Steuersätze für Güter bzw. Personen
17
3.3.1 Einheitliche Steuersätze für Güter
17
3.3.2 Einheitliche Steuersätze für Personen
18
4 DIE ZEITLICHE DIMENSION DER BESTEUERUNG
18
4.1 Einkommensteuer, Kapitalsteuer, Staatsverschuldung aus orthodoxer Sicht
19
4.2 Auswirkungen von Ankündigunseffekten auf das Verhalten der Bürger-Steuerzahler
19
4.3 Einkommensteuer und Kapitalsteuer bei einem ewigen und bei einem probabilistischen Levia-
than im Vergleich
20
4.3.1 Nur Kapitalsteuer
20
4.3.2 Nur Einkommensteuer
21
4.3.3 Kapital- und Einkommensteuer
22
4.3.4 Präferenz des Leviathan
23
4.4 Die Verschuldungsgewalt des Staates als Sonderfall
24
5 FAZIT UND EINWÄNDE GEGEN BRENNAN UND BUCHANAN
25
6 LITERATURVERZEICHNIS
28
Seite 4
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
2
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1
S. 10
Abbildung 2
S. 11
Abbildung 3
S. 13
Abbildung 4
S. 15
Abbildung 5
S. 16
Abbildung 6
S. 19
Abbildung 7
S. 20
Abbildung 8
S. 21
Abbildung 9
S. 22
Seite 5
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
3
Einleitung
Bei jeder Steuererhöhung oder zusätzlich erhobenen Abgabe beginnt eine öffentliche Dis-
kussion über die Höhe der maximal erträglichen Steuerbelastung. Wie zuletzt bei der Erhe-
bung des Solidaritätszuschlages wird die Frage geäußert, ob bei einer Steuerbelastung von
über 50% nicht die Privatwirtschaft verlassen und die Grenze zu einer Staatswirtschaft ü-
berschritten worden ist.
In Anbetracht dieser Diskussionen muß im Rahmen eines Seminars ,,Öffentliche Einnah-
men" unter ausgewählten Aspekten der Steuerpolitik auch die Frage nach möglichen Gren-
zen von Steuern behandelt werden. In einem Beitrag zu ,,Verfassungsgrenzen für Steuer-
staat und Staatshaushalt" formulierte der Bund der Steuerzahler 1992 die Problematik wie
folgt:
,,Ziel [...] ist nicht der finanziell impotente Nullstaat oder der oft zitierte Nacht-
wächterstaat, der nur soviel an Mitteln erhält, daß er gerade seiner minimalisierten
Ordnungsaufgabe nachkommen kann. Aber andererseits darf der Staat auch nicht un-
begrenzte Ansprüche an den Steuerzahler stellen können und muß sich bei der Ver-
wendung der ihm anvertrauten Steuergelder der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
befleißigen. Er darf den Bürger zur Erfüllung seiner Steuerpflicht nicht mit über-
mäßig komplizierten, unverständlichen und ungerechten Steuergesetzen überziehen.
Und schließlich darf er nicht mit Hilfe der Staatsverschuldung die von ihm verur-
sachten Kosten verschleiern und den nachfolgenden Generationen aufladen."
1
In dieser Studie werden danach weitere konkrete Vorschläge zur Festschreibung von Steu-
ergrenzen im Grundgesetz gemacht, die solches verhindern sollen. Viele dieser Vorschläge
finden sich in ähnlicher, stärker theoretischen Form, auch in einem Buch der Ökonomen
Geoffrey Brennan und James M. Buchanan, das bereits zwölf Jahre früher in den USA er-
schienen ist.
2
Dort werden die Grundlagen einer neuen, sogenannten konstitutionellen Fi-
nanzwissenschaft erarbeitet und Aussagen über verfassungsmäßige Grenzen der Besteue-
rungsgewalt des Staates getroffen.
In der vorliegenden Arbeit sollen in groben Zügen die Ergebnisse der beiden Autoren vor-
gestellt werden. Der zur Verfügung stehende Platz erlaubt dabei weder eine detaillierte
Betrachtung der Einzelaspekte und einiger spezieller Modelle. Auch eine Übertragung der
Aussagen auf die Praxis, wie sie in der Studie des Bundes der Steuerzahler vorgenommen
wird kann hier nicht erfolgen. Ziel ist eine erste Einführung in das Denken der konstitutio-
1
Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler (Hrsg.): Verfassungsgrenzen für Steuerstaat und Staats-
haushalt, H. 75, Wiesbaden 1992 (hier: S. 8)
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Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
4
nellen Finanzwissenschaft. Um die Darstellung kurz zu halten wird wo immer es möglich
ist und dem Verfasser sinnvoll erscheint auf Abbildungen zurückgegriffen.
Im ersten Kapitel wird eine Einführung in die konstitutionelle Theorie und das Modell des
einnahmemaximierenden Staates, des Leviathan, gegeben. Im zweiten Kapitel werden die
Fragen nach der Art der Bemessungsgrundlage und nach der Form der Tarifverläufe bei der
Einkommensteuer anhand eines einfachen Ein-Personen-Modells diskutiert. Das dritte Ka-
pitel überträgt die Frage nach dem Umfang der Bemessungsgrundlage auf die Güterbe-
steuerung und analysiert die Implikationen einheitlicher bzw. uneinheitlicher Steuersätze
für Güter und Personen. Im vierten Kapitel wird der zeitliche Aspekt der Besteuerung in
die Betrachtung aufgenommen und die Auswirkung von Ankündigungseffekten untersucht.
Anschließend werden die Einkommen- und Kapitalsteuer bei einem ewigen und einem
probabilistischen Leviathan verglichen. In einem knappen Exkurs wird noch die Bedeutung
der Staatsverschuldung hervorgehoben. In einem abschließenden Fazit wird die Bedeutung
der Ergebnisse von Brennan und Buchanan betrachtet, sowie Einwände gegen ihre Theorie
vorgebracht.
1 Der Leviathan - Einführung in die konstitutionelle Sichtweise
1.1 Der Begriff und die Logik einer Verfassung
3
Ein zentraler Ausgangspunkt bei Brennan und Buchanan ist die Feststellung, daß Steuern
nicht laufend neu innerhalb einer bestimmten Periode festgelegt werden, sondern von lang-
anhaltender Bedeutung sind und damit einen institutionellen Charakter haben. Es ist daher
hilfreich, zunächst einige Gedanken zum Verfassungsbegriff bei den Autoren zu ver-
folgen. Zur theoretischen Herleitung wird eine Vorstellung angenommen, die bei vielen
Vertragstheoretikern zu finden ist.
Bevor die Menschen sich in Staaten zu Gemeinschaften zusammengeschlossen haben,
herrschte ein ,,Naturzustand". Ähnlich wie bei Thomas Hobbes ist dieser ein Zustand der
Anarchie, bei dem alle gegen alle kämpfen und keinerlei Sicherheit herrscht. Jeder kann
zwar versuchen, sich des anderen Hab und Gut anzueignen, gleichzeitig muß er jedoch
auch darauf bedacht sein, seinen eigenen Besitz (und auch sein Leben) zu schützen. Dieser
Zustand ist von allen ungewollt, denn durch die Notwendigkeit, seinen eigenen Besitz vor
Übergriffen zu schützen werden Ressourcen verwendet, die sonst zur Produktion von Gü-
2
Brennan, G., Buchanan, J. M.: Besteuerung und Staatsgewalt. Analytische Grundlagen einer Finanzverfas-
sung, Hrsg. u. übers. von C. Folkers, Hamburg 1988, S. 1-137
Seite 7
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
5
tern eingesetzt werden könnten. Daher wird eine Vereinbarung zwischen den Individuen
geschlossen, durch die Eigentumsrechte etabliert werden.
