Anti-präsidentielle und anti-plebiszitäre Schlußfolgerungen des Parlamentarischen Rates aus dem Scheitern von Weimar

Inhaltsverzeichnis:

  I Einleitung  1

  II Historie der Entwicklung des Grundgesetzes  1

1)  Zusammensetzung des Parlamentarischen Rates  1

2)  Aufgabe des Parlamentarischen Rates  2

  III Bewährung der Beseitigung der Volkswahl des Bundespräsidenten  

  antipräsidentielle Schlussfolgerungen des Parlamentarischen Rates  

  Aus dem Scheitern von Weimar  3

1)  Historischer Vergleich  3

  a) Wahl des Staatsoberhauptes  3

  b) Amtszeit und verfassungsrechtliche Machtbefugnisse des  

  Staatsoberhauptes  3

2)  Die verfassungsrechtliche Stellung des Reichspräsidenten als Grund  

  Für das Scheitern von Weimar  4

3)  Gründe für das Fehlen der unmittelbaren Präsidentenwahl im  

  Grundgesetz  6

4)  Fazit  7

  IV Antiplebiszitäre Schlussfolgerungen des Parlamentarischen Rates aus  

  dem Scheitern von Weimar  8

1)  Fehlende Volksabstimmung über das Grundgesetz  8

2)  Verzicht auf die Aufnahme einer abstrakt-plebiszitären Regelung ins  

  Grundgesetz  9

  a) Vergleich der politischen Situation 1918 und 1945  9

  b) Gründe des Parlamentarischen Rates gegen die Aufnahme  

  einer abstrakt plebiszitären Regelung ins Grundgesetz  10

  V Aktuelle Diskussion um die Zulässigkeit von Volksabstimmungen  

  nach dem Grundgesetz  13

1)  Auslegung des Art 20 Abs 2 S 2 GG  14

  a) Historische Auslegung  14

  b) Systematische Auslegung  15

  c) Auslegung nach dem Wortlaut  16

  d) Teleologische Auslegung  17

  e) Fazit  18

2)  Neuere Ansichten über die Einführung direkter Demokratie  18

  Literaturverzeichnis  20

I. Einleitung

Die vorliegende wissenschaftliche Arbeit entstand im Rahmen des Seminars „Ver- gleich politischer Systeme“. Dabei handelt es sich um den Versuch zu klären, ob und inwieweit der Parlamentarische Rat bei der Entwicklung des Grundgesetzes Schlussfolgerungen aus den sog. „Weimarer Erfahrungen“, insbesondere aus vermeintlich fehlerhaften Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung gezogen hat. Nach einem kurzen historischen Abriß über die Zusammensetzung und die Aufgabe des Parlamentarischen Rates wird untersucht, ob sich die Wahl des Bun- despräsidenten durch die Bundesversammlung im Vergleich zu der nach Art.41 Abs.1 WRV durch das Volk erfolgten Wahl des Reichspräsidenten bewährt hat. Dabei werden die antipräsidentiellen Schlussfolgerungen aufgezeigt, welche der Parlamentarische Rat aus dem Scheitern von Weimar gezogen hat. Des weiteren wird darauf eingegangen, aus welchen Gründen der Parlamentari- sche Rat sowohl von einer Volksabstimmung über das Grundgesetz als auch von einer Aufnahme einer ausdrücklichen Bestimmung über allgemeine Volksabstim- mungen in das Grundgesetz – entspr. Art.73 WRV – abgesehen hat. In diesem Zusammenhang bildet die hinsichtlich eines abstrakt-plebiszitären Charakters um- strittene Regelung des Art.20 Abs.2 S.2 GG einen weiteren Untersuchungsge- genstand der Arbeit.

Abschließend werden neuere Ansichten über die Einführung direkter Demokratie auf Bundesebene dargestellt.

II. Historie der Entwicklung des Grundgesetzes

1) Zusammensetzung des Parlamentarischen Rates Der Parlamentarische Rat bestand aus 65 stimmberechtigten Abgeordneten, wel- che elf Landtagen proportional ihrer parteipolitischen Zusammensetzung ent- stammten 1 . Hierbei entfielen auf die stärksten Parteien von CDU/CSU und SPD jeweils 27 Abgeordnete, auf die FDP fünf sowie jeweils zwei Abgeordnete auf DP, Zentrum und KPD. Hinzu kamen fünf nicht stimmberechtigte Berliner Abgeordne- te, die lediglich beratende bzw. beobachtende Funktion hatten. Den Vorsitz als

1 Fromme, Friedrich Karl: „Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz“, 3.Auflage,

Berlin 1999, S.17

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Präsident des Parlamentarischen Rates führte der Abgeordnete und spätere erste Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland Konrad Adenauer 2 .