4
Erst damit kommt es zur ge-
wünschten individuellen Freiheit. Durch privaten Güteraustausch können die Inidividuen
nun ihre persönliche Situation verbessern. Die gegenseitige Vereinbarung alleine reicht
aber noch nicht aus, da es für jeden einzelnen vorteilhaft sein könnte, gegen die Vereinba-
rung zu verstoßen und so den persönlichen Nutzen zu mehren. Daher wird eine Zwangsge-
walt zur Kontrolle der Einhaltung der Vereinbarung benötigt: der Staat. Neben dieser
,,protektiven Aufgabe" gibt es eine ,,produktive Aufgabe" des Staates, da bei öffentlichen
Gütern die privaten Tauschbeziehungen versagen können (z.B. durch das free-rider-
Problem).
Die Verfassung läßt sich als ein System von Regeln und sozialen Institutionen auffassen, in
deren Rahmen die Menschen handeln und miteinander in Beziehung treten. Ähnlich wie
beim Aufstellen von Regeln bei einem Spiel ergibt sich damit eine Unterscheidung zwi-
schen ,,innerperiodischen" und ,,konstitutionellen" Entscheidungen der Individuen. Auf der
konstitutionellen Ebene werden die ,,Spielregeln" unter Zustimmung aller Beteiligten aus-
gehandelt, auf der innerperiodischen Ebene werden diese dann eingehalten und von einem
,,Schiedsrichter" (dem Staat) überwacht. Der Staat selbst stellt diese Regeln aber nicht auf.
Auf der konstitutionellen Ebene ist der Zeithorizont sehr viel ausgedehnter als beim inner-
periodischen Handeln. Die Individuen haben zwar grundlegende Informationen über das
politische System und bestimmte Verfahrensabläufe, sie wissen jedoch nichts über ihre
eigene zukünftige Position in diesem System: es liegt ein ,,Schleier der Unwissenheit"
(John Rawls) über ihren Entscheidungen.
5
Das Ziel der Staatsgründung und der Verfassung ist es, dem anarchischen Naturzustand zu
entkommen und die gesamte Ausübung von Zwangsgewalt im Staat zu monopolisieren.
Daneben hat dieser die Aufgabe durch Bereitstellung von öffentlichen Gütern den Nutzen
der Individuen zu vergrößern. Anders als z.B. Thomas Hobbes gehen Brennan und Bucha-
nan davon aus, daß es den ,,wohlwollenden, effizienten Despoten" nicht gibt, sondern das
Politiker wie alle anderen Individuen eigennutzorientiert sind. Daher stellt sich die Frage
nach den Möglichkeiten, die staatliche Gewalt zu beschränken.
3
Ebenda, S. 3 ff.
4
Detailliert bei Buchanan, J. M.: Die Grenzen der Freiheit. Zwischen Anarchie und Leviathan, Tübingen
1984. Vgl. auch die Kritik daran bei Koller, P.: Neue Theorien des Sozialkontrakts, Berlin 1987, S. 187-
242
5
Rawls, J.: Eine Theorie der Gerechtigkeit, Frankfurt a. M. 1975
Seite 8
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
6
1.2 Das Staatsverständnis und die Möglichkeiten der konstitutionellen Be-
schränkung des Staates
6
Die Besteuerungsgewalt ist die für den Bürger deutlichste Zwangsgewalt, und sie ist auch
diejenige, die im weiteren im Mittelpunkt der Betrachtung steht. Sie ist unbeschränkt nichts
anderes als die absolute Gewalt zur Aneignung. Der Staat kann z.B. ein Stück Land von
einem Bürger kaufen und sich dann den gesamten Kaufpreis durch eine Steuer wieder zu-
rückholen. Soll diese Gewalt beschränkt werden, so bieten sich zum einen demokratische
Wahlprozesse, zum anderen verfassungsmäßige Beschränkungen an. Entgegen der herr-
schenden Meinung gehen die Autoren davon aus, daß Wahlprozesse zur Beschränkung
einer eigennützig handelnden Regierung nicht ausreichen
7
, zumindest dann nicht, wenn
nicht der Versuch unternommen wird, die Realität zu beschreiben, sondern ein ,,worst-
case-scenario" zu konstruieren.
8
Für dieses Versagen von Wahlprozessen nennen die Auto-
ren mehrere Gründe:
Bestimmte Entscheidungen müssen auf der konstitutionellen Ebene getroffen werden,
·
z.B. Eigentumsrechte müssen festgelegt sein und dürfen nicht einer Mehrheitsentschei-
dung unterliegen, die damit eine Minderheit enteignen könnte
·
ebenso müssen Transfermaßnahmen dort festgelegt werden, da es einen Unterschied
zwischen konstitutionellen und innerperiodischen Präferenzen gibt und die Individuen
sonst zu Entscheidungen gelangen könnten, die niemand will
·
außerdem sind Individuen bei rationalem Verhalten nicht vollständig über die zur Wahl
stehenden Fragen informiert, da die Informationskosten nicht gleich Null sind.
Selbst dort, wo Entscheidungen auf der innerperiodischen Ebene möglich sind, können
Wahlprozesse versagen. Der Parteienwettbewerb führt unter bestimmten Annahmen nicht
zu einem pareto-optimalen Ergebnis, da Politiker versucht sein werden, Geld für eigene
Zwecke zurückzuhalten. Dies wird noch dadurch erleichtert, daß die Parteien auch koope-
6
Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 10 ff.
7
Eine Ausnahme wäre der Fall, wenn zur Beschlußfassung Einstimmigkeit notwendig wäre. Allerdings ist es
fraglich, ob dann noch von einer Zwangsgewalt und damit von einem Staat oder einer Regierung zu spre-
chen ist.
8
Brennan und Buchanan begründen dies an folgendem Beispiel: ,,Wir mögen zwar anerkennen, daß unser
Metzger und unser Bäcker gelegentlich und vielleicht sogar häufig wohlwollend sind, aber gewiß fühlen
wir uns alle sicherer, wenn die institutionelle Struktur so angelegt ist, daß ihr Eigeninteresse mit dem unse-
ren übereinstimmt, als wenn das Gegenteil der Fall ist." Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 20
Seite 9
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
7
rieren können. In den modernen Demokratien spielt die Bürokratie eine bedeutende Rolle,
und gerade diese entzieht sich jeder Form von Wahlbeschränkungen.
9
Ein Indiz für das Versagen der Wahlprozesse scheint den Verfassern die ,,historische Li-
nie", d.h. die geschichtliche Erfahrung mit dem Anwachsen der Staatstätigkeit in allen
Ländern, welches sich durch Mehrheitsentscheidungen anscheinend nicht umkehren läßt.
Aus diesen Gründen sollten ergänzend zu den Wahlprozessen finanzwirtschaftliche Be-
schränkungen auf konstitutioneller Ebene eingeführt werden, wobei vorausgesetzt wird,
daß sich diese Beschränkungen auch durchsetzen lassen.
1.3 Das Modell des Leviathan
10
Aufgrund der Aussagen zum möglichen Versagen von Wahlprozessen wird im folgenden
von der überspitzten Annahme ausgegangen, daß die innerperiodischen Aktivitäten des
Staates durch Wahlüberlegungen völlig unbeschränkt sind. Der natürliche Staat als Mono-
polstaat handelt als Nutzenmaximierer, und damit läßt er sich im einfachsten Fall als Ein-
nahmemaximierer modellieren.
11
Wenn es keine weiteren Beschränkungen gibt, so wird sich der Staat die gesamten Einnah-
men aneignen. Es erscheint jedoch wahrscheinlicher, daß ein Teil der Einnahmen für öf-
fentliche Güter und Dienste verausgabt werden muß, da auch zu diesem Zweck der Staat
errichtet wurde. Wird dieser Anteil mit
(mit 0
1
< <
) und die gesamten Staatseinnah-
men mit R bezeichnet, so ergibt sich für den Überschuß des Staates S folgende Beziehung:
S
R
= -
×
(
)
1
Es stellt sich die Frage, ob es Gründe geben kann, daß der Bürger kein Interesse an einer
Beschränkung des Staates hat. So könnte er selbst Mitglied der politischen Klasse sein oder
indifferent gegenüber der Nettonutzenverteilung (auch wenn der Leviathan sich den gesam-
ten Nutzen aus der Bereitstellung öffentlicher Güter aneignet, ist der aggregierte Nutzen
nicht größer oder kleiner als vorher).
Die Autoren führen jedoch an, daß die Bürger vermutlich nicht indifferent gegenüber der
Nutzenverteilung sein werden, da sie über ihre zukünftige Position nichts wissen und sich
9
Auf die Bundesrepublik bezogene Aussagen dazu finden sich bei Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steu-
erzahler (Hrsg.), a.a.O., S. 124 ff.
10
Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 17 ff.
11
Der Staat wird hier als Einzwelwesen (monolithischer Leviathan) modelliert. Das mag auf den ersten Blick
unrealistisch erscheinen, jedoch kann es so interpretiert werden, daß die Einnahmemaximierung aus der
Interaktion aller Entscheidungsträger (z.B. Politiker, Bürokraten) hervorgeht, auch wenn niemand sich dies
als Ziel für seine eigene Tätigkeit gesetzt hat (ähnlich dem Konzept der. ,,Unsichtbare Hand" bei Adam
Smith). Vgl. Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 37
Seite 10
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
8
daher risikoavers verhalten werden. Ebenso entstehen Transferkosten zwischen Bürgern
und Politikern, so daß bei rationalem Verhalten die reinen Transfers, die also keinen Nut-
zenzuwachs erzeugen, minimiert werden. Ein letztes Gegenargument ist die Annahme, daß
es im Fall der Möglichkeit von Gewinnerzielung durch Machtpositionen im Staat zu Wett-
bewerbsprozessen um diese Positionen kommt (,,rent-seeking"). Dabei werden Ressourcen
für Prozesse verwendet, die der Bürger nicht wünscht, und er wird daher versucht sein,
Profite aus Staatstätigkeit gering zu halten.
In den folgenden Abschnitten werden einzelne Möglichkeiten der Beschränkung der Staats-
gewalt untersucht.
2 Konstitutionelle Beschränkungen für die Bemessungsgrundlagen und die
Tarifstrukturen
2.1 Bemessungsgrundlagen und Tarifstrukturen aus orthodoxer und konsti-
tutioneller Sicht
2.1.1
Die orthodoxe Sicht
12
Die orthodoxe Finanzwissenschaft geht davon aus, daß der Staat einen irgendwie exogen
bestimmten Einnahmebetrag pro Periode benötigt. Die orthodoxe Analyse beschäftigt sich
damit, steuerliche Maßnahmen zu finden, die das festgelegte Aufkommen am effektivsten
erzeugen. Als idealisierte analytische Referenzsteuer dient dabei eine Pauschalsteuer, die in
der Realität allerdings nicht vorhanden ist. Diese ist in idealer Weise effizient, da sie das
Verhalten der Individuen nicht beeinflußt, und sie entspricht dem Anspruch horizontaler
Gerechtigkeit, da sie nicht zwischen biologisch homogenen Personen differenziert.
13
In der Praxis beeinflussen jedoch alle Steuern das Verhalten, und es kommt so zu einem
Konflikt zwischen Effizienz- und Gerechtigkeitskriterien. Unter Effizienz-Gesichtspunkten
ist es sinnvoll, wenig reagierende Personen stärker zu besteuern als stark reagierende. Da-
durch wären allerdings vor Steuern gleiche Personen nach Steuern ungleich und dies würde
somit nicht den Gerechtigkeitskriterien entsprechen. Auf der anderen Seite erscheint es
unter Gerechtigkeits-Gesichtspunkten richtig, ,,Ungleiche" unterschiedlich zu besteuern,
z.B. durch einen progressiven Tarif. Das läuft jedoch der strengen ökonomischen Effizienz
entgegen, wonach ein regressiver Tarif effizienter wäre.
12
Ebenda, S. 43 ff.
13
Dazu auch Zimmermann, H., Henke, K.-D.: Finanzwissenschaft. Eine Einführung in die Lehre von der
öffentlichen Finanzwirtschaft, München 1990 (hier: S. 217)
Seite 11
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
9
Für die Betrachtung von Bemessungsgrundlage und Steuertarif bedeutet das aus orthodoxer
Sicht die Bevorzugung einer umfassenden Bemessungsgrundlage (wie bei der Pauschal-
steuer
14
) und eines regressiven Tarifs zur staatlichen Einnahmemaximierung, bei der übli-
chen Annahme abnehmender relativer Grenznutzen aus der Erzeugung einer steuerbaren
Größe, wie z.B. Einkommen.
15
2.1.2
Die konstitutionelle Sicht
16
Die konstitutionelle Sichtweise stimmt diesen Schlußfolgerungen unter diesen Annahmen
zu, widerspricht jedoch der Grundannahme des ,,gleichen Aufkommens". Wenn der Staat
als Einnahmemaximierer modelliert wird, gibt es den exogen bestimmten Einnahmebetrag,
der pro Periode erzielt werden soll, nicht. Statt dessen wird der Staat versuchen jeweils
seine Einnahmen zu maximieren. Selbst wenn demnach eine Pauschalsteuer in der Realität
möglich wäre, würde sich der Bürger auf der konstitutionellen Ebene dagegen aussprechen,
weil damit die Bürger dem Staat vollständig ausgeliefert wären und er sich das gesamte
Einkommen aneignen könnte. Es scheint unter diesen Umständen wahrscheinlich, die Be-
messungsgrundlage in irgendeiner Form zu beschränken, sowie eine verfassungsmäßige
Beschränkung gegen einen regressiven Tarif einzuführen.
Die Einführung der staatlichen Zwangsinstrumente bedarf der Zustimmung der Mehrheit
(irgend)einer Versammlung auf der konstitutionellen Ebene. Diese Zustimmung erfolgt,
weil ein gewisser Nutzen aus den dadurch finanzierbaren öffentlichen Gütern und Diensten
erwartet wird. Wenn das gewünschte Angebotsniveau an öffentlichen Gütern G beträgt
und die Bürger außer auf der konstitutionellen Ebene durch verfassungsmäßige Beschrän-
kungen keine effektive Kontrolle über den Staat haben, so werden sie die Einnahmen des
Staates R
*
durch die Wahl der einer Funktion der Bemessungsgrundlage b und einer Funk-
tion des Tarifverlaufs r so bestimmen, daß gilt:
R b r
G
*
( , )
=
2.2 Beschränkungen der Bemessungsgrundlagen
17
14
Aus orthodoxer Sicht können bei der Möglichkeit des Ausweichens auf nichtsteuerbare Optionen Mehrbe-
lastungen und damit Wohlfahrtsverluste, sowie Ungerechtigkeiten entstehen. Dazu auch Brümmerhoff, D.:
Finanzwissenschaft, München 1990 (hier: S. 324)
15
Zur ,,Theorie der optimalen Besteuerung" aus orthodoxer Sicht siehe auch Becker, H.: Finanzwissenschaft-
liche Steuerlehre. Steuerwirkung, Steuerfinanzierung, Steuerpolitik, München 1990 (hier: S. 57 ff.)
16
Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 44 ff.
17
Ebenda, S. 49 ff.
Seite 12
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
10
Die Entscheidung über eine Beschränkung der Bemessungsgrundlage soll anhand eines
einfachen Modells (Ein-Personen-Fall, Auswahl nur zwischen einer umfassenden und einer
nichtumfassenden Bemessungsgrundlagen, Arbeit als einziger Produktionsfaktor) darge-
stellt werden.