2) Aufgabe des Parlamentarischen Rates Der Parlamentarische Rat hatte als Ergebnis eines Kompromisses zwischen den westlichen Alliierten, den Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder und den Führungsgremien der politischen Parteien 3 die Aufgabe einen Verfassungsentwurf auszuarbeiten, welcher den Landtagen zur Beschlussfassung vorgelegt und von wenigstens zwei Dritteln aller Länder angenommen werden musste. Hierzu verfügte der Parlamentarische Rat über mehrere Fachausschüsse. Die von den Fachausschüssen entwickelten Vorlagen wurden sodann in einem gegründe- ten Hauptausschuß (HA) verlesen, weiterentwickelt und zu einem eigentlichen Verfassungsentwurf verschmolzen 4 . „Ein dreiköpfiger Allgemeiner Redaktion- sausschuß (ARA) hatte in Streitfragen zu vermitteln. Gegen Ende der Beratungen führten alliierte Interventionen zur Einsetzung weiterer Schlichtungsausschüsse (sog. Fünferausschuß und Siebenerausschuß) 5 .“ Der eigentlichen Arbeit des Parlamentarischen Rates, dessen erste Sitzung am 01.09.1948 in Bonn zustande kam, ging ein in der Zeit vom 10. - 23.08.1948 vom sog. Sachverständigenausschuß 6 auf Herrenchiemsee entwickelter Verfassungs- entwurf vor.

Das Grundgesetz trat am 23.05.1949 in Kraft, nachdem es zuvor am 08.05.1949 mit 53 gegen 12 Stimmen im Parlamentarischen Rat sowie zwischen dem 18. und 21.Mai 1949 von allen Landtagen - bis auf den bayerischen Landtag, der aber die Mehrheitsentscheidung als verbindlich anerkannte 7 - a ngenommen wurde. „Die Genehmigung der Militärgouverneure war – mit einigen Vorbehalten – schon am 12.Mai 1949 erteilt worden 8 .“ Die Bezeichnung „Grundgesetz“ statt Verfassung war bewusst gewählt worden, um den nur provisorischen Charakter zu verdeutlichen. Dies wird durch den Beschluß des Parlamentarischen Rates, auf eine für eine Verfassung unerläßliche Volksabstimmung zu verzichten, noch bekräftigt. Statt dessen sollte gemäß Art.146 GG eine endgültige Verfassung erst im Falle einer Vereinigung beider

2 Otto, Volker: „Das Staatsverständnis des Parlamentarischen Rates“, Bonn-Bad Godesberg 1971, S.43 3 Otto, Volker: aaO, S.47 f.

4 Fromme, Friedrich Karl: aaO, S.18 5 Fromme, Friedrich Karl: aaO, S.18 6 Der Sachverständigenausschuß wurde von den Ministerpräsidenten der Länder eingesetzt (so: Fromme, Friedrich Karl: aaO, S.18) 7 Jarass, Hans D. zu Art.144 GG, in: Jarass, Hans D./ Pieroth, Bodo: „Grundgesetz – Kommentar“, 4.Auflage, München 1997, Rn.1 8 Fromme, Friedrich Karl: aaO, S.18

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deutscher Staaten durch eine Volksabstimmung des deutschen Volkes in Kraft treten. Die Tatsache, dass dies auch zehn Jahre nach der deutschen Einheit noch nicht geschehen ist, ist rechtlich und politisch äußerst umstritten und bedenklich.

III. Bewährung der Beseitigung der Volkswahl des Bundespräsidenten – antipräsidentielle Schlussfolgerungen des Parlamentarischen Rates aus dem Scheitern von Weimar

1) Historischer Vergleich

a) Wahl des Staatsoberhauptes Vergleicht man die Stellung des Bundespräsidenten nach dem Grundgesetz (Art.54 ff. GG) mit der des Reichspräsidenten nach der Weimarer Reichsverfas- sung, so ergeben sich erhebliche Unterschiede 9 . Während der Reichspräsident gemäß Art.41 WRV vom gesamten deutschen Volke gewählt wurde und somit ü- ber eine breite Legitimationsbasis verfügte, die seine große Machtfülle und Unab- hängigkeit vom Parlament begründete 10 , wird der Bundespräsident gemäß Art.54 Abs.1 S.1 GG durch das vom Parlamentarischen Rat eigens hierfür geschaffene Kreationsorgan der Bundesversammlung von höchst mittelbarer demokratischer Legitimation 11 gewählt. Die Bundesversammlung setzt sich zusammen aus glei- chen Teilen von Abgeordneten des Bundestages und Delegierten der Landtage und ist ein Verfassungsorgan, dessen einzige Funktion in der Wahl des Bundes- präsidenten besteht 12 . Dies beinhaltet, dass der Bundespräsident – anders als der Reichspräsident – in Abhängigkeit zu den Mitgliedern der Bundesversammlung (Bundestagsabgeordnete und Landesdelegierte) steht.