18
Abbildung 1, Quelle: Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 51
Die Indifferenzkurven i
x
beschreiben die Präferenzen des Individuums zwischen Einkom-
men Y und Freizeit L. In der Situation vor Steuer herrscht das Gleichgewicht in Punkt E, in
dem i
0
L
a
Y
a
tangiert. Einkommen und Freizeit verteilen sich auf Y
0
und L
0
.
Unter der Annahme der umfassenden Bemessungsgrundlage hat der Staat Zugriff auf das
gesamte potentielle Einkommen, dargestellt durch 0Y
a
, mit Ausnahme eines gewissen E-
xistenzminimums. Wenn ein staatliches nachkonstitutionelles Verhalten prognostiziert
wird, in dem der Staat versuchen wird seine Einnahmen zu maximieren, so wird ihm ein
potentieller Steuerzahler mit Sicherheit nicht den Zugriff auf das gesamte potentielle Ein-
kommen und damit nicht eine umfassende Bemessungsgrundlage gewähren.
Es wird eine nichtumfassende Bemessungsgrundlage präferiert, bei der der Staat z.B. nur
Zugriff auf das monetäre Einkommen erhält. Das Maximalaufkommen beträgt in diesem
Fall Y
m
Y
a
. Bei einem Steueraufkommen oberhalb dieses Betrages, würde sich der Bürger
18
Das Modell läßt sich leicht auf einen Zwei-Personen-Fall erweitern. Bezüglich der Bemessungsgrundlage
bleibt dabei die Argumentation und das Ergebnis uneingeschränkt erhalten. Die Frage nach der Wirkung
Seite 13
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
11
besser stellen, indem er ganz auf die Einkommenserzielung verzichtet und sich auf L
a
statt
auf E
m
zurückzieht.
eines progressiven Tarifs läßt sich jedoch nicht mehr ohne weiteres beantworten. Dies hängt entscheidend
von der Verteilung der Elastizitäten der steuerlichen Anpassung der Steuerzahler ab. Vgl. Ebenda, S. 56 ff.
Seite 14
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
12
2.3 Beschränkungen der Tarifstrukturen
19
Dieses Maximalaufkommen Y
m
Y
a
kann aber nur dann erzielt werden, wenn der Steuersatz
für jedes Niveau von Y exakt der Steigung von i
m
entspricht, es sich also um einen regres-
siven Steuertarif handelt. Unter der Voraussetzung, daß der potentielle Steuerzahler dies
erkennt, wird er eine verfassungsmäßige Beschränkung fordern, die den Staat auf einen
proportionalen Tarif beschränkt. Damit wäre eine Ausbeutung bis zum potentiellen Maxi-
malaufkommen ausgeschlossen. Geometrisch interpretiert wird der Staat auf einen Punkt
auf der Preis-Konsum-Kurve L
a
KE verpflichtet. Damit ergibt sich die aufkommensmaxi-
mierende Besteuerung in K, mit dem aufkommensmaximierenden Proportionalsatz Y-
k
Y
a
/OY
a
und dem Aufkommen Y
p
Y
a
. Dieses Steueraufkommen ist geringer ist geringer als
im Fall eines regressiven Tarifs.
Nachdem dadurch ein regressiver Tarif bereits ausgeschlossen wurde, soll noch die Aus-
wirkung einer progressiven Steuer auf das Maximalaufkommen anhand einer weiteren Ab-
bildung untersucht werden.
Abbildung 2, Quelle: Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S 53
Die Nachfrage nach einkommenerzeugender Aktivität wird mit DD bezeichnet. Die hori-
zontale Dollar-Preis-Gerade MC stellt die Grenzkosten dar. Die aufkommensmaximale
Menge Y
1
von Y und der aufkommensmaximierende Steuersatz t
*
wird durch den Schnitt-
punkt der Grenzerlöskurve MR mit MC bestimmt.
19
Ebenda, S. 50 ff.
Seite 15
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
13
Betrachtet wird nur der einfachste Fall einer progressiven Steuer, bei der zwei Grenzsteuer-
sätze gegeben sind, von denen der erste Null ist (degressive Steuer). Graphisch ergibt sich
eine neue Grenzerlöskurve MR
d
, womit sich analog zur obigen Betrachtungsweise der ma-
ximale Steuersatz t
d
*
und das Gesamteinkommen Y
d
ergibt. Es ist abzulesen, daß dies ei-
nem geringeren Gesamtaufkommen und einer geringeren Mehrbelastung (AHF statt ABC)
entspricht. Dieses Ergebnis der geringeren Mehrbelastung ist jedoch nicht für alle Fälle der
Progression zu erreichen, sondern es ist möglich, daß das Maximalaufkommen abnimmt,
die Mehrbelastung jedoch konstant bleibt..
20
Festzuhalten bleibt, daß bei einem progressi-
ven Tarifverlauf das Maximalaufkommen sinkt.
3 Die Besteuerung von Gütern
3.1 Güterbesteuerung aus orthodoxer Sicht
21
In der orthodoxen Theorie wird unterstellt, daß der Staat in der Periode einen exogen be-
stimmten Einnahmebetrag erhebt. Analytisch wird untersucht, wie dieser Betrag mit mög-
lichst geringen Wohlfahrtsverlusten erzielt werden kann. Im Vordergrund stehen die Effi-
zienzaspekte, jedoch werden Fragen der horizontalen Gerechtigkeit berücksichtigt, nicht
aber solche der vertikalen Gerechtigkeit. Auch hier gilt deshalb eine ,,Pauschalsteuer" als
idealisierte Referenzsteuer, d.h. es wird eine möglichst umfassende Bemessungsgrundlage
empfohlen, bei der alle Güter inklusive der Freizeit gleich besteuert werden.
22
In der Praxis
ist diese Form der Besteuerung nicht zulässig und zum Teil auch nicht möglich, so daß im
Rahmen einer ,,Second-best-Option" eine Diskriminierung der Steuersätze als effizient an-
gesehen wird: hohe Steuersätze auf Komplemente zur Freizeit, niedrige auf Substitute.
Dem hält die konstitutionelle Sichtweise wie schon bei der Einkommensteuer entgegen,
daß diese Folgerungen zwar in sich schlüssig sind, jedoch von einer falschen Grundannah-
me ausgehen. Der Staat wird als Einnahmenmaximierer modelliert, womit die Annahme
des exogen bestimmten Einnahmebetrages nicht aufrechtzuerhalten ist. Unter diesen Vor-
aussetzungen liegt es nahe, daß die konstitutionelle Theorie bei der Frage der Güterbesteu-
erung zu ähnlichen Ergebnissen kommt, wie bei der Einkommensteuer.
20
Ebenda, S. 53
21
Ebenda, S. 71 ff.
22
Dazu auch Kapitel 2.1 dieser Arbeit.
Seite 16
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
14
3.2 Konstitutionelle Entscheidung über die Bemessungsgrundlage
23
Es wird angenommen, daß D
a
und D
b
zwei aggregierte, der Einfachheit halber lineare,
Marktnachfragekurven für zwei private und teilbare Güter A und B sind. Die Durch-
schnitts- und Grenzkosten seien konstant, und die Grenzkosten (die gleich dem Preis sind)
sollen den Wert eins haben. Der Staat habe nur die Auswahl zwischen A und B als mögli-
cher Bemessungsgrundlage für die Güterbesteuerung.
Abbildung 3, Quelle: Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 75
Unter der Annahme der Einnahmemaximierung durch den Staat würde er bei der Besteue-
rung von A die Einnahmen aus der Besteuerung maximieren. Analytisch entspricht dieser
Vorgang der Steuererhebung auf ein Gut der Gewährung des Monopolrechtes auf den Ver-
kauf des Gutes. So wird entsprechend der Monopoltheorie das Maximalaufkommen im
Schnittpunkt der Grenzerlöskurve MR
a
mit der Grenzkostenkurve MC erreicht.
24
Das Ge-
samtaufkommen wird dargestellt durch die (schraffierte) Fläche t Q
a
a
*
*
, wobei Q
a
*
das Ma-
ximalaufkommen und t
a
*
der aufkommensmaximierende Steuersatz ist. Der Wohlfahrts-
verlust beträgt hier FCE.
23
Ebenda, S. 75 ff.
24
Näheres zur Monopoltheorie bei Hardes, H.-D., Mertes, J.: Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, München
1991 (hier: S. 177 ff.) und Samuelson, P. A.: Volkswirtschaftliche Grundlagen der Makro- und Mirkoöko-
nomik, Bd. 2, Köln 1987, S. 121-166 (hier: S. 141 ff.). Offensichtlich ist die deutliche Übereinstimmung
der Abbildung 23.5 (a) bei Samuelson mit der hier wiedergegebenen.
Seite 17
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
15
Dasselbe Aufkommen ließe sich bei einer Besteuerung von B mit dem niedrigeren Steuer-
satz LS erzielen. Alle Punkte auf der rechtwinkligen Hyperbel r durch F stellen verschiede-
ne Steuersatz-Menge-Kombinationen dar, bei denen dasselbe Aufkommen erzielt wird. Der
Schnittpunkt von r mit der Nachfragekurve D
b
in L liegt auf der Hyperbel r und erzielt so-
mit dasselbe Aufkommen bei dem niedrigeren Steuersatz LS und dem niedrigeren Wohl-
fahrtsverlust LST. Dieses Ergebnis scheint zunächst die orthodoxe Präferenz einer umfas-
senden Bemessungsgrundlage zu stützen.
Es ist unter der Leviathan-Annahme aber nicht davon auszugehen, daß der Staat bei Be-
steuerung von B nur einen Steuersatz in Höhe von LS erheben würde. Ohne weitere Ein-
schränkungen würde er auch hier bemüht sein, seine Einnahmen zu maximieren. Analog
zur Herleitung bei der Wahl der Bemessungsgrundlage A ergibt sich ein Steuersatz von t
b
*
(> t
a
*
) mit einem Maximalaufkommen in Höhe von t Q
b
b
*
*
. Die entstehende Mehrbelastung
ist deutlich größer als FCE. Bei der Gewährung einer umfassenderen Bemessungsgrundla-
ge steigen sowohl Maximalaufkommen, als auch Mehrbelastung.
Unter den gemachten Annahmen (proportionaler Tarif und lineare Nachfragekurven) läßt
sich zeigen, daß die bei voller Ausschöpfung des Einnahmepotentials einer Steuer bewirkte
Mehrbelastung genau die Hälfte des maximalen Aufkommens ist.
25
Daraus folgt, daß zwei
Steuern mit gleichem Maximalaufkommen auch die gleiche Mehrbelastung erzeugen. So-
mit kann durch den Vergleich der Mehrbelastungen keine Präferenz für Steuern mit umfas-
sender Bemessungsgrundlage hergeleitet werden. Die Entscheidung hängt alleine vom
durch die Bürger gewünschten Maximalaufkommen, d.h. dem von den Bürgern ge-
wünschten Angebot an öffentlichen Gütern, ab.
Die Gesamtkosten für die Bereitstellung von öffentlichen Gütern (G) lassen sich graphisch
darstellen. Sie setzen sich aus drei Komponenten zusammen. Zu den physischen Kosten
der Produktion, MCg, kommen die Kosten durch die Aneignung eines Teils des Steuerauf-
kommens (1
-
) durch den Leviathan hinzu. Dies erhöht die Stückkosten auf
1
MC
g
.
Die durch die Steuer selbst verursachte Mehrbelastung, die unter den gemachten Annah-
men genau die Hälfte des maximalen Aufkommens beträgt, erhöht die Stückkosten auf
insgesamt
3
2
1
MC
g
.
25
Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 77
Seite 18
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
16
Die geschätzte Nachfrage eines Bürgers nach G auf der konstitutionellen Ebene wird dar-
gestellt durch D
g
. Das gewünschte Angebotsniveau G
*
ergibt sich aus dem Schnittpunkt E
von D
g
mit der aggregierten Grenzkostenkurve
3
2
1
MC
g
. Das für dieses Angebotsniveau
erforderliche Ausmaß an Einnahmen des Staates beträgt demnach
1
MC G
g
*
und wird
durch die schraffierte Fläche dargestellt. Durch Konstruktion einer rechtwinkligen Hyper-
bel r
*
durch E
r
wird das gewünschte Ausmaß der Maximaleinnahmen abgebildet.
Abbildung 4, Quelle: Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 80
Wenn diese Hyperbel r
*
exakt r in Abb. 3 entspräche, so würde durch die Steuerbemes-
sungsgrundlage A genau das Maximalaufkommen erzielt, das zur Bereitstellung des ge-
wünschten Ausmaß an öffentlichen Gütern notwendig ist. In diesem Fall wäre eine Aus-
weitung der Bemessungsgrundlage auf B aus Sicht des Bürgers nicht erwünscht. Allerdings
wäre er gegenüber allen anderen möglichen Bemessungsgrundlagen, die ein identisches
Maximalaufkommen wie A erzielen, indifferent.
Es bleibt festzuhalten, daß eine umfassendere Güterbesteuerung aus konstitutioneller Sicht
nicht eindeutig wünschenswert, sondern sogar unter bestimmten Bedingungen und von
einem gewissen Punkt an eindeutig unerwünscht ist, da die Mehrbelastung direkt und linear
mit dem Maximalaufkommen variiert.
Seite 19
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
17
3.3 Konstitutionelle Entscheidung über einheitliche Steuersätze für
Güter bzw. Personen
3.3.1
Einheitliche Steuersätze für Güter
26
Wenn der erzielbare Maximalertrag aus der Besteuerung von A oder B nicht zur Finanzie-
rung des gewünschten Angebotsniveaus an öffentlichen Gütern ausreicht stellt sich die
Frage, wie die Befugnis des Staates zur Besteuerung beider Güter gestaltet sein soll: Soll
der Staat in der Lage sein, unterschiedliche Steuersätze auf die Güter zu erheben, oder soll
er auf einheitliche Steuersätze für alle Güter verpflichtet werden?
Abbildung 5, Quelle: Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 84
In der Abbildung werden die bereits bekannten Nachfragekurven nach A und B (D
a
, D
b
),
sowie die sich ergebenden Steuersätze t
a
*
bzw. t
b
*
mit den jeweiligen Mengen Q
a
*
bzw. Q
b
*
dargestellt. Wird der Staat auf einheitliche Steuersätze für A und B verpflichtet, so ergibt
sich die aggregierte Nachfragekurve D
ab
, mit dem einheitlichen aufkommensmaximieren-
den Steuersatz t* und einer Menge, die exakt gleich
1
2
(
)
Q
Q
a
b
+
ist. Die Gesamtmenge der
Güter bleibt demnach bei einheitlichen und unterschiedlichen Steuersätzen gleich.
26
Ebenda, S. 83 ff.
Seite 20
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
18
Falls sich die Nachfrageelastizitäten für beide Güter unterscheiden, ist das Maximalauf-
kommen jedoch in der Situation mit unterschiedlichen Steuersätzen höher. Nach dem oben
festgestellten Zusammenhang ist damit auch die Mehrbelastung in diesem Fall höher.