b) Amtszeit und verfassungsrechtliche Machtbefugnisse des Staatsober- hauptes Die Amtszeit des Bundespräsidenten beträgt fünf Jahre mit nur einmaliger Mög- lichkeit der Wiederwahl (Art.54 Abs.2 GG) statt der bisherigen sieben Jahre des Reichspräsidenten mit unbegrenzter Wiederwahlmöglichkeit (Art.43 Abs.1 WRV).

9 Stern, Klaus: „Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland“, Band II, München 1980,

S.197/§ 30 I 4b

10 Hesse, Konrad: „Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland“,

20.Auflage, Heidelberg 1995, Rn.655/S.274

11 Herzog, Roman zu Art.54 GG, in: Maunz, Theodor/Dürig, Günter: „Grundgesetz – Kommentar“,

Band III, Art.22 – 69 GG, 25.Lieferung, München 1980, V.Abschnitt, Rn.10

12 Nierhaus, Michael zu Art.54 GG, in: Sachs, Michael: „Grundgesetz – Kommentar“, 2.Auflage,

München 1999, Rn.3

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Des weiteren ernannte der Reichspräsident die Reichsregierung (Art.53 WRV), konnte den Reichstag auflösen (Art.25 Abs.1 WRV), Volksentscheide über vom Reichstag beschlossene Gesetze herbeiführen (Art.73 Abs.1 WRV) und im Ra h- men der Diktaturgewalt des Art.48 WRV Notverordnungen erlassen 13 . „Als plebis- zitäres Staatsoberhaupt vertrat er das Volk neben dem Reichstag, zu dem er als Teil der doppelköpfigen Exekutive ein Gegengewicht bilden sollte 14 .“ Hingegen verfügt der Bundespräsident weder über Vollmachten im Ausnahmezu- stand noch über die Befugnis der Parlamentsauflösung, über einen Appell an das Volk durch Anordnung des Volksentscheids, den Oberbefehl über die Streitkräfte oder das Recht den Bundeskanzler zu bestimmen 15 .

Gemäß Art.53 WRV konnte der Reichpräsident den Reichskanzler und auf dessen Vorschlag die Minister ernennen ohne dabei auf das Mitwirken des Parlaments angewiesen zu sein. Dagegen hat der Bundespräsident bezüglich des Bundes- kanzlers nur ein Vorschlagsrecht, während dessen Wahl durch das Parlament er- folgt (Art.63 Abs.1 GG). Auch ein Entlassungsrecht steht dem Bundespräsidenten nicht zu, ohne dass das Parlament zuvor hierüber abgestimmt hätte.

2) Die verfassungsrechtliche Stellung des Reichspräsidenten als Grund für das Scheitern von Weimar Hier macht sich der entscheidende Unterschied bemerkbar. Art.67 Abs.1 GG ver- langt als sog. „konstruktives Mißtrauensvotum“, dass der Bundestag dem Bundes- kanzler das Misstrauen nur dann aussprechen und damit seine Entlassung durch den Bundespräsidenten bewirken kann, wenn er zugleich mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt. Dagegen beinhaltete die Weimarer Reichsve r- fassung keine solche Bedingung der Nachfolgewahl (daher auch: sog. „destrukti- ves Misstrauensvotum“, Art.54 WRV). Dies führte dazu, dass gerade in der „Schlussphase“ der Weimarer Republik häufig Minderheitsregierungen entsta n- den.

„Das an sich schon komplizierte und fragwürdige Balancesystem zwischen Reichstag und Reichspräsident mit dem Volk als Schiedsrichter im Hintergrund war den politischen Belastungen der Weimarer Zeit nicht gewachsen. Der Reichstag war wegen der Parteienzersplitterung nicht in der Lage, stabile regie- rungstragende Mehrheiten zu bilden. Es kam zu Kanzlerrücktritten, Minderheitsre- gierungen und Parlamentsauflösungen. Insgesamt gab es zur Weimarer Zeit 20 13 Pernice, Ingolf zu Art.54 GG, in: Dreier, Horst: „Grundgesetz – Kommentar“, Band II, Art.20 – 82 GG, 1.Auflage, Tübingen 1998, S.1077/Rn.3 14 Pernice, Ingolf zu Art 54 GG, in: Dreier, Horst: aaO, S.1077/Rn.3 15 Stern, Klaus: „Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland“, Band II, München 1980, S.197/§ 30 I 4b

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