27
3.3.2
Einheitliche Steuersätze für Personen
28
Die gleiche Abbildung läßt sich auf die Frage nach einheitlichen oder uneinheitlichen Steu-
ersätzen zwischen Personen anwenden. Dazu werden die Kurven D
a
und D
b
als Nachfrage-
kurven zweier Individuen A und B nach einem Gut X interpretiert, sowie D
ab
als aggre-
gierte Marktnachfragekurve. Dabei ergibt sich ein ähnliches Ergebnis wie zuvor:
·
ein gegebenes Steueraufkommen läßt sich bei zulässiger Diskriminierung zwischen A
und B mit geringerem Wohlfahrtsverlust erreichen
·
dabei steigt das Maximalaufkommenspotential
·
wenn das Maximalaufkommenspotential vollständig ausgebeutet wird, dann wird damit
auch der Wohlfahrtsverlust größer.
Das Ergebnis ist jedoch eher von theoretischer Relevanz, da anders als bei der Einkom-
mensteuer, wo jeder sein Einkommen selbst verdienen muß, in diesem Fall ein Ausweichen
möglich wäre, indem eine Person A für Person B Güter kauft. Eine Anwendung käme inso-
fern ohne Kontrollmöglichkeiten nur für nicht lagerfähige Güter in Frage. Für alle anderen
Fälle dürften die entstehenden Überwachungskosten auch für einen Leviathan-Staat prohi-
bitiv sein.
4 Die zeitliche Dimension der Besteuerung
Anders als in den vorherigen Kapiteln wird nun der Faktor ,,Zeit" berücksichtigt. Ange-
nommen wird immer ein einfacher Zwei-Perioden-Fall, bei dem in der ersten Periode Ein-
kommen erzielt wird, das entweder konsumiert oder gespart werden kann, und in der
zweiten Periode nur das zuvor Gesparte konsumiert wird. Alle Steuersätze seien proportio-
nal, es wird nur der Ein-Personen-Fall betrachtet, wobei die zuvor gemachten Leviathan-
Annahmen gültig bleiben.
29
27
Dies entspricht der Preisdiskriminierung für getrennte Segmente eines Marktes in der Monopoltheorie.
Dazu auch Woll, A.: Allgemeine Volkswirtschaftslehre, München 1990 (hier: S. 198 ff.)
28
Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 86 ff.
29
Ebenda, S. 105 f.
Seite 21
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
19
4.1 Einkommensteuer, Kapitalsteuer, Staatsverschuldung aus ortho-
doxer Sicht
30
Aus orthodoxer Sicht ist eine Steuer auf Einkommen aus Vermögen äquivalent einer Steuer
auf den Kapitalwert des Vermögensobjektes. Eine einprozentige Steuer auf den Kapital-
wert eines Vermögensobjektes mit einem Jahresertrag von zehn Prozent entspricht einer
zehnprozentigen Steuer auf das laufende Einkommen aus der Anlage. Ebenso läßt sich be-
gründen, daß eine öffentliche Verschuldung jeder der beiden Steuern entsprechen kann.
Die künftige Steuerverpflichtungen für Zins und Tilgung kann in eine äquivalente laufende
Steuer, sowohl auf Kapital als auch auf Einkommen, umgewandelt werden.
Der Steuerzahler ist in dieser Sichtweise indifferent bezüglich der alternativen Steuern, da
sie für ihn dieselbe Nettoverbindlichkeit bedeuten. Allerdings wird wiederum unterstellt,
daß der Einnahmebedarf des Staates exogen festgelegt ist und damit unabhängig vom Be-
steuerungsverfahren beschlossen wird. Aus Sicht der konstitutionellen Theorie muß dem
widersprochen werden.
4.2 Auswirkungen von Ankündigunseffekten auf das Verhalten der
Bürger-Steuerzahler
31
Unter der Annahme eines ewigen Leviathans, der in beiden zu betrachtenden Perioden ak-
tiv ist, ergibt sich sowohl für den Leviathan als auch für den Steuerzahler eine Dilemmasi-
tuation. Wenn der Steuerzahler seine Sparentscheidung in der ersten Periode ohne Berück-
sichtigung der Kapitalsteuer trifft, dann wird der Leviathan in der zweiten Periode eine
vollständig konfiskatorische Kapitalsteuer erheben. Falls aber der Steuerzahler dieses Inte-
resse des Leviathans erkennt, dann wird er sein komplettes Einkommen in der ersten Peri-
ode konsumieren und gar nichts sparen. Beide Beteiligten könnten sich besser stellen,
wenn sie die verbindliche Übereinkunft treffen würden, daß Steuersätze vorangekündigt
werden müssen und nicht ex-post festgelegt werden dürfen.
Dieses Ergebnis verändert sich in zwei Punkten, wenn der Leviathan probabilistischer Na-
tur ist, d.h. nur in einzelnen Perioden auftritt. In den übrigen Perioden soll der Staat eher
als ,,wohlwollender Alleinherrscher" modelliert werden, die üblichen Leviathan-Annahmen
gelten dann nicht. Zum einen wird der Leviathan in diesem Fall nicht mehr an einer Voran-
kündigung der Steuersätze interessiert sein, da die Dilemmasituation nur deshalb auftrat,
weil der Steuerzahler sicher sein konnte, daß der Leviathan in mehreren aufeinanderfolgen-
30
Ebenda, S. 107 ff.
Seite 22
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
20
den Perioden aktiv ist. Zum anderen wird nun der Unterschied zwischen Einkommensteuer
und Kapitalsteuer relevant, da die Natur des Kapitals eine innerperiodische Anpassung
nicht zuläßt.
Bezüglich der Einkommensteuer wird der Leviathan eine ex-post Ankündigung des Steuer-
satzes vorziehen, der Steuerzahler wird dagegen für eine konstitutionelle Vorschrift sein,
die den Staat zum vorherigen Ankündigen der Steuersätze verpflichtet, damit er entspre-
chende Verhaltensanpassungen vornehmen kann.
Bei der Kapitalsteuer ist die Bedeutung der Ankündigung nicht so stark entscheidend, da
das Kapital nicht durch gegenwärtige, sondern aufgrund vergangener Entscheidungen ent-
steht. Der Bürger wird im Vergleich der beiden Steuern dementsprechend eine Präferenz
für die Einkommenbesteuerung haben, da er hierbei sein Verhalten leichter entsprechend
anpassen kann.
4.3 Einkommensteuer und Kapitalsteuer bei einem ewigen und bei ei-
nem probabilistischen Leviathan im Vergleich
4.3.1
Nur Kapitalsteuer
32
Bei den folgenden Modellen wird angenommen, daß alle Steuersätze im voraus angekün-
digt werden müssen.
31
Ebenda, S. 110 ff.
32
Ebenda, S. 118
Seite 23
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
21
Abbildung 6, Quelle: Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S.111
Das Arbeitseinkommen in Periode 1 wird durch OA dargestellt, der maximal mögliche
Konsum in Periode 2 beträgt dann OB, bei einem Zinssatz in Höhe von A"B/OA". Ohne
eine Steuer würde der Bürger im Gleichgewichtspunkt L in Periode 1 OJ konsumieren, in
Periode 2 OK.
Der Leviathan wird einen Steuersatz wählen, in dem eine Parallele zu AB die Preis-
Konsum-Kurve AN'L tangiert. Der Steuersatz beträgt BY/OB, wodurch der Steuerzahler in
Periode 1 OJ konsumiert, in Periode 2 OK'. Der Staat erhält einen Steuerbetrag in Höhe
von N'N", der komplett in der zweiten Periode anfällt.
4.3.2
Nur Einkommensteuer
33
Es wird angenommen, daß der aufkommensmaximale Steuersatz auf Arbeitseinkommen
50% beträgt.
Abbildung 7, Quelle: Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 119
Damit verringert sich der in Periode 1 konsumierbare Betrag von OA auf OA'. Der maxi-
male Zukunftskonsum beträgt OB' und übersteigt OA' um den Zinsertrag.
33
Ebenda, S. 118 ff.
Seite 24
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
22
Bei der Betrachtung der Einkommensteuer sind drei Fälle zu unterscheiden:
1.
Steuer nur auf Arbeitseinkommen
2.
Steuer nur auf Konsum
3.
Steuer auf Arbeits- und Zinseinkommen (Arbeit und Sparen)
Im ersten und zweiten Fall ergibt sich jeweils ein Gleichgewicht in E, wobei in Periode 1
OP und in Periode 2 OF konsumiert wird. Der Unterschied liegt darin, daß im ersten Fall
die gesamten Steuereinnahmen in Periode 1 anfallen (A'A), im zweiten Fall jedoch nur ein
Anteil von OP/OA' in Periode 1, der restliche Anteil PA'/OA' erst in Periode 2.
Im dritten Fall soll neben der 50% Steuer auf Arbeitseinkommen auch eine 50% Steuer auf
die Zinseinkünfte erhoben werden. Damit verringert sich der maximal mögliche Konsum in
Periode 2 auf OR. Das Gleichgewicht in E', als Schnittpunkt von A'R mit der Preis-
Konsum-Kurve, führt zu einem Konsum von OP' in Periode 1 und OF' in Periode 2. Ver-
glichen mit den ersten beiden Fällen belaufen sich die zusätzlichen Steuereinnahmen auf
E'E" in Periode 2.
34
4.3.3
Kapital- und Einkommensteuer
35
Abbildung 8, Quelle: Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S.122
34
Der Leviathan könnte versuchen in der zweiten Periode eine 100% Steuer auf das Zinseinkommen zu erhe-
ben. Es käme dann zu einem Gleichgewicht in Z damit zu Steuereinnahmen in Höhe von ZZ'. Diese 100%
Steuer in der zweiten Periode entspricht der Annahme der vorherigen Ankündigung von Steuersätzen. Sie
läßt sich jedoch durch die Vorschrift von intertemporal einheitlichen Steuersätzen ausschließen.
35
Ebenda, S. 121 ff
Seite 25
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
23
Auch in diesem Fall begrenzt die Einkommensteuer den maximal möglichen Gegenwarts-
konsum auf OA'. Das Maximalaufkommen der Kapitalsteuer (entweder zusammen mit
einer Steuer auf Zinseinkommen oder auch ohne) wird in N erreicht, wo eine Parallel SS'
zu A'B' die Preis-Konsum-Kurve tangiert. Damit beträgt der Gegenwartskonsum im
Gleichgewicht OP
T
, der Zukunftskonsum OF
T
. Die gesamten Steuereinnahmen betragen
AS, wovon A'A aus der Einkommensteuer der Periode 1 stammt, S'B' aus der Kapi-
talsteuer und evtl. Einkommensteuer auf Zinseinkommen in Periode 2. Die gesamten Steu-
ereinnahmen sind dabei deutlich größer als in jedem der zuvor behandelten Fälle.
4.3.4
Präferenz des Leviathan
36
Nachdem die einzelnen Möglichkeiten betrachtet wurden stellt sich die Frage nach den
Präferenzen des Leviathan. Anscheinend ist es zwingend, daß er die Kombination von Ka-
pitalsteuer und Einkommensteuer vorziehen würde, da dort das höchste Maximalaufkom-
men erzielt werden kann. Aber gibt es denkbare Fälle, in denen der Leviathan nicht versu-
chen wird, seinen Gegenwartskonsum zu maximieren?
Abbildung 9, Quelle: Brennan, G., Buchanan, J. M., a.a.O., S. 125
Wenn der Staat auf dem freien Markt Kredite gewähren darf, so wird er die Kombination
von Einkommensteuer und Kapitalsteuer wählen, dargestellt durch IK.
Darf er jedoch keine Kredite zu Marktzinsen vergeben, ist ihm aber das ,,Horten" der Er-
träge aus der ersten Periode gestattet, so verringert sich dies durch den Wegfall der Zinser-
36
Ebenda, S. 124 ff.
Seite 26
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
24
träge auf IQ. Es wäre denkbar, daß der Leviathan in dieser Situation den Steuersatz auf
Einkommen in der Periode 1 senkt, damit der Steuerzahler mehr spart und damit mehr
Steuereinnahmen in Periode 2 anfallen. Es ist aber davon auszugehen, daß der Steuerzahler
nicht die gesamte Steuerersparnis in Periode 1 sparen, sondern einen Teil davon bereits
konsumieren wird. Dies führt dazu, daß der Leviathan insgesamt schlechter gestellt sein
wird, als wenn er die höheren Einnahmen der ersten Periode nur gehortet hätte. Graphisch
wird dieser Fall durch die Gerade IN" dargestellt, die in ihrem gesamten Verlauf unterhalb
von IQ liegt. Ähnliches gilt in diesem Fall auch, wenn der Leviathan auf die Konsumsteuer
zurückgreifen würde.
Wird nun das Horten der Erträge aus Periode 1 nicht mehr zugelassen, ergibt sich eine neue
Situation. Auch hier wird die Kombination von Einkommensteuer und Kapitalsteuer vom
Leviathan im Vergleich zu nur einer der beiden Steuern präferiert. Die Konsumsteuer kann
allerdings eine Alternative sein, abhängig von seinen intertemporalen Verteilungspräferen-
zen. Nur in diesem Fall ist eine gleichmäßige Verteilung der Steuereinnahmen über die
beiden Perioden sichergestellt.
In der Praxis sind diese Fragen weniger relevant, als es zunächst erscheint. Wird die strikte
Begrenzung auf den Zwei-Perioden-Fall aufgehoben, so fällt in jeder Periode Einkommen
an. Daher wird der Leviathan eine Maximierung des Gegenwartskonsums anstreben.
Wird ein probabilistischer Leviathan unterstellt, so wird sich dieser bei rationalem Verhal-
ten in der Periode, in der er auftritt, die maximal mögliche Einnahme aneignen. Von mög-
lichen Zukunftseinnahmen würde er definitionsgemäß nicht profitieren.
4.4 Die Verschuldungsgewalt des Staates als Sonderfall
37
Die Verschuldungsgewalt des Staates kann zunächst nur als ein Mittel der intertemporalen
Verteilung angesehen werden. Vielmehr ist sie aber eine zusätzliche Einnahmequelle des
Staates.
38
Wenn die Annahme gilt, daß Verpflichtungen aus Schulden aus zurückgezahlt
werden müssen, so wird der Gesamtbetrag beschränkt durch
·
die zukünftige Einnahmekapazität des Staates.
·
die relative Präferenz der Individuen für staatliche Schuldtitel und andere Anlagen.
·
das Ausmaß, in dem Individuen ihren Konsum verschieben wollen.
Hat der Staat darüber hinaus die Möglichkeit der externen Verschuldung, so fallen die
letzten beiden Beschränkungen im wesentlichen weg. Die Steuerzahler haben keine Mög-
37
Ebenda, S. 131 ff.
Seite 27
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
25
lichkeit, die Verschuldung durch Verhaltensanpassungen zu beschränken. Die Grenze wird
nur durch den vollen Kapitalwert zukünftiger Steuereinnahmen gesetzt.
Bei einem ewigen Leviathan hat dies vor allem Auswirkungen auf den Zeitstrom. Ein pro-
babilistischer Leviathan erlangt damit die Möglichkeit zur Aneignung des vollen Wertes
der Steuereinnahmen in allen künftigen Perioden. Auch wenn es einige offene Fragen be-
züglich von außergewöhnlichen Notständen oder Kriegszeiten gibt, werden die Steuer-
zahler dennoch sehr strenge Restriktionen für die Möglichkeiten der Staatsverschuldung
präferieren.
5 Fazit und Einwände gegen Brennan und Buchanan
Die Feststellung einer zunehmenden Staatsquote ist eine ,,erfahrungskonforme Wahrneh-
mung"
39
, so daß die hier noch einmal zusammengefaßten konstitutionellen Beschränkun-
gen, die Brennan und Buchanan vorschlagen, eine praktische Bedeutung haben können:
40
·
Begrenzung der Bemessungsgrundlage, so daß die erzielbaren Einnahmen gerade zur
Finanzierung der gewünschten öffentlichen Güter und Dienste ausreichend sind
·
Verpflichtung des Staates auf einheitliche Steuersätze, wenn damit ein ausreichendes
Aufkommen erzielt werden kann
·
Verbot eines regressiven Tarifs, da nur damit die vollständige Ausschöpfung des Maxi-
maleinkommens möglich ist.
Es soll nun die Leviathan-Annahme und der konstitutionelle Ansatz bewertet , sowie eine
allgemeine Einschätzung nach der Notwendigkeit einer neuen Finanzwissenschaft gegeben
werden.
Für die Leviathan-Annahme spricht, daß sie zentrale Zusammenhänge deutlich macht und
in die richtige Richtung weist. Wenn der Staat die Möglichkeit dazu hat, so wird er tenden-
ziell das Steueraufkommen ausweiten, wenn er es auch aus verschiedenen Gründen nicht
bis zur Ausschöpfung des Maximalaufkommens treiben wird.
41
Wie die Autoren selbst
auch mehrfach eingestehen handelt es sich beim Leviathan um ein ,,worst-case-scenario"
und nicht um eine zutreffende Beschreibung der Realität. Der Staat wird das Aufkom-
mensmaximum nicht erzielen, weil er unterschiedliche Interessengruppen aus Wahlge-
sichtspunkten berücksichtigen und finanzielle Zugeständnisse machen muß. Im strikten
38
Vgl. Brümmerhoff, D., a.a.O., S. 376 sowie Zimmermann H, Henke, K.-D., a.a.O., S. 182 f.
39
Grosskettler, H.: Der Brennan-Buchanan-Plan zur Eindämmung der Staatstätigkeit, in: Finanzarchiv 1981,
Bd. 39, S. 495-508 (hier: S. 503 ff.)
40
Folkers, C.: Die konstitutionelle Steuertheorie, in: WiSu 1993, S. 460-464 (hier: S. 463 f.)
Seite 28
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
26
Leviathan-Modell ist ein solches Verhalten nicht erklärbar.
42
Dieses Modell geht darüber
hinaus von einer vollständigen Information des Leviathan aus.
43
Auch dies dürfte für die
Realität unzutreffend sein und erfordert daher eine Modifikation dieser doch recht strikten
Modellannahme.
Der konstitutionelle Ansatz ist insofern positiv zu bewerten, da er den Versuch unternimmt
den Prozeß der Steuerpolitik im Sinne der Bürger zu verbessern, ohne das zuvor durch
normative Kriterien eine optimale Steuerstruktur o.ä. vorgegeben wird.
44
Wenn den Auto-
ren zugestimmt wird, daß eine Beschränkung des Staates nur auf der konstitutionellen Ebe-
ne möglich ist, so ist die Ausgestaltung in einem konstitutionellen Ansatz zwingend.
45
Kri-
tisch anzumerken ist, daß das Modell in der Praxis ebenso wenig vorkommt wie z.B. das
oft gewählte Modell eines ,,vollkommenen Marktes"
46
Es erscheint unmöglich, den Um-
fang der gewünschten öffentlichen Güter G zu schätzen und damit die Bemessungs-
grundlage exakt so festzulegen, daß das notwendige Steueraufkommen entsteht.
47
Und
selbst wenn all dies möglich wäre, ist ungeklärt, wie dann die abgeleiteten Regeln gegen
die Interessen der politischen Entscheidungsträger (Politiker, Bürokraten) durchgesetzt
werden sollten.
48
Anders als bei der Modellannahme ist es in der Praxis nicht möglich, in
einen ,,Naturzustand" zurückzukehren um die Bedingungen des Zusammenlebens neu aus-
zuhandeln.
Der Verfasser möchte sich der grundsätzlichen Einschätzung von H. Grosskettler anschlie-
ßen.
49
Dieser sieht die von Brennan und Buchanan vorgeschlagenen Implikationen einer
neuen Finanzwissenschaft als ,,Roßkur" an und glaubt, daß andere Möglichkeiten innerhalb
der bestehenden ,,orthodoxen" Finanzwissenschaft denkbar sind. Die konstitutionelle Fest-
schreibung von maximalen Steuer- und Staatsquoten oder entsprechender Handlungskrite-
rien für den Staat wäre eine solche Möglichkeit, wobei sich das Problem der Schätzung
angemessener Quoten ergibt (ähnlich der Schwierigkeit der Schätzung von G ). Nach sei-
ner Ansicht ist die Vorstellung des ,,wohlwollenden Diktators" nicht überholt, sondern hilft
dabei, normative Antworten auf die Frage nach einer rationalen Finanzverfassung zu ge-
41
Ebenda, S. 464
42
Ebenda, S. 463
43
Ebenda, S. 464
44
Ebenda, S. 464
45
Vgl. Grosskettler, H., a.a.O., S. 505
46
Folkers, C., a.a.O., S. 464
47
Grosskettler, H., a.a.O., S. 505
48
Folkers, C., a.a.O., S. 464
49
Grosskettler, H., a.a.O., S. 506 ff.
Seite 29
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
27
ben. Es wird zunächst davon ausgegangen, daß die Maßnahmen, die den politischen Appa-
rat beschränken, bereits vorhanden sind und funktionieren, um die Analyse Schritt für
Schritt durchzuführen. Die Bedeutung von Brennan und Buchanan liegt vor allem darin,
daß die an die Notwendigkeit des zweiten Schrittes erinnern. Es müssen noch funktionie-
rende Schranken für die Besteuerungsgewalt des Staates gefunden werden.
Seite 30
Der Vorschlag von Brennan und Buchanan zur Festlegung von Steuergrenzen
28
6 Literaturverzeichnis
Becker, H.: Finanzwissenschaftliche Steuerlehre. Steuerwirkung, Steuerfinanzierung,
Steuerpolitik, München 1990
Brennan, G., Buchanan, J.M.: Besteuerung und Staatsgewalt. Analytische Grundlagen
einer Finanzverfassung, Hrsg. u. übers. von C. Folkers, Hamburg 1988,
S. 1-137
Brümmerhoff, D.: Finanzwissenschaft, München 1990
Buchanan, J. M.: Die Grenzen der Freiheit. Zwischen Anarchie und Leviathan, Tübingen
1984
Folkers, C.: Die konstitutionelle Steuertheorie, in: WiSu 1993, S. 460-464
Grosskettler, H.: Der Brennan-Buchanan-Plan zur Eindämmung der Staatstätigkeit, in:
Finanzarchiv 1981, Bd. 39, S. 495-508
Hardes, H.-D., Mertes, J.: Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, München 1991
Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler (Hrsg.): Verfassungsgrenzen für Steu-
erstaat und Staatshaushalt, H. 75, Wiesbaden 1992
Koller, P.: Neue Theorien des Sozialkontrakts, Berlin 1987
Rawls, J.: Eine Theorie der Gerechtigkeit, Frankfurt a. M. 1975
Samuelson, P. A.: Volkswirtschaftslehre: Grundlagen der Makro- und Mikroökonomik,
Bd. 2, Köln 1987, S. 121-166
Woll, A.: Allgemeine Volkswirtschaftslehre, München 1990
Zimmermann, H., Henke, K.-D.: Finanzwissenschaft. Eine Einführung in die Lehre von
der öffentlichen Finanzwirtschaft, München 1990
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